Auteur/autrice : RNR

L’argent public n’appartient ni au Gouvernement qui le dépense ni au Parlement qui en autorise l’emploi. Il appartient à la collectivité nationale. Cette évidence appelle une conséquence institutionnelle : ceux qui décident de l’utilisation des ressources publiques ne doivent pas être les seuls à apprécier la régularité, la sincérité et la qualité de leur gestion.

Le contrôle financier intervient pourtant souvent lorsque les décisions ont déjà été prises, les contrats signés, les dépenses engagées ou les actifs cédés. À ce stade, constater une erreur grave reste utile, mais il peut être trop tard pour en empêcher les conséquences.

La VIe République proposée donne donc à la Cour des comptes une fonction constitutionnelle beaucoup plus forte. Elle ne devient pas un pouvoir politique chargé de décider du budget, mais une institution indépendante disposant des moyens nécessaires pour contrôler réellement l’usage des finances et du patrimoine publics.

Décider et contrôler ne sont pas la même fonction

Dans une démocratie, les choix budgétaires demeurent politiques. Le Gouvernement détermine les politiques qu’il souhaite conduire et prépare les moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Le Parlement vote les recettes et les dépenses et autorise l’utilisation des ressources publiques.

Mais décider d’une dépense et contrôler la manière dont elle est exécutée sont deux fonctions différentes. Une majorité parlementaire peut décider qu’un programme mérite plusieurs milliards d’euros ; la Cour des comptes n’a pas à lui substituer sa propre politique. Elle doit en revanche pouvoir vérifier si les sommes ont été utilisées conformément au droit, si les comptes sont sincères et si les ressources publiques n’ont pas été gaspillées, détournées ou engagées dans des conditions manifestement contraires aux intérêts de l’État.

La répartition des responsabilités devient ainsi plus claire :

Le Gouvernement propose et exécute, le Parlement autorise et contrôle politiquement, la Cour des comptes exerce un contrôle financier et patrimonial indépendant.

Une institution constitutionnelle indépendante

Un contrôle financier ne peut être pleinement crédible s’il dépend de ceux qu’il doit contrôler. La Cour des comptes est donc conçue comme une institution constitutionnelle indépendante, ne recevant d’instruction d’aucune autorité politique, gouvernementale ou administrative.

Cette indépendance n’est pas un privilège. Elle constitue la condition de sa fonction. Une institution dont l’action pourrait être freinée parce qu’une investigation dérange un Gouvernement, une majorité ou une administration importante ne disposerait que d’une indépendance théorique.

La Constitution garantit donc non seulement son statut, mais aussi sa capacité matérielle à exercer ses missions. Une indépendance inscrite dans le droit ne suffit pas si l’institution demeure dépendante des informations, des personnels ou de la coopération volontaire de ceux qu’elle contrôle.

Des moyens réels pour contrôler

La Cour des comptes doit disposer de services, d’agents et de moyens propres. Son autonomie budgétaire est garantie et ses agents doivent pouvoir conduire des contrôles effectifs dans les conditions déterminées par la loi organique.

Cette capacité d’action suppose également un droit d’accès aux documents, données, comptes et informations nécessaires auprès des administrations, collectivités, établissements publics et organismes utilisant des fonds publics. Une administration ne doit pas pouvoir choisir les éléments qu’elle accepte de communiquer à l’institution chargée de l’examiner.

La logique est simple :

Nul ne doit pouvoir empêcher matériellement le contrôle auquel il est juridiquement soumis.

Sans accès effectif à l’information, l’indépendance de la Cour resterait largement déclaratoire.

Contrôler la régularité et la qualité de la gestion

Le contrôle ne doit pas se limiter à vérifier que les comptes sont correctement présentés ou que les procédures formelles ont été respectées. Une dépense peut être juridiquement régulière tout en révélant une mauvaise gestion manifeste.

La Cour contrôle donc la régularité et la sincérité des comptes publics, l’exécution des lois financières, l’emploi des fonds publics ainsi que la gestion du patrimoine de l’État. Elle doit également pouvoir apprécier la qualité de la gestion lorsque l’utilisation des ressources révèle un écart grave entre les moyens engagés et les résultats obtenus.

Cette compétence ne lui permet pas de déterminer les objectifs politiques que le Gouvernement aurait dû poursuivre.

Contrôler la gestion signifie apprécier la manière dont les ressources publiques ont été utilisées, non choisir à la place des responsables élus la politique qu’elles devaient financer.

Pouvoir se saisir sans attendre une autorisation politique

Une institution dont l’activité dépendrait exclusivement des saisines du Gouvernement ou du Parlement resterait vulnérable au silence de ceux qu’elle doit contrôler. La Cour des comptes doit donc pouvoir se saisir d’office lorsqu’une opération, une dépense, un programme ou la gestion d’un organisme public justifie son intervention.

Elle peut également être saisie par le Président de la République, le Gouvernement ou l’une des assemblées parlementaires. Cette pluralité de voies évite qu’un problème sérieux demeure sans examen simplement parce que l’autorité directement concernée ne souhaite pas qu’il soit étudié.

Le Président dispose notamment de ce pouvoir de saisine dans le cadre de sa mission de garantie nationale. Il peut provoquer un contrôle lorsqu’une opération soulève une difficulté grave touchant aux finances, au patrimoine ou aux intérêts fondamentaux de l’État. Mais il ne dirige pas la Cour :

Il peut déclencher le contrôle, jamais en déterminer les conclusions.

Contrôler avant que certaines décisions deviennent irréversibles

Le contrôle financier intervient traditionnellement après l’exécution. Cette fonction demeure indispensable, mais elle devient insuffisante lorsque certaines opérations engagent l’État pour plusieurs décennies.

Une concession de longue durée, la cession d’un actif important, un partenariat financier majeur ou un engagement contractuel massif peuvent produire des effets très difficiles à corriger une fois l’opération définitivement conclue. Attendre plusieurs années avant d’en examiner les conditions peut alors revenir à constater une situation devenue irréversible.

La VIe République prévoit donc que les contrats, concessions, partenariats, cessions et engagements financiers publics présentant une importance majeure par leur montant, leur durée ou leur objet puissent être soumis à un contrôle préalable de la Cour des comptes.

Ce contrôle ne transforme pas la Cour en autorité chargée d’approuver toute décision importante. Il permet simplement qu’une irrégularité grave, une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État ou un engagement manifestement disproportionné puisse être identifié avant que ses conséquences ne deviennent définitives.

Pouvoir suspendre une opération gravement irrégulière

Un contrôle préalable aurait peu de portée si la Cour pouvait constater un problème majeur tout en regardant l’opération se poursuivre. Lorsqu’elle relève une irrégularité grave, une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État ou un engagement financier manifestement disproportionné, elle doit donc pouvoir suspendre l’opération dans les conditions prévues par la loi organique.

Cette suspension n’est pas un veto politique. La Cour ne décide pas qu’une concession, une cession ou un investissement serait idéologiquement souhaitable ou indésirable. Elle intervient parce qu’un problème suffisamment grave justifie que l’opération ne devienne pas irréversible avant sa régularisation.

Le contrôle acquiert ainsi une véritable effectivité sans transférer à la Cour le pouvoir de déterminer la politique économique de la Nation.

Protéger aussi le patrimoine public

Les finances publiques ne se résument pas aux recettes et aux dépenses annuelles. L’État possède également un patrimoine : infrastructures, réseaux, participations, entreprises, terrains, équipements, données et autres actifs constitués parfois sur plusieurs générations.

La cession de ce patrimoine peut engager l’intérêt collectif bien au-delà d’un exercice budgétaire. Une recette immédiate peut être obtenue au prix de la perte durable d’un actif essentiel ou d’une capacité dont l’État aura ensuite besoin pour exercer sa souveraineté ou assurer la continuité de certaines fonctions.

La Constitution protège donc les infrastructures, réseaux, entreprises et actifs dont la maîtrise publique est indispensable à la continuité de l’État, à l’exercice de la souveraineté ou à la satisfaction des besoins essentiels de la Nation. La Cour des comptes intervient dans cette architecture en contrôlant les conséquences financières et patrimoniales des opérations importantes.

Le patrimoine public peut évoluer ; il ne doit pas pouvoir être abandonné dans l’opacité ou sans contrôle indépendant de ce que l’État cède réellement.

Rendre les grandes décisions traçables

Le contrôle de l’argent public suppose également que les décisions importantes puissent être retracées. Une opération engageant des sommes considérables ne doit pas devenir, quelques années plus tard, une décision dont personne ne serait réellement responsable parce qu’elle aurait été préparée par une administration, examinée par plusieurs cabinets, autorisée par une autorité puis signée par une autre.

Toute décision engageant substantiellement les finances, le patrimoine ou les intérêts fondamentaux de l’État doit donc pouvoir être rattachée aux autorités qui l’ont préparée, autorisée et décidée. Ses fondements juridiques, financiers et administratifs doivent être conservés et accessibles aux autorités constitutionnelles de contrôle.

Cette exigence ne vise pas à rechercher artificiellement un coupable pour chaque décision contestable. Elle empêche simplement la responsabilité de disparaître dans la complexité administrative.

Une décision publique qui ne peut plus être attribuée devient une décision dont personne ne répond réellement.

Distinguer mauvaise gestion, atteinte à la probité et infraction pénale

Toutes les anomalies financières ne sont pas de même nature. Une dépense mal préparée peut constituer une mauvaise gestion sans être une infraction. Un contrat peut être défavorable à l’État sans qu’aucun responsable n’ait reçu un avantage personnel. À l’inverse, une opération peut dissimuler une corruption, un détournement ou une prise illégale d’intérêts.

La Constitution distingue donc les fonctions. La Cour des comptes contrôle la gestion financière et patrimoniale. L’Office national de sûreté républicaine intervient lorsque sont susceptibles d’être en cause la probité, la corruption, les conflits d’intérêts, les ingérences ou la capture de la décision publique. L’autorité judiciaire demeure seule compétente pour juger les infractions pénales.

Lorsqu’un contrôle financier révèle des faits susceptibles de constituer une infraction, ceux-ci sont transmis à l’autorité judiciaire compétente et, lorsqu’ils relèvent également de ses missions, à l’ONSR.

Ainsi, la mauvaise gestion relève du contrôle financier, l’atteinte à la probité du contrôle de l’ONSR et l’infraction pénale de la justice, sans empêcher leur articulation lorsque les mêmes faits concernent plusieurs domaines.

Donner une conséquence réelle aux contrôles

Une institution de contrôle ne peut se limiter à publier des rapports que les autorités contrôlées resteraient libres d’ignorer. Lorsque la Cour constate une irrégularité grave, une mauvaise gestion manifeste ou une atteinte sérieuse aux intérêts financiers ou patrimoniaux de l’État, elle doit pouvoir prononcer des injonctions de régularisation et, dans les conditions prévues par la loi organique, prendre des mesures conservatoires.

Ces pouvoirs donnent une conséquence réelle aux constatations de la Cour. Ils ne doivent cependant pas permettre à celle-ci de gouverner à la place du Gouvernement ou du Parlement. Une injonction peut imposer le respect du droit ou la correction d’une irrégularité ; elle ne peut imposer la politique budgétaire que la Cour préférerait voir menée.

La frontière reste donc claire :

La Cour contrôle l’usage du pouvoir financier sans exercer elle-même ce pouvoir politique.

Une Cour forte, mais pas souveraine

Renforcer la Cour des comptes ne revient pas à créer une institution financière placée au-dessus de tous les pouvoirs. Ses compétences demeurent définies par la Constitution et précisées par la loi organique, tandis que ses procédures restent soumises aux garanties de l’État de droit.

Son indépendance signifie qu’aucune autorité politique ne peut lui dicter ce qu’elle doit constater ou interrompre une investigation entrant dans ses compétences. Elle ne signifie pas que la Cour puisse définir seule et sans limite l’étendue de ses propres pouvoirs.

La logique générale de la VIe République vaut également ici :

Un contrôleur doit être suffisamment puissant pour contrôler réellement, mais jamais suffisamment autonome pour devenir souverain.

La publicité comme principe de responsabilité

Le contrôle des finances publiques possède enfin une dimension démocratique. Les citoyens ne peuvent évaluer sérieusement l’action publique s’ils ignorent durablement comment les ressources collectives ont été employées.

Les rapports et décisions de la Cour ont donc vocation à être publics. Certaines exceptions demeurent nécessaires lorsque leur publication porterait atteinte à la défense nationale, à la sûreté de l’État ou au secret d’une procédure juridictionnelle, mais le secret doit rester l’exception.

Cette publicité ne sert pas seulement à révéler des irrégularités. Elle permet aussi de distinguer une décision politiquement assumée mais coûteuse d’une mauvaise gestion, d’un gaspillage ou d’une atteinte au patrimoine public. Le débat démocratique devient plus solide lorsque les faits financiers peuvent être établis indépendamment des arguments de la majorité comme de l’opposition.

