La souveraineté politique peut être affaiblie sans qu’aucune frontière soit franchie ni qu’aucune institution soit formellement renversée.
Une puissance étrangère peut chercher à influencer une décision, financer clandestinement un réseau, exploiter une dépendance économique, obtenir un accès privilégié à un responsable ou dissimuler l’origine d’une opération destinée à peser sur le débat public.
Ces pratiques ne relèvent pas toutes de la corruption classique. Elles soulèvent néanmoins une question directement politique :
Une décision prise au nom de la République demeure-t-elle réellement autonome lorsqu’un acteur extérieur peut peser sur elle par des moyens que les institutions ou les citoyens ne sont pas en mesure d’identifier ?
La VIe République proposée traite donc les ingérences étrangères comme un risque pour la sûreté républicaine, l’intégrité de la décision publique et la libre formation de la volonté populaire.
Mais cette protection exige une définition rigoureuse.
Une démocratie ouverte entretient nécessairement des relations avec l’extérieur. Ses responsables négocient avec d’autres gouvernements, ses chercheurs coopèrent avec des institutions étrangères, ses entreprises dépendent de marchés internationaux et ses citoyens peuvent librement défendre des positions proches de celles d’un autre État.
L’existence d’une influence étrangère ne suffit donc jamais à caractériser une ingérence.
L’enjeu est de déterminer le moment où l’influence cesse d’appartenir au jeu normal des relations internationales pour devenir une tentative d’acquérir, par des procédés dissimulés, illicites ou contraignants, un pouvoir sur la décision française.
Influencer n’est pas s’ingérer
Tous les États cherchent à défendre leurs intérêts.
La diplomatie repose précisément sur la persuasion, la négociation, le rapport de forces et la recherche d’alliés. Des entreprises étrangères défendent leurs intérêts économiques. Des organisations internationales cherchent à orienter les politiques publiques. Des associations, chercheurs, médias ou responsables politiques participent à des réseaux transnationaux.
Ces influences peuvent être puissantes et politiquement contestables sans constituer pour autant des ingérences.
Un gouvernement étranger peut publiquement demander à la France de modifier une position diplomatique. Une entreprise internationale peut défendre ouvertement une réglementation favorable à son activité. Une organisation étrangère peut participer au débat public dans les conditions prévues par le droit.
Le caractère extérieur de l’acteur ne suffit donc pas.
La situation change lorsque l’influence repose sur des procédés qui empêchent d’en identifier correctement l’origine, la nature ou la capacité de pression : financement clandestin, intermédiaire dissimulé, avantage personnel, dépendance cachée, usurpation d’identité ou autre moyen destiné à masquer celui pour le compte duquel l’action est réellement conduite.
La distinction porte ainsi moins sur qui cherche à influencer que sur la manière dont cette influence acquiert du pouvoir.
Une influence ouverte peut être débattue et combattue politiquement.
Une ingérence cherche précisément à fausser les conditions dans lesquelles ce rapport de forces peut être identifié et apprécié.
Une dépendance peut peser sans prendre la forme d’un ordre
L’ingérence n’exige pas nécessairement qu’une puissance étrangère adresse une instruction explicite à un responsable français.
L’influence peut fonctionner de manière beaucoup plus indirecte.
Une dépendance financière peut modifier les incitations d’un décideur. Une perspective professionnelle future peut peser sur son comportement présent. Un avantage accordé à un proche peut créer une vulnérabilité. Une dette, une relation économique indispensable ou l’accès à une ressource stratégique peuvent produire une capacité de pression sans qu’aucune directive formelle ne soit jamais donnée.
Le problème n’est alors pas de rechercher nécessairement un ordre explicite.
Il est de déterminer si la relation existante donne à l’acteur extérieur une capacité suffisamment importante de peser sur l’indépendance de celui qui décide.
Cette appréciation exige néanmoins un lien concret.
Une carrière internationale n’établit aucune compromission. Détenir des intérêts à l’étranger ne suffit pas à caractériser une dépendance incompatible. Entretenir une relation personnelle ou professionnelle avec un ressortissant ou une institution étrangère ne justifie aucune suspicion particulière.
La relation ne devient institutionnellement pertinente que lorsqu’elle crée une vulnérabilité identifiable en rapport avec la fonction exercée.
Si tout lien extérieur devenait suspect, la notion d’ingérence finirait par ne plus rien distinguer.
L’ingérence ne se déduit donc jamais de la proximité avec l’étranger. Elle suppose un mécanisme capable d’altérer concrètement l’autonomie d’une fonction ou d’une décision.
La dissimulation transforme la nature de l’influence
La dissimulation constitue l’un des principaux indices permettant de distinguer l’influence de l’ingérence.
Dans une démocratie, de nombreux intérêts cherchent légitimement à convaincre.
Cette compétition suppose néanmoins que certaines interventions puissent être attribuées à ceux qui les financent, les organisent ou les dirigent lorsque le droit exige cette identification.
Une campagne présentée comme spontanément nationale n’a pas la même signification si elle est en réalité financée clandestinement par une puissance extérieure.
Une organisation apparemment indépendante ne joue pas le même rôle si ses décisions sont secrètement coordonnées par un autre acteur.
Un responsable public peut légitimement défendre une position également soutenue par un gouvernement étranger. La situation change si une dépendance dissimulée participe à la formation de cette position.
La dissimulation ne suffit pas toujours, à elle seule, à caractériser l’intégralité d’une ingérence. Mais elle modifie profondément le rapport démocratique parce qu’elle empêche d’identifier qui cherche réellement à exercer une influence et dans quelles conditions.
Le problème commence lorsque celui qui veut peser sur la décision cherche également à dissimuler le pouvoir qu’il exerce sur elle.
Protéger l’espace civique
La Constitution proposée ne protège pas seulement les décisions déjà prises.
Elle affirme que la souveraineté nationale s’exerce dans un espace civique dont l’intégrité conditionne la formation libre de la volonté populaire.
Cette notion est importante.
Une démocratie peut être affectée en amont de la décision publique, au stade même où les citoyens se forgent une opinion, où les candidatures se confrontent et où le débat collectif se structure.
La Constitution confie donc au Président, au titre de sa mission de garantie nationale et dans les limites des compétences qui lui sont expressément attribuées, la protection de cet espace civique contre les ingérences étrangères, les manipulations organisées de l’information, les pressions exercées par des puissances publiques ou privées et les atteintes à l’intégrité de la décision démocratique.
Cette mission n’accorde pas au Président un pouvoir général sur l’information, les médias ou le débat public.
Elle lui impose au contraire d’exercer les moyens constitutionnels de garantie dans le respect des droits et libertés.
Protéger l’espace civique signifie protéger les conditions dans lesquelles la volonté populaire peut se former librement, non déterminer ce que cette volonté doit être.
Manipulation de l’information et liberté d’expression
Les technologies numériques rendent possibles des opérations d’influence qui ne reposent pas seulement sur la persuasion ordinaire.
Il devient possible de masquer l’origine d’une campagne, d’amplifier artificiellement une position, de coordonner de faux comptes, d’utiliser des identités trompeuses ou de produire une apparence de mobilisation spontanée.
Le problème doit ici être défini avec une prudence particulière, car il touche directement à la liberté d’expression.
Une opinion ne devient jamais une ingérence parce qu’elle est favorable aux intérêts d’un autre État.
Un citoyen français peut défendre une alliance particulière, demander la fin d’une coopération internationale, critiquer une politique étrangère ou reprendre des arguments également utilisés par une puissance extérieure.
Ces positions appartiennent au débat démocratique.
L’intervention de l’État doit donc viser les procédés portant atteinte à l’intégrité de la formation du choix, non instaurer une conformité du contenu.
Financement clandestin, usurpation d’identité, dissimulation organisée de l’origine d’une opération ou coordination trompeuse peuvent être recherchés sans que l’État ait à décider si l’idée diffusée est politiquement acceptable.
Protéger la formation du choix démocratique ne signifie pas protéger les citoyens contre certaines idées ; cela signifie protéger les conditions dans lesquelles ils peuvent identifier qui cherche réellement à les influencer et par quels moyens.
La protection contre l’ingérence n’est pas une police de la vérité
Cette distinction mérite d’être prolongée.