Contrôler pour permettre à l’État de durer

La puissance publique et le contrôle sont parfois présentés comme deux exigences contradictoires. Plus un État serait contrôlé, moins il serait capable d’agir. La VIe République proposée repose sur la logique inverse.

Un État durablement capable d’agir doit savoir où va son argent, protéger ses actifs, identifier les responsabilités et empêcher que ses propres ressources soient gaspillées, capturées ou détournées. Le Gouvernement doit pouvoir conduire sa politique et le Parlement décider des ressources qu’il lui accorde, mais leur légitimité démocratique ne peut suffire à soustraire l’utilisation effective de ces ressources à tout contrôle indépendant.

La Cour des comptes devient ainsi une pièce essentielle de la nouvelle architecture constitutionnelle. Elle ne gouverne pas, ne vote pas le budget et ne juge pas les infractions pénales. Elle garantit que l’usage des finances et du patrimoine publics puisse être examiné par une institution indépendante disposant réellement des moyens de voir, de vérifier et, lorsque la gravité des faits l’exige, d’intervenir.

L’objectif peut finalement se résumer ainsi :

L’argent public peut être dépensé au nom d’un choix politique, mais il ne doit jamais pouvoir être soustrait au contrôle au nom de ce choix.

Une République forte ne se mesure pas seulement à sa capacité de prendre des décisions ; elle se mesure aussi à sa capacité de savoir ce qu’elle fait de ses propres moyens et d’exiger que ceux qui les emploient puissent en répondre.

Une Constitution ne produit ni la prospérité, ni la connaissance, ni une meilleure école, ni une société plus juste.

Elle ne découvre pas, n’innove pas et ne choisit pas à la place des citoyens les transformations qu’ils devront poursuivre.

Sa fonction est plus fondamentale et plus limitée : elle organise le pouvoir par lequel ces choix pourront être faits, fixe des droits et des garanties, détermine qui décide, dans quelles limites et sous quel contrôle, et établit les procédures selon lesquelles une décision peut être adoptée, contestée ou remplacée.

C’est à ce niveau que l’humanisme de progrès prend son sens constitutionnel.

La Constitution proposée affirme que la République poursuit le bien commun, le développement libre et responsable de ses citoyens et la contribution de la France au progrès de l’humanité. Elle rattache également son action à l’émancipation, à la dignité humaine et à la transmission aux générations futures des conditions de la liberté et de l’indépendance nationales.

Cette orientation ne transforme pas pour autant le progrès en programme constitutionnel.

Le progrès constitue une finalité politique ; la Constitution reste l’instrument permettant à des générations successives d’en discuter le contenu et les moyens.

Une Constitution orientée vers le progrès ne décide pas à l’avance de l’avenir souhaitable ; elle préserve la possibilité démocratique de le choisir.

Le progrès doit rester un jugement, non devenir un synonyme du changement

Toute transformation n’est pas un progrès.

Une technologie nouvelle peut accroître certaines possibilités tout en créant de nouvelles dépendances.

Une réforme peut modifier profondément une institution sans améliorer son fonctionnement.

Une augmentation de la richesse peut coexister avec des fragilités sociales ou matérielles qu’elle ne résout pas.

Parler de progrès suppose donc un jugement sur les effets du changement.

L’humanisme de progrès refuse à cet égard deux automatismes symétriques : considérer toute nouveauté comme souhaitable parce qu’elle est nouvelle, ou considérer toute transformation comme suspecte parce qu’elle perturbe un ordre existant.

Une innovation mérite d’être appréciée selon ce qu’elle permet aux personnes et à la collectivité de gagner en connaissance, en autonomie, en santé, en sécurité, en liberté ou en maîtrise de leurs conditions d’existence.

Ses coûts, ses dépendances et ses risques doivent entrer dans le même jugement.

Ce critère demeure volontairement ouvert.

Il ne fournit pas une formule permettant de résoudre mécaniquement les conflits entre croissance, environnement, liberté, sécurité, innovation ou égalité.

Ces arbitrages appartiennent précisément à la politique.

L’humanisme signifie que les institutions, l’économie et la technique ne constituent pas leurs propres finalités.

Le changement devient progrès lorsqu’il peut être rapporté à une amélioration des possibilités humaines, et non au seul fait que quelque chose de nouveau soit devenu possible.

Une finalité constitutionnelle n’est pas une compétence

Cette distinction est particulièrement importante dans l’architecture proposée.

La Constitution affirme des finalités : le bien commun, l’émancipation, la dignité, le progrès, la continuité de la Nation ou encore certaines exigences de souveraineté.

Mais elle précise également qu’une finalité constitutionnelle ne constitue pas, par elle-même, un domaine de compétence présidentielle.

Cette règle protège directement la séparation des pouvoirs.

Le fait qu’une politique scientifique, énergétique, éducative, industrielle ou sociale puisse contribuer au progrès, à l’indépendance nationale ou au bien commun ne suffit pas à la faire entrer dans le domaine du Président.

Celui-ci exerce la direction nationale dans les domaines que la Constitution lui attribue : la défense nationale et la politique étrangère.

Les autres politiques restent réparties entre le Gouvernement, le Parlement et les autres autorités selon leurs compétences propres.

Cette distinction évite qu’une finalité suffisamment générale puisse devenir une justification permettant à un pouvoir d’étendre indéfiniment son domaine.

Une Constitution peut donner une direction à l’ordre politique sans donner à une institution particulière le pouvoir de déterminer seule tous les moyens permettant de la poursuivre.

Une finalité constitutionnelle ne doit pas devenir une doctrine obligatoire

Inscrire une orientation générale dans la Constitution comporte toujours un risque : celui de transformer progressivement un principe en programme dont une autorité prétendrait posséder l’interprétation correcte.

Ce serait particulièrement problématique avec la notion de progrès.

Deux majorités peuvent partager l’idée que la politique doit améliorer les conditions humaines tout en défendant des conceptions profondément différentes de ce que cette amélioration exige.

Elles peuvent diverger sur la fiscalité, l’énergie, l’organisation de l’école, la place des technologies, la protection sociale ou la manière de concilier développement et environnement.

Aucune de ces controverses ne doit être artificiellement clôturée par l’invocation d’un principe constitutionnel suffisamment général pour pouvoir être mobilisé dans plusieurs directions.

La Constitution doit donc protéger une finalité sans confisquer son interprétation politique.

Elle peut affirmer que la personne humaine demeure au centre de l’organisation publique, que l’émancipation, la connaissance ou le bien commun constituent des objectifs légitimes et que la France entend contribuer au progrès de l’humanité.

Elle ne doit pas transformer ces principes en autorisation donnée à un juge, à un Président ou à une majorité de déclarer constitutionnellement obligatoire une politique déterminée.

Le pluralisme démocratique commence précisément là où plusieurs moyens légitimes peuvent être proposés pour poursuivre une même finalité.

Une Constitution devient trop politique lorsqu’elle ne se contente plus de fixer les principes et les conditions du choix, mais prétend déterminer elle-même la politique qui devra nécessairement en résulter.

L’humanisme de progrès place l’homme au centre sans lui promettre la toute-puissance

Placer l’être humain au centre ne signifie pas considérer que tout ce qui lui est extérieur serait dépourvu de valeur.

L’existence humaine dépend d’écosystèmes, de ressources, de connaissances accumulées, d’infrastructures et de conditions matérielles dont la dégradation peut réduire très directement la liberté des générations présentes et futures.

La protection de l’environnement peut ainsi relever pleinement d’un humanisme de progrès.

Préserver les conditions naturelles de l’existence humaine n’est pas détourner la politique de l’homme ; c’est prendre au sérieux sa dépendance à l’égard du monde qu’il transforme.

La même logique vaut pour la technologie.

L’innovation peut augmenter considérablement les possibilités humaines.

Elle peut également modifier les rapports de pouvoir, créer des dépendances ou produire des conséquences dont personne n’avait initialement prévu l’ampleur.

L’humanisme proposé n’offre pas de réponse automatique à ces problèmes.

Il impose une responsabilité : les transformations produites par les sociétés doivent pouvoir être politiquement examinées à partir de leurs conséquences sur les personnes, sur leur autonomie et sur les conditions qu’elles transmettront.

Il refuse ainsi aussi bien une conception de l’homme extérieur à la nature qu’une conception du progrès technique échappant au jugement politique.

L’humain reste la finalité précisément parce qu’il doit répondre de la manière dont il transforme les conditions de sa propre existence.

Le progrès ne signifie pas la disparition des limites

Une politique de progrès pourrait être mal comprise comme une confiance indéfinie dans la capacité de la technique ou de la puissance publique à supprimer toutes les contraintes.

Ce n’est pas son sens.

Certaines limites sont physiques, biologiques, écologiques ou simplement liées à la rareté des ressources.

D’autres résultent du fait qu’une société doit arbitrer entre plusieurs objectifs également légitimes.

Reconnaître ces limites n’est pas renoncer au progrès.

C’est refuser de le confondre avec la promesse que toute difficulté trouvera nécessairement une solution sans coût ni contrepartie.

L’humanisme de progrès est donc incompatible aussi bien avec le fatalisme qu’avec la croyance dans une maîtrise absolue.

Il repose sur une ambition plus exigeante : accroître les capacités humaines tout en restant capable d’examiner les conséquences de leur usage.

Le progrès devient alors moins une marche automatique de l’histoire qu’une responsabilité politique.

Refuser le déclin ne signifie pas prétendre que toute limite peut être abolie ; cela signifie refuser de transformer les limites présentes en raisons de cesser d’agir, de chercher ou d’inventer.

Une Constitution démocratique doit organiser la possibilité de l’erreur

Aucune architecture institutionnelle ne garantit que les décisions prises seront bonnes.

Un Gouvernement peut mener une politique inefficace.

Un Parlement peut voter une mauvaise loi.

Un Président peut se tromper dans l’exercice des compétences qui lui appartiennent.

Le peuple lui-même peut adopter une décision que l’expérience conduira ensuite à regretter.

Cette possibilité n’est pas une anomalie que la Constitution pourrait supprimer.

Garantir à l’avance la « bonne » décision supposerait qu’une autorité soit reconnue comme suffisamment certaine de la vérité ou de l’intérêt général pour pouvoir imposer durablement son jugement aux autres.

Le remède serait plus dangereux que le risque qu’il prétend éliminer.

La fonction constitutionnelle est donc différente : rendre l’erreur identifiable, imputable et corrigible.

Une décision doit pouvoir être attribuée à celui qui l’a prise.

Son pouvoir doit rencontrer des limites.

Ses conséquences doivent pouvoir être discutées.

Et les procédures démocratiques doivent permettre de modifier l’orientation lorsque le jugement collectif change.

C’est là que la responsabilité devient plus importante que la prétention à l’infaillibilité.

Une démocratie ne se distingue pas par l’absence d’erreurs, mais par sa capacité à ne pas les rendre irréversibles simplement parce qu’elles ont été commises par le pouvoir.

Les contrôles empêchent l’irréversibilité du pouvoir, pas toute mauvaise décision

Cette conception éclaire également la fonction des mécanismes de contrôle prévus par la Constitution.

Le contrôle juridictionnel, la responsabilité gouvernementale, les élections, les référendums ou la séparation des pouvoirs n’ont pas pour fonction de garantir que la politique menée sera toujours la meilleure.

Ils répondent à une autre nécessité.

Ils empêchent qu’une autorité puisse transformer son propre jugement politique en vérité juridiquement incontestable.

La Cour constitutionnelle vérifie la conformité à la Constitution ; elle ne gouverne pas.

Le Parlement contrôle le Gouvernement sans se substituer à lui dans la conduite quotidienne de l’action publique.

Le Président dirige les domaines qui lui sont attribués sans disposer d’une compétence générale sur toute politique jugée importante.

Le peuple lui-même intervient selon les procédures établies par la Constitution plutôt que sous la forme d’une souveraineté permanente et indéterminée.

La séparation des pouvoirs ne promet donc pas l’intelligence de chaque décision.

Elle garantit que l’erreur d’un pouvoir ne puisse aisément devenir l’impossibilité pour tous les autres de la contester ou de la corriger.

Le contrôle constitutionnel protège moins contre l’erreur que contre sa transformation en pouvoir irréversible.

Le progrès suppose que l’avenir reste politiquement ouvert

Une Constitution durable est nécessairement écrite pour des situations qu’elle ne peut connaître.

Les technologies changeront.

Les équilibres économiques évolueront.

De nouvelles questions sociales apparaîtront et certaines controverses aujourd’hui centrales pourront perdre leur importance.

D’autres problèmes que nous identifions à peine deviendront peut-être déterminants.

Vouloir constitutionnaliser des réponses détaillées à ces évolutions reviendrait à donner aux préférences présentes un privilège excessif sur les choix futurs.