Une démocratie ne peut confier à une autorité publique un pouvoir général consistant à déterminer quelles affirmations politiques seraient vraies ou fausses puis à neutraliser celles qu’elle juge erronées.
Une telle compétence produirait un risque propre pour le pluralisme.
La manipulation organisée de l’information visée par la Constitution doit donc être distinguée du simple fait de diffuser une information contestable, exagérée, partisane ou même profondément erronée.
Ce qui justifie une intervention de sûreté tient aux procédés, à l’organisation, aux dépendances, aux dissimulations ou aux opérations destinées à fausser les conditions du débat démocratique.
Cette exigence rejoint la limite générale applicable à l’ONSR : l’institution peut rechercher des faits relevant de ses missions ; elle ne peut contrôler la conformité politique des opinions.
La République doit protéger l’intégrité du débat, non devenir l’arbitre général de son contenu.
Le rôle de l’Office national de sûreté républicaine
La lutte contre les ingérences ne repose pas uniquement sur une affirmation de principe.
L’Office national de sûreté républicaine est chargé de prévenir, détecter et contrôler les faits d’ingérence relevant de ses missions.
Il peut examiner des dépendances, des financements, des intérêts ou des relations lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter la sûreté républicaine, l’intégrité de la décision publique ou les intérêts fondamentaux de la Nation.
Il intervient également en amont pour certaines hautes fonctions publiques.
Les enquêtes préalables à leur accès peuvent porter sur les situations de dépendance ainsi que sur les risques d’ingérence ou d’influence étrangère susceptibles de compromettre l’indépendance de la fonction.
Cette capacité préventive est essentielle.
Attendre qu’une ingérence ait déjà produit ses effets sur une décision stratégique reviendrait parfois à intervenir trop tard.
Mais l’existence d’un risque doit rester objectivable. L’Office ne peut assimiler une relation internationale, une position politique ou un parcours professionnel étranger à une ingérence par leur seule existence.
La prévention doit rechercher la dépendance ou le mécanisme d’influence, jamais transformer l’internationalisation d’un parcours en présomption de déloyauté.
Les secteurs sensibles justifient une vigilance particulière
Toutes les décisions publiques ne présentent pas le même degré de vulnérabilité.
Une influence clandestine visant une décision ordinaire peut être grave. Elle prend une dimension supplémentaire lorsqu’elle concerne la défense, l’accès à des informations stratégiques, les infrastructures critiques, certaines nominations, les capacités industrielles essentielles ou d’autres intérêts fondamentaux de la Nation.
Dans ces domaines, une dépendance peut produire des effets dépassant largement une décision ponctuelle.
Elle peut donner accès à une information, créer une vulnérabilité durable, permettre l’implantation d’un réseau d’influence ou affecter une capacité dont l’État dépend pour continuer à décider librement.
Cette sensibilité justifie des exigences de prévention et de contrôle plus fortes.
Elle ne modifie toutefois pas la nature du raisonnement.
Le caractère stratégique d’une fonction ne permet pas de considérer automatiquement tout lien international comme suspect. Il augmente seulement les conséquences potentielles d’une dépendance effectivement établie.
La question reste :
Existe-t-il un mécanisme par lequel un acteur extérieur acquiert, de manière dissimulée, illicite ou contraignante, une capacité d’influence incompatible avec l’autonomie de la fonction ou de la décision ?
Une vigilance renforcée dans les situations de crise
Une menace grave peut nécessiter une réaction plus rapide et une coordination accrue des moyens de l’État.
La Constitution permet donc à l’ONSR d’exercer des prérogatives renforcées lorsque sont mis en œuvre les pouvoirs exceptionnels ou lorsqu’une menace grave affecte notamment la sûreté républicaine, la continuité de l’État ou l’intégrité de la décision publique.
Dans ce cadre, il peut coordonner les services concourant à la sûreté de l’État, renforcer certains contrôles et contribuer à la détection et à la neutralisation des actes d’ingérence susceptibles d’entraver l’action de l’État.
Cette capacité exceptionnelle ne crée cependant pas un ordre juridique séparé.
Les mesures demeurent soumises au contrôle de constitutionnalité et leurs conditions doivent être précisées par la loi organique.
La crise peut justifier une intensification des moyens.
Elle ne supprime pas leurs limites.
L’ouverture internationale n’est pas une faiblesse à corriger
Une politique de lutte contre les ingérences pourrait facilement produire l’effet inverse de celui qu’elle recherche.
En élargissant excessivement la notion, elle pourrait rendre suspectes les coopérations scientifiques, les parcours professionnels internationaux, les investissements extérieurs ou les relations diplomatiques ordinaires.
Elle affaiblirait alors certains des échanges dont la France tire elle-même une part de sa puissance.
La souveraineté ne suppose pas l’isolement.
Un État souverain peut accepter des interdépendances, conclure des alliances, accueillir des investissements étrangers, participer à des institutions communes ou choisir de dépendre d’un partenaire dans certains domaines.
La question décisive est de savoir si ces relations sont connues, consenties et politiquement maîtrisables.
Une interdépendance assumée dans le cadre d’une politique librement décidée n’a pas la même nature qu’une dépendance dissimulée permettant à un acteur extérieur d’exercer une pression que les institutions n’ont jamais choisi d’accepter.
L’enjeu n’est donc pas de rendre la France imperméable aux influences étrangères.
Une telle ambition serait à la fois irréaliste et contraire à ses intérêts.
L’ouverture reste compatible avec la souveraineté tant qu’elle ne prive pas la République de la capacité d’identifier et de maîtriser les dépendances qu’elle accepte.
La politique étrangère doit pouvoir changer
Cette protection ne saurait enfin figer une conception officielle des intérêts de la France.
Le Président dirige la politique étrangère dans les conditions prévues par la Constitution. Mais cette politique peut changer avec les élections, les circonstances internationales ou les choix démocratiques de la Nation.
Une majorité politique peut souhaiter modifier une alliance, réorienter une politique européenne, renforcer ou réduire une coopération militaire ou se rapprocher d’un État auparavant considéré comme hostile.
Aucun de ces choix ne constitue une ingérence s’il résulte librement du fonctionnement démocratique.
Les institutions chargées de la sûreté républicaine n’ont donc pas pour fonction de déterminer quelle politique extérieure serait suffisamment patriotique, orthodoxe ou conforme à une doctrine permanente.
Elles doivent protéger les conditions d’indépendance dans lesquelles cette politique est décidée.
Cette distinction est fondamentale.
La souveraineté exige que la décision française ne puisse être clandestinement capturée.
Le pluralisme exige que cette décision puisse néanmoins changer profondément.
Protéger l’autonomie sans fermer la République
La lutte contre les ingérences étrangères possède ainsi un objet plus précis que la défense contre tout ce qui vient de l’extérieur.
Elle vise les procédés par lesquels un acteur extérieur cherche à acquérir une capacité d’influence dissimulée, illicite ou contraignante sur une décision publique ou sur les conditions de formation du choix démocratique.
Cette protection repose sur plusieurs exigences : identifier les dépendances pertinentes, pouvoir enquêter sur les financements ou relations qui les produisent, protéger l’espace civique contre certaines manipulations organisées et renforcer la vigilance lorsque sont concernés les intérêts les plus sensibles de la Nation.
Mais elle rencontre une limite tout aussi importante.
La République ne peut transformer l’ouverture internationale en suspicion permanente, ni l’opposition politique en indice d’ingérence, ni le désaccord sur la politique étrangère en doute sur la loyauté de celui qui l’exprime.
La frontière demeure factuelle et juridique.
Dépendance dissimulée, financement clandestin, pression illicite, opération trompeuse ou autre procédé donnant à un acteur extérieur un pouvoir qu’il ne pourrait exercer ouvertement dans les mêmes conditions.
Une démocratie peut être traversée par des influences multiples et rester pleinement souveraine.
Elle cesse progressivement de l’être lorsque certains acteurs peuvent convertir ces influences en pouvoir clandestin sans que les institutions ou les citoyens soient en mesure de l’identifier.
Une influence étrangère devient donc un problème de sûreté républicaine non parce qu’elle vient de l’extérieur, mais lorsqu’elle cherche à acquérir sur la décision publique ou démocratique un pouvoir dissimulé, illicite ou contraignant incompatible avec la libre formation de la volonté nationale.