Le progrès suppose au contraire une certaine ouverture institutionnelle.

Les générations qui viennent doivent recevoir un ordre constitutionnel suffisamment stable pour protéger leurs libertés et organiser leurs pouvoirs, mais suffisamment ouvert pour qu’elles puissent conduire des politiques que leurs prédécesseurs n’avaient ni prévues ni nécessairement souhaitées.

Cette liberté future constitue elle-même une dimension de l’humanisme de progrès.

Transmettre ne signifie pas imposer.

Préparer n’est pas décider à la place de ceux qui viendront.

Une génération peut préserver des connaissances, des institutions, des infrastructures et des capacités d’action.

Elle ne peut légitimement prétendre connaître toutes les utilisations que les suivantes devront en faire.

La Constitution atteint donc sa finalité lorsqu’elle transmet davantage de possibilités politiques que de réponses obligatoires.

Transmettre des capacités plutôt qu’un avenir déjà écrit

Cette distinction donne également un sens politique précis à la transmission entre générations.

Chaque génération reçoit des institutions qu’elle n’a pas créées, des infrastructures qu’elle n’a pas construites, des connaissances qu’elle n’a pas découvertes et des ressources qu’elle devra à son tour transmettre.

Cette continuité ne donne pourtant pas aux générations présentes le droit de gouverner indéfiniment les suivantes.

Leur responsabilité est plutôt de ne pas détruire inutilement les conditions qui permettront aux suivantes de choisir.

Préserver une capacité énergétique, scientifique, industrielle ou institutionnelle ne signifie donc pas déterminer l’usage qui devra en être fait dans trente ans.

Cela signifie éviter qu’une génération future découvre que certaines options lui ont été retirées sans nécessité simplement parce qu’elles semblaient inutiles ou coûteuses au moment où ses prédécesseurs ont décidé.

La transmission devient ainsi une exigence de liberté.

Nous ne devons pas transmettre à ceux qui viennent une politique qu’ils seraient obligés de poursuivre, mais autant que possible les moyens nécessaires pour qu’ils puissent encore choisir la leur.

La Constitution protège certaines choses contre la majorité sans gouverner à sa place

L’ouverture démocratique ne signifie pas que tout doive pouvoir être modifié par une majorité ordinaire.

Une Constitution protège précisément certains principes, droits et équilibres contre la fluctuation politique immédiate.

Les libertés fondamentales, la souveraineté populaire, la séparation des pouvoirs, l’indépendance judiciaire ou le contrôle de constitutionnalité ne sont pas de simples politiques publiques que chaque Gouvernement pourrait abolir lorsqu’elles deviennent gênantes.

Cette protection ne contredit pas l’ouverture de l’avenir.

Elle la rend possible.

Sans droits suffisamment stables, sans règles identifiables de succession des pouvoirs et sans limites opposables à ceux qui gouvernent, les générations futures pourraient recevoir moins de possibilités politiques précisément parce qu’un pouvoir présent aurait utilisé sa majorité pour supprimer les conditions de leur liberté.

La Constitution n’est donc pas neutre sur tout.

Elle protège certaines conditions fondamentales du choix démocratique tout en laissant ouvertes les politiques qui seront conduites à l’intérieur de ce cadre.

Elle ne garantit pas que les générations futures choisiront comme nous ; elle doit contribuer à garantir qu’elles pourront encore choisir.

La Constitution est un moyen, pas une promesse de réussite

La refondation constitutionnelle proposée ne doit finalement pas être jugée comme si elle constituait par elle-même une politique économique, scientifique, sociale ou éducative.

Elle ne garantit aucune réussite dans ces domaines.

Sa prétention est différente : organiser un État dans lequel le pouvoir soit suffisamment identifiable pour être responsable, suffisamment effectif pour que les choix démocratiques puissent être exécutés et suffisamment limité pour qu’aucun de ses titulaires ne transforme son mandat en pouvoir sans contrôle.

C’est précisément parce que la Constitution demeure un instrument que l’humanisme de progrès peut constituer une finalité sans devenir une doctrine d’État.

Les citoyens continueront à être en désaccord sur ce qui constitue le progrès, sur son rythme, sur ses coûts et sur les moyens de le poursuivre.

Ces désaccords ne représentent pas un échec du projet constitutionnel.

Ils sont l’une des raisons pour lesquelles une architecture démocratique est nécessaire.

La Constitution ne doit donc ni promettre l’avenir ni le protéger contre la politique.

Elle doit faire en sorte que cet avenir ne soit pas déterminé par l’impuissance des institutions, par la concentration incontrôlée du pouvoir ou par l’impossibilité de revenir sur les choix qui auront échoué.

Le progrès indique un horizon.

La démocratie en discute le contenu.

La Constitution protège certaines conditions fondamentales et organise les moyens par lesquels cette discussion peut devenir décision sans cesser d’être révisable.

La finalité n’est pas de construire un État qui saurait à l’avance où conduire la société, mais des institutions assez solides pour que la société puisse choisir sa direction, assez démocratiques pour qu’aucun pouvoir ne choisisse définitivement à sa place, et assez ouvertes pour qu’elle puisse encore changer lorsqu’elle aura appris de ses propres décisions.

Certaines politiques publiques produisent leurs effets beaucoup plus lentement que les décisions qui les modifient.

L’éducation en est l’exemple le plus évident : réécrire un programme ou modifier une organisation peut prendre quelques mois, tandis que former des enseignants, transformer des pratiques et mesurer les effets sur une génération d’élèves demande plusieurs années.

Le même problème se retrouve, sous des formes différentes, dans la santé, la politique familiale ou certaines politiques sociales.

L’alternance démocratique doit permettre de les réformer. Mais si chaque majorité modifie ce qu’elle reçoit avant que les effets des décisions précédentes puissent être compris, le changement permanent finit par empêcher l’État d’apprendre.

La question n’est donc pas de soustraire ces politiques au débat politique.

Elle est plus précise :

Comment préserver le droit de changer sans organiser le recommencement permanent ?

Une réforme doit avoir le temps d’exister avant d’être jugée

Entre l’adoption d’une réforme et ses résultats se trouvent plusieurs étapes : mise en œuvre administrative, adaptation des professionnels, appropriation des nouvelles règles et apparition progressive de leurs effets.

Les confondre conduit à évaluer trop tôt ce qui n’a parfois jamais été véritablement appliqué.

Une réforme peut alors être remplacée alors que les difficultés observées proviennent encore de la transition, tandis que la suivante se superpose au dispositif précédent.

À terme, il devient difficile de savoir quelle décision a produit quel résultat.

L’éducation rend ce phénomène particulièrement visible.

Des élèves peuvent traverser plusieurs modifications de programmes, d’évaluation ou d’organisation avant que l’une d’entre elles ait été correctement mesurée.

Cette instabilité ne garantit donc pas une plus grande capacité de réforme.

Elle peut produire l’effet inverse : beaucoup de décisions, mais peu de connaissances sur leurs conséquences.

Une politique que l’on modifie plus vite qu’on ne peut l’évaluer risque de devenir impossible à gouverner rationnellement.

La continuité doit produire de la connaissance

Donner du temps à une politique ne signifie pas lui accorder un droit à la survie.

Certaines erreurs apparaissent rapidement et doivent être corrigées.

D’autres exigent davantage de recul pour distinguer un défaut structurel d’une difficulté temporaire de mise en œuvre.

La véritable question est donc de savoir ce qui doit être immédiatement corrigé, ce qui mérite encore d’être observé et ce qui doit être abandonné.

Cela suppose une culture plus exigeante de l’évaluation.

Une réforme devrait, autant que possible, annoncer les résultats qu’elle cherche à obtenir, les indicateurs permettant de les apprécier et le délai raisonnable au terme duquel un jugement pourra être porté.

L’évaluation ne remplace pas la décision politique.

Choisir ce qui constitue un bon résultat reste un choix de valeurs et de priorités.

Mais elle permet au désaccord de porter davantage sur ce qui s’est effectivement produit.

La durée n’a donc pas de vertu par elle-même.

Elle devient utile lorsqu’elle transforme l’expérience en information.

La continuité n’est justifiée que si le temps laissé à une politique permet de mieux savoir ce qu’il faut ensuite conserver, corriger ou abandonner.

Changer une politique ne signifie pas tout reconstruire

Une alternance peut modifier profondément une politique sans devoir remplacer simultanément tous ses instruments.

Il faut pour cela distinguer la finalité poursuivie, les institutions qui portent l’action et les moyens utilisés.

Une majorité peut conserver un objectif tout en estimant que les méthodes employées pour l’atteindre étaient mauvaises.

Elle peut modifier une organisation sans remettre en cause l’ensemble de la politique.

Elle peut enfin conclure que l’orientation elle-même doit changer.

Cette distinction est particulièrement utile pour l’éducation.

Rechercher une meilleure maîtrise de la langue, un niveau scientifique plus élevé ou une plus grande égalité scolaire ne détermine pas automatiquement les programmes, les méthodes pédagogiques ou l’organisation des établissements.

L’alternance n’exige donc pas que chaque majorité marque son existence en rebâtissant l’ensemble du système.

À l’inverse, la continuité ne doit pas devenir le prétexte permettant de maintenir des dispositifs dont les résultats sont insuffisants simplement parce qu’ils existent depuis longtemps.

Le changement devient plus efficace lorsqu’il porte précisément sur ce qui doit changer au lieu de transformer toute politique publique en chantier permanent.

Le temps long ne crée pas une compétence politique particulière

La nécessité de continuité ne modifie pas la répartition constitutionnelle des pouvoirs.

L’éducation, la santé et les politiques sociales appartiennent à l’action publique ordinaire.

Le Gouvernement conduit les politiques civiles, économiques et sociales de la Nation et répond de son action devant l’Assemblée nationale.

Le Parlement détermine notamment les principes fondamentaux de l’enseignement, du droit du travail et de la sécurité sociale, ainsi que les moyens financiers nécessaires à l’action publique.

Ces politiques restent donc pleinement ouvertes à l’alternance démocratique.

Leur importance pour la cohésion nationale, l’égalité des chances ou la continuité du pays ne suffit pas à les transformer en domaines présidentiels de direction nationale.

Mais l’alternance n’interdit pas la durée.

Les lois de programmation peuvent fixer des objectifs pluriannuels et donner à certaines politiques une visibilité suffisante pour que leurs effets puissent réellement apparaître.

La distinction est essentielle :

Le temps long doit être organisé par les institutions démocratiques, non soustrait à leur pouvoir de décision.

Programmer sans rendre irréversible

La programmation peut fournir un instrument utile lorsque les effets d’une politique dépassent largement une année budgétaire ou une séquence administrative.

Former des enseignants, construire des infrastructures, développer une capacité hospitalière ou transformer durablement une organisation publique exige parfois plusieurs années.

Une programmation peut alors donner de la visibilité aux acteurs, coordonner les moyens et permettre une évaluation sur une période cohérente.

Mais programmer ne signifie pas rendre irréversible.

Une majorité nouvelle doit pouvoir modifier les objectifs d’une politique lorsqu’elle estime que les circonstances ou les résultats le justifient.

La programmation doit donc créer de la prévisibilité sans devenir une manière de gouverner les majorités futures depuis le passé.

Son intérêt réside précisément dans cet équilibre : donner suffisamment de durée pour agir sérieusement tout en conservant la possibilité démocratique de réviser l’orientation.

La stabilité utile est celle qui permet à une politique de produire des effets ; elle ne doit jamais devenir une protection contre le jugement politique.

La mémoire de l’État doit survivre à l’alternance

Une politique de long terme dépend aussi de ce que l’administration conserve d’une réforme à l’autre : données, évaluations, compétences professionnelles, retours d’expérience et connaissance des dispositifs précédents.

Cette mémoire n’appartient pas à l’administration contre le pouvoir politique.

Elle est l’un des moyens dont dispose une nouvelle majorité pour comprendre ce qu’elle reçoit avant de décider ce qu’elle veut transformer.

Les réorganisations institutionnelles possèdent d’ailleurs leur propre coût.

Fusionner des structures, déplacer des compétences ou modifier constamment les procédures peut absorber une part considérable de l’énergie qui devait initialement être consacrée à améliorer le service rendu.

Cela ne signifie pas qu’une organisation inefficace devrait être protégée.

Cela impose seulement d’intégrer à la décision le coût de sa transformation : perte éventuelle d’expertise, interruption des chaînes de responsabilité, temps nécessaire pour reconstruire des habitudes de travail et appropriation du nouveau dispositif.

La continuité administrative permet ainsi au changement politique d’être cumulatif plutôt que répétitif.

L’alternance doit pouvoir renouveler les orientations sans obliger l’État à oublier périodiquement ce qu’il a appris.

L’évaluation doit survivre à ceux qui ont décidé

Une difficulté supplémentaire apparaît lorsque ceux qui évaluent une politique sont aussi ceux qui l’ont conçue ou combattue.

Une majorité peut être tentée de sélectionner les indicateurs qui confirment sa réforme.

L’opposition peut inversement traiter toute difficulté comme la preuve de son échec.

Or une politique de long terme ne peut produire de connaissance utile si son évaluation change entièrement de critères à chaque alternance.

Cela ne suppose pas de transférer la décision à une autorité technocratique indépendante du politique.

Le choix des objectifs demeure démocratique.

Mais les méthodes utilisées pour mesurer les résultats doivent être suffisamment stables, transparentes et discutables pour permettre une comparaison dans le temps.

Il faut également conserver les données produites, y compris lorsqu’elles contredisent les attentes initiales.

Une démocratie capable d’apprendre doit pouvoir reconnaître qu’une politique soutenue par une majorité a échoué, mais aussi qu’une réforme engagée par ses adversaires a produit des résultats utiles.

L’évaluation devient politiquement féconde lorsqu’elle permet de transmettre des faits d’une majorité à l’autre sans prétendre transmettre avec eux le jugement qu’il faut nécessairement en tirer.

Expérimenter avant de généraliser

Lorsque les effets d’une réforme sont incertains, l’alternative ne se limite pas à l’inaction ou à la transformation immédiate de tout le système.

L’expérimentation peut permettre de tester certains dispositifs à une échelle limitée, d’en observer les conséquences et de les corriger avant une éventuelle généralisation.

Cette méthode est particulièrement utile lorsque plusieurs solutions sont plausibles mais que leurs effets réels demeurent difficiles à prévoir.

Elle ne convient évidemment pas à toutes les décisions.

Certains principes doivent s’appliquer également sur l’ensemble du territoire et certaines situations exigent une réforme nationale immédiate.

Mais lorsqu’elle est possible, l’expérimentation réduit le coût de l’erreur et permet à la politique publique d’apprendre avant de rendre un choix structurel.

Encore faut-il qu’elle soit véritable.

Une expérimentation qui se prolonge indéfiniment sans conclusion n’apporte rien.

Une expérimentation dont le résultat ne pourrait jamais conduire à renoncer au dispositif ne constitue qu’une justification tardive d’une décision déjà prise.

Son intérêt réside précisément dans la réversibilité qu’elle préserve.

Expérimenter, c’est accepter qu’une réforme puisse devoir faire ses preuves avant que l’ensemble du pays supporte les conséquences de sa généralisation.

La continuité ne signifie pas le consensus obligatoire

Une autre tentation consisterait à rechercher, pour toutes les grandes politiques de société, un consensus préalable suffisamment large pour garantir leur permanence.

Un accord politique durable peut évidemment être utile.

Mais il ne peut devenir une condition générale de la réforme.

Certaines divergences sont réelles et légitimes.

Deux majorités peuvent avoir des conceptions différentes de l’école, de la politique familiale, de la santé ou de la protection sociale.

La démocratie existe aussi pour permettre à ces choix de s’affronter.

La continuité recherchée ne porte donc pas nécessairement sur les orientations.

Elle peut porter sur les capacités administratives, la conservation des données, la qualité de l’évaluation ou le respect des délais nécessaires à la mise en œuvre.

Ce socle permet au conflit politique de produire des changements effectifs plutôt qu’une succession de réorganisations dont personne ne parvient à mesurer les résultats.

La stabilité institutionnelle ne demande pas l’effacement du désaccord ; elle doit permettre au désaccord de produire des politiques que l’on puisse réellement appliquer et juger.

Durer assez pour changer intelligemment

La Constitution n’a pas à choisir une doctrine éducative, sanitaire, familiale ou sociale.

Ces politiques doivent rester ouvertes à l’alternance, à la controverse et à la réforme.

Son apport est plus indirect : répartir clairement les responsabilités et fournir des instruments permettant à l’action publique d’exister dans une durée compatible avec ses objectifs.

Le Gouvernement doit pouvoir conduire ces politiques et en répondre.

Le Parlement doit pouvoir légiférer, voter leurs moyens et utiliser la programmation lorsque le temps long le justifie.

Les majorités futures doivent conserver la possibilité de modifier ce qui a été décidé avant elles.

L’enjeu est donc moins de protéger le « temps long » que d’améliorer la qualité du changement.

Une politique doit pouvoir être maintenue lorsqu’elle fonctionne, corrigée lorsque l’expérience révèle ses faiblesses et abandonnée lorsqu’une autre orientation paraît préférable.

La démocratie conserve pleinement son droit de rupture.

Mais elle gagne à distinguer une rupture fondée sur l’expérience d’une rupture destinée surtout à manifester l’existence d’une nouvelle majorité.

Cette distinction est décisive pour les grandes politiques de société, parce que leurs résultats traversent nécessairement plusieurs séquences électorales.

Une démocratie ne devient pas immobile parce qu’elle refuse de recommencer sans cesse. Elle devient plus capable de changer lorsqu’elle sait ce qu’elle conserve, pourquoi elle le conserve et ce que l’expérience lui donne réellement des raisons de modifier.

La science confronte la décision publique à une difficulté particulière : elle oblige à agir avant de savoir exactement ce que l’on obtiendra.

Une recherche peut demander des années avant de produire un résultat décisif, tandis qu’une compétence scientifique perdue peut être beaucoup plus longue à reconstruire qu’à affaiblir.

Surtout, les découvertes les plus importantes ne sont pas toujours celles dont l’utilité pouvait être prévue au moment où les travaux ont commencé.

Cette incertitude distingue la politique scientifique d’une simple politique d’investissement.

L’État ne peut ni attendre de connaître l’avenir avant d’agir, ni prétendre le programmer.

La question est donc moins de garantir la continuité d’une politique déterminée que de savoir comment organiser durablement la recherche, l’expertise et l’innovation sans figer leurs orientations ni soumettre la connaissance aux besoins politiques du moment.

La recherche exige le droit de ne pas savoir d’avance

Une politique publique est généralement évaluée à partir d’un objectif identifié : elle mobilise des moyens afin d’obtenir un résultat attendu.

Une partie de la recherche scientifique fonctionne autrement.

Elle explore précisément ce dont l’utilité, et parfois même la nature, ne sont pas encore connues.

Exiger de toute recherche qu’elle annonce à l’avance une application, un marché ou un résultat mesurable conduirait mécaniquement à privilégier ce que l’on sait déjà suffisamment bien anticiper.

Une telle politique pourrait financer efficacement l’amélioration de technologies existantes tout en affaiblissant progressivement la recherche capable d’ouvrir des domaines entièrement nouveaux.

L’incertitude ne dispense évidemment pas d’évaluation.

Elle impose des critères adaptés.

Une recherche appliquée peut être appréciée à partir d’objectifs techniques relativement précis. Une recherche fondamentale doit davantage être jugée sur la qualité des travaux, des équipes, des méthodes, des résultats scientifiques et des connaissances produites, y compris lorsqu’aucune application immédiate n’en découle.

Accepter cette différence revient à reconnaître qu’une politique scientifique doit pouvoir financer une part d’échec et d’inattendu.

Une recherche dont le résultat serait garanti à l’avance ne serait plus entièrement une recherche : gouverner la science suppose d’accepter que certaines ressources soient consacrées à ce que l’on ne sait pas encore trouver.

Le financement doit combiner stabilité et remise en question

La recherche souffre d’une contradiction temporelle particulière.

Des équipes, des équipements et des programmes ne peuvent être construits sérieusement si leurs moyens sont continuellement remis en cause.

Mais un financement garanti indépendamment de toute évaluation peut également entretenir des orientations devenues peu fécondes.

L’alternative ne doit donc pas être entre précarité permanente et sanctuarisation.

Certaines infrastructures scientifiques et certains programmes exigent des engagements pluriannuels suffisamment crédibles pour permettre le recrutement, la formation, l’acquisition d’équipements et l’accumulation des connaissances.

Les lois de programmation fournissent précisément un instrument permettant de fixer dans la durée certains objectifs de l’action de l’État sans les rendre constitutionnellement intangibles.

Mais la durée doit être accompagnée d’évaluations capables de distinguer l’échec normal de la recherche d’un dysfonctionnement durable.

Cette distinction est difficile parce qu’un résultat négatif peut lui-même constituer un résultat scientifique utile.

Échouer à confirmer une hypothèse n’est pas nécessairement avoir mal travaillé.

À l’inverse, l’ancienneté d’un programme ou le prestige d’une institution ne suffisent pas à justifier indéfiniment leur financement.

Une bonne politique scientifique doit donc accepter deux choses simultanément :

Donner assez de temps pour que la recherche puisse réussir, et conserver assez de jugement pour arrêter ce qui ne mérite plus de continuer.

La politique scientifique relève de l’action publique ordinaire

L’importance stratégique de la science ne doit pas brouiller la répartition constitutionnelle des compétences.

La recherche, l’innovation, l’enseignement supérieur, le développement technologique ou les politiques industrielles qui leur sont liées relèvent en principe de l’action publique ordinaire conduite par le Gouvernement et encadrée par la loi.

Le fait qu’une technologie contribue à l’indépendance nationale ou qu’un domaine scientifique devienne stratégique ne suffit pas à le transformer en compétence présidentielle.

La Constitution reconnaît la nécessité de préserver certaines technologies et capacités stratégiques. Mais cette finalité ne crée pas, par elle-même, un nouveau domaine de direction nationale.

Le Président dirige la défense nationale et la politique étrangère.

Une politique de recherche dont l’objet principal et direct concerne les capacités militaires ou les grands équipements nécessaires à la défense peut donc relever de cette direction dans les limites prévues par la Constitution.

La politique scientifique générale demeure, elle, une politique gouvernementale et législative.

Cette distinction permet d’associer stratégie et responsabilité démocratique.

La science peut être essentielle à la souveraineté sans devenir pour autant un domaine général de compétence présidentielle.

Une priorité stratégique ne doit pas devenir une prédiction officielle de l’avenir

L’État peut légitimement identifier certains domaines dans lesquels un effort particulier paraît nécessaire.

Une dépendance technologique, une faiblesse industrielle, un besoin sanitaire ou une transformation majeure peuvent justifier des programmes spécifiques.

Mais définir des priorités ne signifie pas prétendre savoir quelles découvertes seront décisives dans vingt ou trente ans.

Une politique scientifique entièrement organisée autour de besoins déjà identifiés risquerait précisément de perdre les connaissances qui permettront de répondre aux besoins encore inconnus.

Il faut donc distinguer orientation stratégique et prédiction technologique.

La première consiste à concentrer certains moyens lorsqu’un enjeu suffisamment important est identifié.

La seconde prétendrait que l’État peut connaître à l’avance les technologies qui structureront l’avenir.

Cette prétention serait particulièrement dangereuse parce qu’elle pourrait conduire à concentrer les ressources sur quelques voies choisies politiquement et à affaiblir l’écosystème scientifique capable de produire des alternatives.

La stratégie doit donc sélectionner sans fermer.

Identifier certaines priorités n’autorise pas à réduire la recherche à ce que le pouvoir politique est déjà capable d’imaginer.

L’autonomie scientifique protège aussi la qualité de la décision publique

Financer la recherche donne nécessairement à la puissance publique un pouvoir d’orientation.

Choisir des priorités, créer des programmes ou répartir des moyens influence la structure du système scientifique.

Ce pouvoir ne doit pas devenir un pouvoir de détermination des résultats.

Un Gouvernement peut légitimement décider qu’un domaine de recherche mérite davantage de moyens en raison d’un besoin sanitaire, énergétique ou technologique.

Il ne peut déterminer quelle conclusion les chercheurs devraient atteindre dans ce domaine.

L’autonomie scientifique n’est donc pas seulement une liberté professionnelle accordée aux chercheurs.

Elle protège également la qualité de l’information dont le pouvoir politique lui-même aura ensuite besoin.

Une expertise dont les conclusions seraient ajustées aux préférences de l’autorité qui la finance perdrait précisément la valeur pour laquelle cette autorité la consulte.

Cette indépendance n’interdit ni le débat ni la contradiction.

La science progresse par la contestation des résultats, la reproduction, l’examen critique et la confrontation des méthodes.

L’autonomie ne signifie pas absence de contrôle.

Elle signifie que la validité d’un résultat scientifique doit être discutée selon des critères scientifiques plutôt que décidée par autorité politique.

C’est aussi pourquoi la pluralité des expertises compte.

Lorsqu’une question demeure incertaine ou controversée, l’État a davantage besoin de connaître cette incertitude que de recevoir artificiellement une réponse unanime.

La science éclaire la décision sans la remplacer

L’indépendance scientifique possède cependant une limite symétrique : l’expertise ne confère pas une compétence politique générale.

La science peut estimer une probabilité, mesurer un effet, comparer des scénarios ou identifier certaines conséquences.

Elle ne peut déterminer à elle seule quelle quantité de risque une société doit accepter, quelles ressources elle doit consacrer à un objectif plutôt qu’à un autre ou comment arbitrer entre plusieurs valeurs légitimes.

Ces décisions restent politiques.

Un Gouvernement peut donc choisir une politique différente de celle recommandée par certains experts.

Mais il doit alors distinguer clairement les registres.

Contester une recommandation politique construite à partir de données scientifiques est légitime.

Présenter comme scientifiquement établi ce qui relève en réalité d’un arbitrage politique l’est beaucoup moins.

Réciproquement, l’expert qui passe de l’analyse des faits à une préférence sur l’organisation de la société doit pouvoir reconnaître ce changement de registre.

Le rapport entre science et politique repose ainsi sur une séparation exigeante :

La science ne gouverne pas ; le pouvoir politique ne produit pas par décret la réalité sur laquelle il doit gouverner.

La décision démocratique reste souveraine sur les choix collectifs.

Elle ne l’est pas sur les faits auxquels ces choix devront ensuite se confronter.

L’expertise publique doit rester capable de comprendre

La politique scientifique ne concerne pas seulement la production de nouvelles connaissances.

Elle concerne aussi la capacité de l’État à les comprendre et à les utiliser.

Une administration peut disposer juridiquement du pouvoir de réglementer une technologie tout en étant pratiquement incapable d’en évaluer les implications si toute son expertise dépend des acteurs qu’elle doit contrôler.

L’expertise extérieure est indispensable.

Aucune administration ne peut conserver en interne toutes les connaissances nécessaires dans des domaines en évolution rapide.

Mais elle doit rester capable de poser ses propres questions, de comparer plusieurs analyses et d’identifier les hypothèses qui structurent les réponses reçues.

Cette capacité est particulièrement importante dans les secteurs scientifiques ou technologiques complexes.

Sans elle, le pouvoir public risque de devenir intellectuellement dépendant de ceux qui possèdent seuls les moyens d’expliquer les choix qui lui sont proposés.

La souveraineté matérielle possède donc aussi une dimension cognitive.

Un État qui conserve le pouvoir de décider mais perd la capacité de comprendre suffisamment ce sur quoi il décide devient progressivement dépendant de ceux qui interprètent la réalité à sa place.

Innover signifie expérimenter sans rendre l’erreur irréversible

La recherche produit des connaissances.

L’innovation transforme certaines d’entre elles en usages, en techniques ou en organisations nouvelles.

À ce stade apparaît une autre difficulté : une technologie peut diffuser plus rapidement que le droit nécessaire pour en maîtriser les conséquences.

Réglementer trop tôt comporte un risque.

Une règle construite avant que les usages soient compris peut empêcher des développements utiles ou protéger artificiellement les modèles existants.

Attendre trop longtemps comporte le risque inverse : des normes techniques, des positions dominantes ou des pratiques sociales peuvent devenir si installées qu’elles sont ensuite beaucoup plus difficiles à modifier.

La politique de l’innovation doit donc pouvoir expérimenter.

Cela peut supposer des règles provisoires, des évaluations régulières et, lorsque cela est possible, des dispositifs permettant de tester un usage avant d’en généraliser le cadre.

L’objectif n’est pas de soustraire les innovations au droit.

Il est d’éviter que la réglementation prétende connaître définitivement un phénomène encore en formation.

Cette logique implique également d’accepter la correction.

Une norme raisonnable au moment de son adoption peut devenir inadaptée quelques années plus tard.

La modifier n’est pas nécessairement reconnaître un échec initial.

Cela peut simplement signifier que l’institution a appris.

Gouverner l’innovation ne consiste ni à autoriser d’abord et réparer toujours après, ni à interdire ce que l’on ne comprend pas encore : cela consiste à permettre l’expérimentation sans rendre ses conséquences incontrôlables.

Le risque ne justifie ni l’interdiction automatique ni l’aveuglement

Toute innovation crée une tension entre bénéfice potentiel et risque incertain.

Deux réactions symétriques doivent être évitées.

La première consisterait à considérer que l’incertitude suffit à interdire.

Une telle logique ferait du manque de connaissance une raison permanente de préserver l’existant et pourrait rendre extrêmement difficile toute rupture technologique.

La seconde consisterait à considérer que l’innovation doit être libre jusqu’à ce qu’un dommage soit définitivement démontré.

Elle ferait supporter à la société l’ensemble du coût de l’apprentissage et pourrait laisser certaines transformations devenir difficiles à inverser avant même que leurs conséquences aient été correctement comprises.

La bonne réponse dépend de la nature du risque, de sa gravité potentielle et de la possibilité de corriger une erreur.

Une expérimentation réversible peut accepter davantage d’incertitude qu’une décision susceptible de produire des effets irréversibles sur la santé, l’environnement, une infrastructure critique ou un droit fondamental.

Le principe n’est donc pas la précaution absolue.

Il est la proportion entre l’incertitude acceptée et la réversibilité de l’erreur.

Préserver un écosystème de connaissance plutôt qu’un catalogue de technologies

Une politique scientifique ne doit pas confondre puissance technologique et possession d’un catalogue déterminé de technologies.

L’État peut identifier des capacités qu’il considère comme stratégiques.

Mais il serait illusoire de supposer qu’il pourra toujours reconnaître aujourd’hui les découvertes qui deviendront décisives demain.

La recherche fondamentale possède précisément une valeur parce qu’elle entretient une profondeur de connaissances qui n’est pas entièrement orientée vers des besoins déjà identifiés.

Une discipline apparemment éloignée d’une application immédiate peut fournir plus tard une méthode, une découverte ou une compétence indispensable à un problème encore inconnu.

Préserver cette profondeur ne signifie pas financer indistinctement tout ce qui se présente comme scientifique.

Il s’agit de maintenir un système suffisamment diversifié pour produire des connaissances nouvelles, former des chercheurs, absorber les découvertes venues d’ailleurs et se déplacer vers un champ émergent lorsqu’il devient important.

La puissance scientifique ne réside donc pas seulement dans quelques technologies de pointe.

Elle tient également à la densité de l’écosystème qui permet de les comprendre, de les contester, de les améliorer et d’en produire de nouvelles.

Une société prépare scientifiquement l’avenir non lorsqu’elle prétend savoir quelles découvertes seront importantes, mais lorsqu’elle conserve assez de savoirs, de chercheurs et de liberté intellectuelle pour reconnaître et développer celles qu’elle n’avait pas prévues.

Coopérer sans perdre la capacité de comprendre et de produire

La science est par nature largement internationale.

Les chercheurs circulent, les publications franchissent les frontières, les équipements sont parfois mutualisés et certaines infrastructures scientifiques dépassent les moyens raisonnables d’un seul État.

La coopération peut donc considérablement augmenter la capacité française.

Elle ne doit pas être confondue avec une exigence d’autosuffisance scientifique.

Mais la logique applicable aux autres capacités stratégiques demeure pertinente.

Une coopération est robuste lorsque la France reste capable d’y contribuer, d’en comprendre les résultats et d’utiliser les connaissances qui en découlent.

Une participation purement formelle à des programmes internationaux ne remplace pas l’existence d’un tissu scientifique national suffisamment développé pour absorber, discuter et prolonger ce qui y est produit.

L’enjeu n’est donc pas de tout découvrir en France.

Il est de conserver assez de compétences pour que la circulation internationale des connaissances augmente réellement les possibilités nationales au lieu de masquer leur disparition.

Une science ouverte sur le monde renforce la France lorsqu’elle repose sur des capacités nationales suffisamment fortes pour participer à l’échange plutôt que seulement en recevoir les résultats.

Gouverner le temps long sans le soustraire à la démocratie

La science exige du temps.

Mais ce temps ne doit pas devenir un droit à l’immobilité.

La Constitution n’a pas à choisir les découvertes futures, à fixer définitivement les priorités scientifiques ni à protéger chaque programme contre toute alternance politique.

Son apport est plus limité.

Elle permet aux pouvoirs publics d’inscrire certaines orientations dans la durée, notamment par la programmation, tout en maintenant leur financement, leur évolution et leurs usages dans le champ du choix démocratique.

Le Gouvernement doit pouvoir réorienter la politique scientifique.

Le Parlement doit pouvoir en discuter les objectifs et les moyens.

Les priorités anciennes doivent pouvoir être abandonnées.

Mais cette faculté de changement ne doit pas conduire à détruire périodiquement des équipes, des compétences ou des infrastructures dont la reconstruction demanderait beaucoup plus longtemps que le mandat au cours duquel elles ont été supprimées.

Le véritable enjeu est donc de distinguer la continuité des capacités de l’intangibilité des politiques.

La première peut être nécessaire au progrès scientifique.

La seconde serait contraire au principe démocratique.

Gouverner le temps long de la science, c’est donner du temps à ce qui ne peut produire immédiatement ses preuves, sans jamais donner à ce temps le statut d’un droit à l’immobilité.

Un État souverain ne se définit pas par l’absence d’engagements.

Il conclut des traités, participe à des organisations internationales et accepte des règles communes parce que certaines formes de sécurité, de coopération ou d’action collective exigent de la stabilité et de la réciprocité.

La question n’est donc pas de savoir si toute contrainte internationale diminue la souveraineté.

Il s’agit de déterminer ce que la France obtient en échange des obligations qu’elle accepte.

La Constitution proposée fixe les conditions juridiques de cet engagement : le Président dirige la politique étrangère, négocie et ratifie les traités et accords internationaux ; certains engagements nécessitent une autorisation parlementaire ; les transferts substantiels de compétences ou les modifications durables des conditions d’exercice de la souveraineté relèvent d’une procédure renforcée ; et les engagements régulièrement ratifiés s’intègrent à l’ordre juridique dans le respect de la Constitution.

Mais ces garanties ne disent pas si un engagement particulier est politiquement souhaitable.

Ce jugement doit répondre à une question plus exigeante :

Augmente-t-il réellement les possibilités d’action de la France ou réduit-il progressivement ses choix sans produire de contrepartie suffisante ?

Une contrainte peut produire davantage de liberté d’action

Tout engagement sérieux limite nécessairement certaines décisions futures.

Si deux États s’obligent par traité, chacun renonce précisément à pouvoir modifier unilatéralement sa conduite dès que son intérêt immédiat change.

Cette contrainte peut pourtant être avantageuse.

Une alliance augmente sa valeur parce que les partenaires savent que leurs obligations ne disparaîtront pas à la première difficulté.

Une coopération scientifique permet de partager des équipements, des connaissances ou des coûts qu’un État aurait du mal à réunir seul.

Des règles économiques communes peuvent ouvrir un marché plus vaste ou rendre le comportement des partenaires davantage prévisible.

La question pertinente n’est donc pas de mesurer seulement la liberté immédiate que l’engagement retire, mais les capacités qu’il permet d’obtenir en contrepartie.

Il existe une différence importante entre renoncer à une possibilité pour en acquérir plusieurs autres et accepter une contrainte qui réduit simplement les options disponibles.

C’est cette balance qui doit guider l’appréciation politique.

Un engagement international est utile lorsque les obligations qu’il impose permettent d’obtenir une capacité d’action supérieure à celle qu’elles font abandonner.

La souveraineté ne se mesure pas au nombre de contraintes

Une conception purement négative de la souveraineté conduirait à considérer qu’un État est d’autant plus souverain qu’il accepte moins d’obligations.

Cette conclusion serait trompeuse.

Un État juridiquement libre de toute contrainte peut demeurer matériellement incapable d’atteindre ses objectifs.

À l’inverse, un État engagé dans des alliances, des organisations ou des accords contraignants peut disposer, grâce à eux, de moyens militaires, économiques, scientifiques ou diplomatiques qu’il n’aurait jamais pu mobiliser seul.

La souveraineté ne peut donc être appréciée uniquement à partir du nombre de décisions qu’un État peut prendre unilatéralement.

Elle doit également être évaluée selon la capacité réelle dont il dispose pour donner effet à ses choix.

Cela ne signifie pas que toute coopération accroît automatiquement la souveraineté.

Cela signifie que l’autonomie juridique et la puissance d’action doivent être examinées ensemble.

Une contrainte peut être rationnelle lorsqu’elle achète en quelque sorte une capacité collective supérieure.

Elle devient problématique lorsqu’elle réduit les choix sans produire une contrepartie proportionnée.

La réciprocité compte autant que l’engagement lui-même

La valeur d’une coopération dépend aussi de la manière dont ses contraintes sont réparties.

Deux partenaires peuvent être interdépendants sans être vulnérables de la même manière.

Une relation devient déséquilibrée lorsque l’un peut interrompre une ressource, une technologie ou une coopération essentielle tandis que l’autre ne dispose d’aucun levier comparable ni d’alternative raisonnable.

La réciprocité ne signifie pas que chaque État doive apporter exactement la même chose.

Les puissances, les ressources et les besoins sont nécessairement différents.

Elle signifie que chacun doit conserver un intérêt suffisamment important au fonctionnement de la relation pour que celle-ci ne puisse aisément devenir un instrument de pression unilatérale.

Cette distinction est particulièrement importante dans les engagements de longue durée.

Une dépendance peut paraître acceptable tant que les intérêts convergent et devenir beaucoup plus coûteuse lorsque les circonstances politiques changent.

Il faut donc regarder au-delà des bénéfices immédiats et examiner la structure créée par l’accord : qui dépend de qui, pour quoi, avec quelles alternatives et avec quelle capacité d’influence sur les décisions communes ?

Une coopération solide ne supprime pas les dépendances ; elle évite qu’elles deviennent suffisamment asymétriques pour donner à un partenaire un pouvoir disproportionné sur l’autre.

La possibilité juridique de sortir ne suffit pas

Un engagement peut être juridiquement réversible tout en devenant matériellement très difficile à quitter.

Un traité peut prévoir une dénonciation ou un retrait, mais cette possibilité perd une grande partie de sa portée si des décennies de coopération ont entre-temps fait disparaître toute solution alternative.

Il peut alors falloir reconstruire des infrastructures, reformer des compétences, trouver de nouveaux fournisseurs ou supporter pendant plusieurs années les conséquences de la rupture.

Le coût réel de sortie doit donc faire partie de l’évaluation initiale.

Cela ne signifie pas qu’un engagement devrait toujours rester facile à abandonner.

Une partie de sa crédibilité peut précisément venir de sa stabilité : une alliance ou une infrastructure commune aurait peu de valeur si chacun pouvait s’en retirer instantanément sans conséquence.

Mais cette profondeur doit être assumée consciemment.

Plus un accord rend coûteuse une réorientation future, plus ses bénéfices doivent justifier la réduction de flexibilité qu’il entraîne.

La possibilité de dénoncer juridiquement un traité ne doit donc pas masquer une dépendance devenue pratiquement irréversible.

La réversibilité réelle ne se mesure pas seulement à l’existence d’une clause de retrait, mais aux capacités qui resteraient disponibles après son utilisation.

Un engagement vaut aussi par la capacité à l’utiliser

La signature d’un accord ne produit pas automatiquement les avantages qu’il promet.

Une coopération scientifique n’accroît réellement les possibilités françaises que si les institutions nationales disposent des chercheurs, des financements et des compétences nécessaires pour y participer.

Un accord économique ouvre des possibilités qui peuvent rester largement théoriques si les entreprises françaises ne sont pas capables de les exploiter.

Une organisation internationale ne donne de l’influence que si la France possède les moyens diplomatiques, techniques et politiques nécessaires pour peser dans son fonctionnement.

L’engagement extérieur et la capacité intérieure sont donc complémentaires.

Cette observation permet également d’éviter d’attribuer systématiquement à une institution internationale la responsabilité d’un résultat qui dépend en partie de la manière dont la France utilise les instruments dont elle dispose.

Un accord peut être mal conçu.

Il peut aussi être avantageux dans son principe et insuffisamment exploité.

La bonne question n’est donc pas seulement :

« Qu’avons-nous obtenu dans le texte ? »

Elle est également :

« Sommes-nous organisés pour transformer ce droit en possibilité effective d’action ? »

Un pays peut multiplier les sièges, les programmes et les mécanismes de coopération tout en voyant son influence décliner s’il cesse de disposer de quelque chose à proposer, financer, concevoir ou défendre.

L’engagement international relève d’une compétence constitutionnelle précise

L’évaluation politique d’un engagement ne doit pas être confondue avec la détermination de l’autorité compétente pour le conclure.

Dans la VIe République proposée, la politique étrangère relève de la direction nationale du Président de la République.

Il négocie et ratifie les traités et accords internationaux dans les conditions prévues par la Constitution.

Le Gouvernement en assure la préparation, la mise en œuvre administrative et l’exécution conformément aux orientations présidentielles, sous réserve des compétences du Parlement.

Cette attribution ne signifie pas que le Président puisse, par la voie internationale, étendre ses compétences sur les politiques intérieures affectées par un traité.

Un accord concernant l’énergie, l’industrie, le travail ou l’environnement peut encadrer fortement ces politiques sans les transformer ensuite en compétences présidentielles.

Inversement, le Gouvernement ne peut invoquer sa compétence sectorielle pour conclure seul un engagement lorsque la Constitution attribue au Président la conduite des relations internationales ou exige une autorisation parlementaire.

Le traité engage la France selon les compétences prévues par la Constitution ; il ne permet pas de redistribuer ces compétences par lui-même.

Certains engagements exigent davantage qu’une décision diplomatique

Tous les engagements internationaux n’ont pas la même portée.

Certains peuvent être conclus et exécutés dans le fonctionnement ordinaire de la politique étrangère.

D’autres affectent suffisamment l’ordre juridique, les finances publiques, l’intégrité territoriale, la défense ou l’exercice de la souveraineté pour exiger l’intervention du Parlement.

La Constitution prévoit ainsi que plusieurs catégories de traités et accords ne peuvent être ratifiées ou approuvées qu’en vertu d’une loi.

Une exigence supplémentaire apparaît lorsque l’engagement entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale.

Il doit alors être autorisé soit par référendum, soit par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cette procédure ne juge pas l’accord bon ou mauvais.

Elle reconnaît simplement que certaines décisions changent suffisamment les conditions futures de l’action nationale pour exiger une légitimité plus forte.

Plus un engagement transforme durablement les possibilités de décision futures, plus la procédure permettant de l’accepter doit correspondre à l’importance de cette transformation.

La Constitution fixe la limite juridique, non l’opportunité politique

Un engagement international peut être constitutionnellement possible sans être politiquement souhaitable.

Cette distinction est essentielle.

La Cour constitutionnelle peut être appelée à vérifier qu’un engagement respecte la Constitution ou qu’une révision préalable est nécessaire.

Les procédures renforcées peuvent garantir que certains transferts de compétences reçoivent une autorisation suffisante.

Mais aucune de ces garanties ne répond à la question centrale de l’opportunité :

L’accord servira-t-il effectivement les intérêts de la France ?

Augmentera-t-il sa sécurité, sa prospérité, son influence ou ses capacités ?

Créera-t-il des dépendances acceptables ?

Les contreparties seront-elles suffisantes ?

Ces questions appartiennent au jugement politique.

La Constitution ne doit pas transformer une juridiction en arbitre de la qualité diplomatique d’un traité.

Elle organise qui peut engager la France et selon quelles procédures.

Le droit constitutionnel détermine si et comment la France peut s’engager ; la politique doit décider pourquoi cet engagement mérite d’être pris.

Respecter les engagements fait partie de la capacité d’action

La capacité d’agir dépend également de la crédibilité.

Une France qui considérerait ses engagements comme facultatifs dès qu’ils deviennent contraignants affaiblirait rapidement la valeur de ceux qu’elle souhaiterait obtenir des autres.

La stabilité est précisément l’une des raisons d’être du droit international.

Les obligations régulièrement acceptées doivent donc être respectées tant qu’elles demeurent applicables.

La Constitution leur reconnaît une autorité supérieure à celle des lois dans les conditions qu’elle fixe, tout en maintenant sa propre suprématie dans l’ordre juridique national.

Cette continuité n’est pas contraire à la souveraineté.

Elle constitue l’une des conséquences de son exercice.

Choisir librement de s’engager implique d’accepter que l’engagement produise ensuite des contraintes.

Sans cela, aucune coopération durable ne pourrait produire la prévisibilité nécessaire aux capacités qu’elle cherche précisément à créer.

La souveraineté ne consiste pas à considérer ses engagements comme révocables à volonté ; elle consiste à les choisir selon les procédures légitimes puis à assumer les obligations qui en résultent.

La durée exige l’évaluation, non la remise en cause permanente

Respecter un engagement ne signifie toutefois pas cesser de l’évaluer.

Les intérêts, technologies et rapports de puissance évoluent.

Un accord autrefois avantageux peut perdre une partie de son utilité.

Une dépendance auparavant acceptable peut devenir critique.

Une organisation peut au contraire produire avec le temps des bénéfices supérieurs à ceux initialement anticipés.

Il faut donc pouvoir réexaminer périodiquement la relation entre les obligations supportées et les capacités obtenues.

Cette évaluation ne commande pas automatiquement la rupture.

Elle peut conduire à maintenir l’engagement, à le renforcer, à en négocier l’adaptation ou, lorsque son équilibre n’est plus satisfaisant et que le droit le permet, à préparer une sortie.

La continuité devient ainsi compatible avec le changement.

Elle protège l’engagement contre les réactions politiques immédiates sans le soustraire indéfiniment à l’examen de ses résultats.

Cette capacité de réévaluation est d’autant plus importante que certains engagements peuvent modifier progressivement la structure des dépendances nationales.

Ce qui était initialement une coopération avantageuse peut devenir moins équilibré si les alternatives françaises disparaissent tandis que celles du partenaire demeurent.

L’évaluation doit donc porter non seulement sur le texte de l’accord, mais sur la relation réelle qui s’est développée autour de lui.

L’engagement extérieur doit préserver des options

La meilleure manière d’évaluer une coopération consiste finalement à examiner les options qu’elle ouvre et celles qu’elle ferme.

Certaines restrictions peuvent être pleinement justifiées parce qu’elles donnent accès à des capacités que la France ne pourrait construire seule.

D’autres peuvent sembler modestes juridiquement mais créer progressivement une dépendance dont la sortie deviendrait extrêmement coûteuse.

Le raisonnement rejoint ici celui applicable aux capacités nationales.

Il ne s’agit pas de maintenir toutes les solutions possibles en permanence.

Une stratégie suppose nécessairement des choix et certaines options doivent être abandonnées pour en développer d’autres.

Mais un engagement mérite une vigilance particulière lorsqu’il ferme une option essentielle sans créer de solution alternative suffisamment robuste.

Le critère n’est donc pas l’absence de dépendance.

Il est la conservation d’une marge de manœuvre compatible avec l’importance de l’intérêt concerné.

Une coopération peut réduire certaines libertés immédiates sans affaiblir la souveraineté si elle crée en contrepartie des capacités nouvelles et ne laisse pas la France sans solution lorsque les circonstances changent.

Juger les engagements par les capacités qu’ils créent

La politique internationale ne peut être évaluée ni au nombre d’accords conclus ni au nombre de compétences conservées exclusivement au niveau national.

Un engagement peut être fortement contraignant tout en augmentant considérablement les possibilités de la France.

Un autre peut sembler préserver son autonomie formelle tout en la laissant isolée ou dépourvue des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs.

Le critère doit donc rester concret.

Il faut examiner ce que l’accord permet de faire, la solidité de la réciprocité qu’il organise, les dépendances qu’il crée, le coût d’une éventuelle réorientation et la capacité française à utiliser réellement les avantages obtenus.

La Constitution ne peut répondre à ces questions à la place du choix politique.

Son rôle est d’organiser les conditions dans lesquelles la France s’engage, de garantir les autorisations nécessaires et de préserver les exigences fondamentales de son ordre juridique.

Le jugement sur l’opportunité appartient aux autorités démocratiquement compétentes.

Mais ce jugement peut être guidé par un principe simple :

Un engagement international est avantageux non parce qu’il élimine toute contrainte, mais lorsqu’il transforme les contraintes librement acceptées en possibilités supplémentaires d’action et laisse à la France suffisamment d’options pour que la coopération demeure un choix plutôt qu’une dépendance subie.

La politique européenne et internationale constitue un test particulièrement exigeant pour toute répartition constitutionnelle des compétences.

Non parce qu’elle formerait un domaine institutionnel entièrement séparé, mais précisément parce qu’elle traverse les catégories ordinaires de l’action publique.

Une négociation menée avec d’autres États peut porter sur la défense ou sur un engagement diplomatique, mais aussi sur l’agriculture, l’énergie, l’environnement, l’industrie ou la réglementation économique.

Dans l’Union européenne, cette imbrication est devenue permanente : une décision élaborée avec d’autres États ou dans une institution européenne peut déterminer directement une politique qui sera ensuite appliquée à l’intérieur du pays.

La VIe République proposée doit donc répondre simultanément à deux exigences.

La première est claire : la politique étrangère de la France appartient au domaine présidentiel de direction nationale.

La seconde l’est tout autant : toute politique comportant une dimension européenne ou internationale ne devient pas pour autant une politique étrangère.

C’est cette distinction qui permet d’éviter à la fois un domaine présidentiel indéfini et une action extérieure dans laquelle les responsabilités françaises deviendraient impossibles à identifier.

La politique étrangère constitue un domaine présidentiel défini

La Constitution ne laisse pas indéterminée la question de savoir qui dirige la politique étrangère.

Elle l’attribue au Président de la République.

Celui-ci détermine et dirige la politique étrangère de la France, fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.

Il dirige également les relations internationales de la France dans le cadre de ses domaines de direction nationale.

Cette compétence est donc réelle.

Elle ne se réduit ni à une fonction cérémonielle de représentation ni à une simple capacité d’influence sur une politique qui serait décidée ailleurs.

Le Président possède un mandat propre de direction en matière extérieure.

Il négocie et ratifie également les traités et accords internationaux dans les conditions prévues par la Constitution.

Cette attribution permet d’identifier clairement l’autorité responsable des grandes orientations diplomatiques françaises.

Mais sa précision constitue également sa limite.

Le Président dirige la politique étrangère parce que la Constitution lui attribue cette matière, non parce que toute question touchant à la souveraineté, à l’Europe ou aux intérêts nationaux deviendrait automatiquement présidentielle.

Les intérêts fondamentaux ne sont pas un critère général de compétence

Cette distinction est particulièrement importante pour les intérêts fondamentaux de la Nation.

La Constitution confie au Président, dans l’action extérieure, la responsabilité de veiller à leur défense.

Mais leur invocation ne constitue pas un mécanisme général permettant de déterminer à qui appartient une politique publique.

Une politique énergétique peut être fondamentale pour l’indépendance du pays.

Une politique industrielle peut conditionner certaines capacités stratégiques.

Une politique sanitaire peut devenir décisive pour la continuité nationale.

Cela ne suffit pas à les transformer en domaines présidentiels.

Elles restent, par leur objet principal, des politiques relevant de l’action publique ordinaire tant qu’elles ne portent pas directement sur la défense nationale ou sur la politique étrangère.

La Constitution refuse précisément que des notions aussi larges que souveraineté, indépendance ou intérêts fondamentaux puissent devenir des portes d’entrée vers une extension indéfinie de la compétence présidentielle.

Le critère doit rester celui de l’objet principal et direct de l’acte.

Une politique peut contribuer à la souveraineté sans devenir, pour cette seule raison, une politique présidentielle.

L’international ne transforme pas automatiquement la nature d’une politique

Cette règle devient essentielle lorsqu’une politique intérieure doit être discutée avec des partenaires étrangers ou européens.

Une politique économique ne change pas nécessairement de titulaire parce qu’elle est négociée à Bruxelles.

Une politique environnementale ne devient pas automatiquement présidentielle parce qu’elle donne lieu à une coordination internationale.

Inversement, une décision relevant directement de la politique étrangère ne devient pas gouvernementale simplement parce que sa mise en œuvre mobilise des administrations civiles.

Le lieu de la négociation ne suffit donc pas à déterminer la compétence.

Il faut examiner la nature de l’acte qui est accompli.

Cette méthode permet de distinguer deux dimensions qui peuvent coexister.

Le contenu d’une politique sectorielle peut relever du Gouvernement.

Son inscription dans les relations extérieures de la France doit cependant respecter les orientations de politique étrangère définies par le Président.

Il ne s’agit donc ni de dire que « l’international appartient au Président » ni d’affirmer que « chaque ministre conserve à l’extérieur exactement les mêmes prérogatives qu’à l’intérieur ».

L’action extérieure nécessite une articulation.

Une politique publique ne devient pas présidentielle parce qu’elle franchit une frontière ; mais son exercice extérieur doit s’inscrire dans la politique étrangère que la Constitution confie au Président.

Le Gouvernement conserve l’action publique ordinaire

La Constitution attribue au Gouvernement la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation.

Il dispose de l’administration civile et exerce, sous réserve des domaines présidentiels, la plénitude de l’action publique ordinaire.

Cette compétence continue d’exister lorsque ces politiques sont affectées par des décisions internationales ou européennes.

L’agriculture, l’énergie, l’industrie, le travail, l’environnement ou le numérique ne deviennent pas des matières présidentielles simplement parce qu’une partie de leur réglementation est élaborée en commun avec d’autres États.

Le Gouvernement doit donc conserver la capacité de préparer et de conduire les positions correspondant aux politiques dont il répond politiquement devant l’Assemblée nationale.

Mais cette autonomie sectorielle s’inscrit dans une politique extérieure dont l’orientation générale demeure présidentielle.

Cette articulation évite une contradiction institutionnelle.

Le Gouvernement ne pourrait être véritablement responsable de sa politique économique ou environnementale si une autre autorité pouvait en fixer seule tout le contenu au motif que les décisions correspondantes sont discutées dans un cadre européen.

Inversement, le Gouvernement ne peut utiliser la dimension sectorielle d’une négociation pour conduire une politique extérieure autonome de celle du Président.

La responsabilité sectorielle du Gouvernement et la direction présidentielle de la politique étrangère doivent donc se rencontrer sans que l’une absorbe l’autre.

L’Europe rend cette distinction indispensable

L’Union européenne rend cette articulation particulièrement visible.

Une part importante de l’action publique nationale est désormais préparée, négociée, coordonnée ou encadrée dans ses institutions.

Traiter globalement ces matières comme des « affaires étrangères » reviendrait à transférer à la présidence une part considérable de politiques dont le Gouvernement doit pourtant répondre devant le Parlement.

Mais l’erreur inverse consisterait à considérer l’Union comme une simple extension de l’administration intérieure.

La France y agit aussi comme État membre, conclut des engagements, participe à des choix diplomatiques et peut accepter des transformations durables des conditions d’exercice de sa souveraineté.

Il faut donc distinguer les actes.

Une orientation française générale à l’égard de l’Union ou de ses partenaires relève de la politique étrangère.

Une politique sectorielle européenne peut mobiliser principalement les compétences gouvernementales correspondantes.

Un engagement nouveau modifiant substantiellement la répartition des compétences entre la France et l’Union relève quant à lui des procédures constitutionnelles spécifiques prévues pour ce type de décision.

L’Europe ne peut donc être résumée par la formule :

« Président » ou « Gouvernement ».

Elle exige de pouvoir répondre à une question plus précise :

Quel pouvoir intervient, pour quel acte et au titre de quelle compétence ?

Un même dossier peut mobiliser plusieurs pouvoirs

La difficulté apparaît lorsqu’une même affaire réunit plusieurs dimensions.

Une politique énergétique européenne peut relever principalement de l’action gouvernementale tout en possédant une dimension diplomatique importante.

Un accord commercial peut affecter une politique économique tout en prenant la forme d’un engagement international soumis à autorisation parlementaire.

Une décision européenne peut comporter des conséquences sectorielles ordinaires mais aussi transformer suffisamment les conditions d’exercice de la souveraineté pour relever d’une procédure renforcée.

Chercher à attribuer l’ensemble du « dossier » à une seule institution serait alors une erreur.

Le droit constitutionnel doit distinguer les actes qui composent la décision.

Le Gouvernement peut déterminer et conduire la politique sectorielle relevant de ses compétences.

Le Président fixe les orientations de politique étrangère, représente la France et exerce les compétences relatives aux engagements internationaux que la Constitution lui attribue.

Le Parlement intervient lorsqu’une loi ou une autorisation parlementaire est nécessaire.

La Cour constitutionnelle intervient lorsque la conformité d’un engagement ou la répartition des compétences pose une question constitutionnelle.

Cette analyse par actes plutôt que par dossiers constitue l’un des éléments importants de l’architecture proposée.

Elle empêche une institution d’étendre artificiellement son domaine en qualifiant globalement une affaire de « stratégique », d’« européenne » ou d’« internationale ».

Une matière peut être politiquement indivisible tout en exigeant juridiquement l’intervention de plusieurs pouvoirs pour des actes différents.

Représenter la France est une véritable compétence, mais pas une compétence universelle

L’action extérieure exige qu’un partenaire puisse identifier celui qui parle au nom de la France.

La Constitution répond clairement à cette nécessité : le Président représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.

Cette représentation possède une portée réelle.

Elle assure l’unité de l’expression extérieure de l’État dans le cadre de la politique étrangère qu’il dirige.

Mais représenter ne signifie pas devenir le titulaire de toutes les politiques dont il est question pendant cette représentation.

Le Président peut représenter la France dans une institution européenne où sont discutées des décisions affectant des matières économiques, sociales ou environnementales.

Cette présence ne transforme pas à elle seule ces politiques en compétences présidentielles internes.

De même, un ministre participant à une négociation internationale n’acquiert pas pour cette raison une compétence diplomatique indépendante de l’orientation extérieure définie par la présidence.

La représentation constitue donc le moyen d’exercer une compétence, non une source permettant d’en créer une nouvelle.

Parler au nom de la France ne signifie pas pouvoir décider seul de tout ce dont la France parle.

L’administration extérieure doit rester cohérente

La distinction des compétences ne doit pas produire plusieurs politiques étrangères concurrentes.

La Constitution prévoit donc que le Gouvernement assure la préparation, la mise en œuvre administrative et l’exécution des engagements internationaux conformément aux orientations définies par le Président.

Les autorités et services de l’État participant à l’action extérieure agissent également conformément à ces orientations.

Cette règle donne une cohérence à l’action internationale de la France.

Le Président détermine la ligne extérieure.

Le Gouvernement et l’administration disposent des moyens nécessaires pour la préparer et la mettre en œuvre dans leurs domaines respectifs.

Cette organisation évite deux risques.

Le premier serait une présidence fixant des orientations sans disposer d’aucune capacité institutionnelle permettant leur exécution.

Le second serait une administration extérieure capable de développer progressivement sa propre politique indépendamment de l’autorité constitutionnellement chargée de la diriger.

La distinction des fonctions ne doit donc pas conduire à leur séparation pratique.

La direction présidentielle et l’exécution gouvernementale sont distinctes, mais elles appartiennent à une même action extérieure de l’État.

Négocier un traité ne signifie pas gouverner toutes ses conséquences

La politique internationale fait apparaître une autre distinction importante : celle entre conclure un engagement et conduire les politiques internes qu’il affectera ensuite.

Le Président négocie et ratifie les traités et accords internationaux dans les conditions prévues par la Constitution.

Mais la conclusion d’un traité portant, par exemple, sur le commerce, l’environnement ou un autre domaine de politique publique ne transforme pas nécessairement toutes les mesures internes prises pour son application en décisions présidentielles.

Le Gouvernement conserve l’exécution administrative et la conduite des politiques relevant de ses compétences.

Le Parlement adopte les lois nécessaires lorsque la matière relève du domaine législatif.

Cette séparation est essentielle.

Un engagement international peut fixer un cadre dans lequel plusieurs politiques seront ensuite conduites.

Le pouvoir de conclure cet engagement et celui de gouverner à l’intérieur de ce cadre ne sont pas nécessairement identiques.

Engager juridiquement la France n’équivaut pas à acquérir une compétence générale sur toutes les politiques auxquelles cet engagement produira des effets.

Le Parlement intervient sans devenir codirecteur de la diplomatie

La direction présidentielle de la politique étrangère ne supprime pas les compétences du Parlement.

Certaines catégories de traités et d’accords ne peuvent être ratifiées ou approuvées qu’en vertu d’une loi.

C’est notamment le cas des engagements affectant certaines matières dont la portée justifie une intervention législative particulière.

Cette autorisation ne transforme pas le Parlement en codirecteur permanent de la politique étrangère.

Elle signifie que certains engagements dépassent la seule conduite diplomatique et produisent des effets suffisamment importants pour nécessiter l’intervention du pouvoir législatif.

Une exigence plus forte s’applique encore lorsque l’engagement entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale.

Il ne peut alors être autorisé que par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Lorsqu’il concerne l’Union européenne, les garanties supplémentaires prévues spécifiquement pour les engagements européens s’appliquent également.

Le Parlement n’exerce donc pas la diplomatie à la place du Président.

Il intervient lorsque la nature juridique et constitutionnelle de l’engagement exige que la décision dépasse l’autorité qui conduit la politique étrangère.

Le passage par l’international ne permet pas de contourner la Constitution

Cette répartition n’aurait que peu d’utilité si une institution pouvait obtenir indirectement par un engagement extérieur un pouvoir qu’elle ne possède pas à l’intérieur.

Le principe doit donc être clair :

L’action internationale ne constitue pas une voie de contournement de l’ordre constitutionnel.

Le Président ne peut transformer durablement une politique gouvernementale en compétence présidentielle simplement parce qu’elle fait l’objet d’un traité ou d’une négociation internationale.

Le Gouvernement ne peut davantage utiliser une politique sectorielle relevant normalement de sa compétence pour engager seul la France lorsqu’un acte relève des prérogatives présidentielles ou nécessite une autorisation parlementaire.

Le Parlement ne peut non plus considérer son pouvoir d’autorisation comme une faculté de conduire lui-même les relations internationales.

Chaque pouvoir conserve la fonction que la Constitution lui attribue.

L’engagement extérieur ajoute parfois une procédure.

Il ne supprime pas la répartition préalable des compétences.

Cette exigence devient d’autant plus importante que les politiques publiques sont imbriquées dans des cadres multinationaux.

Plus la chaîne de décision devient complexe, plus il doit être possible de reconstruire juridiquement la manière dont la France a été engagée.

Les engagements européens les plus importants obéissent à une procédure propre

L’Union européenne présente à cet égard une situation particulière.

La France peut consentir à l’exercice en commun de certaines compétences.

Mais lorsqu’un nouvel engagement européen entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale, il ne relève plus du seul fonctionnement politique ordinaire.

La Cour constitutionnelle doit alors être saisie avant la ratification ou l’approbation.

Elle vérifie la conformité de l’engagement à la Constitution et détermine s’il relève de la procédure renforcée.

Lorsque c’est le cas, le Président peut décider de soumettre directement l’autorisation au peuple par référendum.

À défaut, le Parlement réuni en Congrès doit l’autoriser à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Cette procédure répond à une distinction essentielle.

Participer quotidiennement à l’exercice d’une compétence déjà organisée par les traités n’est pas la même chose que modifier l’étendue des compétences que la France accepte désormais d’exercer en commun.

La première relève du fonctionnement des institutions.

La seconde modifie le cadre dans lequel elles pourront ensuite agir.

L’unité extérieure résulte de la coordination des pouvoirs

Une politique étrangère cohérente ne suppose donc pas qu’une institution exerce toutes les compétences affectées par l’action internationale.

Elle suppose que la répartition constitutionnelle demeure claire et que les institutions soient capables de coordonner leurs décisions.

Le Président fixe et dirige la politique étrangère.

Le Gouvernement assure la préparation et l’exécution administrative des engagements internationaux et continue à conduire les politiques ordinaires relevant de sa responsabilité.

Le Parlement exerce ses compétences législatives et autorise les engagements lorsque la Constitution l’exige.

La Cour constitutionnelle tranche les difficultés de constitutionnalité ou de répartition qui lui sont soumises.

Cette architecture peut sembler plus complexe qu’un système dans lequel une seule autorité déciderait de tout ce qui comporte une dimension extérieure.

Mais cette complexité correspond à celle de l’action publique contemporaine.

La solution ne peut être de l’effacer artificiellement.

Elle consiste à maintenir suffisamment de clarté pour que l’intervention de plusieurs pouvoirs ne devienne pas dilution de la responsabilité.

L’État peut parler d’une seule voix à l’extérieur sans que toutes les décisions qui forment cette voix soient prises par une seule institution.

La responsabilité doit rester identifiable

La question décisive est finalement celle de l’imputation.

Un citoyen doit pouvoir savoir quelle autorité a décidé une orientation et devant qui elle doit en répondre.

Si la politique étrangère échoue, le Président ne doit pouvoir prétendre qu’elle relevait en réalité du Gouvernement alors que la Constitution lui en attribue la direction.

Si une politique économique négociée dans le cadre européen produit des résultats contestés, le Gouvernement ne doit pouvoir s’abriter derrière le seul caractère européen de la décision lorsque cette politique relève de sa responsabilité.

Si un engagement international a nécessité l’autorisation du Parlement, cette intervention doit également rester identifiable.

La répartition des pouvoirs n’a donc pas seulement une fonction juridique.

Elle rend possible une responsabilité politique intelligible.

Cette exigence explique pourquoi les frontières constitutionnelles ne doivent pas se déplacer selon les circonstances.

Le mot « Europe », le mot « international » ou le mot « souveraineté » ne doivent pas suffire à rendre incertaine l’autorité compétente.

Clarifier la responsabilité plutôt que simplifier artificiellement l’action extérieure

La politique européenne et internationale ne peut plus être représentée comme un domaine institutionnel homogène.

La France agit simultanément comme puissance diplomatique, État membre de l’Union européenne, partie à des engagements internationaux et titulaire de politiques publiques dont une part importante s’exerce avec d’autres États.

Cette réalité est complexe.

La Constitution ne doit pas tenter de la simplifier artificiellement en attribuant toutes les questions internationales au Président ou, à l’inverse, en ramenant l’ensemble des affaires européennes à l’action gouvernementale ordinaire.

Elle doit faire en sorte que cette complexité n’efface jamais la responsabilité.

La règle générale devient alors lisible.

Le Président dirige la défense nationale et la politique étrangère.

Il représente la France, détermine les orientations de son action extérieure et exerce les compétences que la Constitution lui attribue en matière d’engagements internationaux.

Le Gouvernement conserve la conduite des politiques civiles, économiques, sociales et environnementales et assure la préparation et l’exécution administrative des engagements extérieurs.

Le Parlement intervient dans les matières législatives et lorsque l’importance d’un engagement exige son autorisation.

Les transformations substantielles de l’exercice de la souveraineté sont soumises aux procédures renforcées prévues par la Constitution.

Et aucune référence générale à la souveraineté ou aux intérêts fondamentaux ne permet à l’un de ces pouvoirs d’absorber les compétences des autres.

Le résultat recherché n’est donc pas qu’une seule institution possède toujours la parole française.

Il est que, pour chaque décision qui engage la France, il soit possible d’identifier qui fixe l’orientation, qui conduit la politique concernée, qui engage juridiquement la République, qui doit éventuellement autoriser cet engagement et qui devra en répondre politiquement.

C’est cette traçabilité qui distingue une action extérieure complexe d’un pouvoir extérieur indéterminé.

La France n’a pas besoin d’un pouvoir unique pour agir d’une seule voix ; elle a besoin d’un ordre constitutionnel suffisamment précis pour que cette voix puisse toujours être rattachée aux pouvoirs qui ont qualité pour la former, l’engager et en répondre.

La souveraineté est souvent représentée à partir d’une opposition simple : décider seul serait souverain, décider avec d’autres le serait moins.

Une telle conception décrit mal le fonctionnement contemporain des États comme celui de l’Union européenne.

La France peut conserver une compétence entièrement nationale et constater qu’elle ne dispose pas, seule, des moyens nécessaires pour atteindre certains objectifs. Elle peut inversement décider d’exercer une compétence avec d’autres États parce que cette mise en commun augmente son poids, ses ressources ou sa capacité d’action.

Dans les deux cas, la question décisive n’est pas seulement celle du niveau auquel la décision est prise.

Elle est celle de la maîtrise politique du choix d’agir seul ou en commun.

La Constitution proposée affirme ainsi que la France participe à l’Union européenne comme Nation souveraine et peut consentir à l’exercice en commun de compétences lorsque celui-ci contribue à la paix, à la sécurité, à la prospérité, au développement et à la capacité d’action du continent européen.

Cette distinction est fondamentale.

La souveraineté et les compétences ne sont pas exactement la même chose.

La souveraineté désigne l’autorité politique dont procède le pouvoir. Une compétence désigne un domaine dans lequel ce pouvoir s’exerce.

Une compétence peut donc être exercée en commun sans que la source de la souveraineté française cesse pour autant d’appartenir au peuple français.

L’enjeu constitutionnel n’est ainsi ni de sanctuariser l’exercice solitaire de toutes les compétences ni de considérer leur mise en commun comme un progrès par nature.

Il est d’organiser les conditions dans lesquelles la France peut choisir l’action européenne sans que ce choix dissolve progressivement la maîtrise démocratique dont il procède.

Exercer une compétence en commun n’abolit pas la souveraineté

La notion de « souveraineté partagée » entretient parfois une ambiguïté.

Si elle signifie que plusieurs États choisissent d’exercer ensemble certaines compétences, elle décrit une réalité institutionnelle évidente.

Ces États peuvent établir des institutions communes, accepter des procédures collectives et reconnaître à certaines décisions une force juridique dans leurs ordres internes. Ils renoncent alors nécessairement à décider seuls dans les matières organisées de cette manière.

Mais cela ne signifie pas nécessairement qu’une nouvelle souveraineté aurait remplacé celle des peuples et des États qui ont institué cet ordre commun.

La Constitution proposée retient donc une distinction plus précise entre la souveraineté et les modalités d’exercice des compétences.

Le peuple demeure la source de la légitimité constitutionnelle française.

C’est dans cet ordre politique que sont définies les procédures permettant à la France de conclure des traités, d’accepter des obligations internationales et de consentir à l’exercice commun de certaines compétences.

Lorsque cet exercice européen est régulièrement accepté, les institutions françaises doivent respecter les engagements qui en résultent.

Mais leur autorité juridique procède précisément du choix constitutionnel qui permet à la France de s’engager.

Cette conception évite deux simplifications opposées.

La première considérerait tout engagement européen comme une dépossession. Elle oublierait qu’un État souverain possède précisément la capacité de conclure des engagements qui limiteront ensuite sa liberté immédiate.

La seconde considérerait qu’une compétence exercée en commun cesse définitivement de poser toute question de souveraineté dès lors qu’un traité a organisé son exercice.

Or plus un engagement transforme durablement la capacité de décision nationale, plus les conditions dans lesquelles il est accepté deviennent politiquement importantes.

La souveraineté ne consiste pas à ne jamais s’engager ; elle consiste notamment à déterminer selon quelles procédures la Nation accepte de ne plus décider seule.

L’Europe relève de plusieurs compétences constitutionnelles

La participation européenne doit également être replacée dans l’architecture générale de la VIe République.

Le Président détermine et dirige la politique étrangère de la France. Il fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.

À ce titre, la définition de la position diplomatique générale de la France à l’égard de l’Union et des autres États membres relève bien de la direction présidentielle.

Mais cette compétence ne transforme pas toute politique comportant une dimension européenne en politique étrangère.

Une règle européenne peut concerner l’agriculture, l’industrie, l’environnement, le travail, la concurrence, le numérique, les transports ou de nombreuses autres politiques relevant principalement de l’action publique ordinaire.

Le Gouvernement conserve alors ses compétences pour la préparation administrative, la négociation relevant de son champ, l’application des règles et la conduite des politiques internes correspondantes, tandis que le Parlement exerce les pouvoirs législatifs qui lui appartiennent.

La frontière doit donc être déterminée selon l’objet principal de la décision.

Une orientation générale de la politique extérieure française à l’égard de l’Union relève du Président.

Une politique intérieure simplement encadrée, coordonnée ou affectée par le droit européen ne devient pas pour autant présidentielle.

Cette distinction est essentielle à la cohérence du régime :

L’Europe traverse plusieurs politiques publiques ; elle ne constitue pas, à elle seule, un troisième domaine présidentiel de direction nationale.

Coopération européenne et répartition interne des pouvoirs

Cette distinction permet également d’éviter une confusion fréquente entre le niveau auquel une compétence est exercée et l’autorité française chargée d’y participer.

Le fait qu’une décision soit négociée ou coordonnée au niveau européen ne détermine pas automatiquement la répartition interne des compétences constitutionnelles.

Lorsque la matière relève de la politique étrangère, le Président exerce la direction que la Constitution lui attribue.

Lorsque la décision concerne principalement une politique économique, sociale ou environnementale, le Gouvernement demeure compétent pour conduire l’action française correspondante dans le respect du droit applicable.

Lorsque l’intervention du législateur est nécessaire, le Parlement conserve son rôle.

La construction européenne ne doit donc pas devenir un moyen indirect de modifier la répartition constitutionnelle des pouvoirs français.

Une compétence gouvernementale ne devient pas présidentielle simplement parce qu’elle doit être exercée en interaction avec les institutions européennes.

Inversement, le Gouvernement ne peut absorber une orientation relevant directement de la politique étrangère au motif qu’elle est mise en œuvre à travers une institution européenne.

L’exercice européen d’une politique ne change pas, par lui-même, la nature constitutionnelle de cette politique en France.

L’engagement européen n’est pas une décision politique ordinaire

Tous les actes européens n’ont pas la même portée constitutionnelle.

Une grande partie de la politique européenne relève du fonctionnement normal des institutions établies par les traités existants.

Les décisions y sont prises selon des procédures auxquelles la France a déjà consenti et les autorités nationales y participent dans les conditions prévues par les traités, le droit de l’Union et la Constitution.

La situation change lorsqu’un nouvel engagement modifie substantiellement cette architecture elle-même.

Transférer une compétence supplémentaire ou modifier durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale ne revient pas simplement à adopter une politique parmi d’autres.

Une telle décision change les règles selon lesquelles les politiques futures pourront ensuite être décidées.

La Constitution exige pour cette raison une légitimité renforcée.

Toute révision des traités de l’Union européenne ou tout nouvel engagement européen entraînant un transfert substantiel de compétences ou modifiant durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale relève de la procédure renforcée prévue pour les engagements internationaux de cette importance.

La Cour constitutionnelle est obligatoirement saisie avant ratification ou approbation.

Elle vérifie la conformité de l’engagement à la Constitution et détermine s’il entre dans cette catégorie renforcée.

Lorsque c’est le cas, le Président peut décider de soumettre directement son autorisation au peuple par référendum.

À défaut, l’autorisation doit être donnée par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.

Le principe est clair :

Exercer une compétence déjà organisée en commun et décider d’étendre substantiellement cet exercice commun sont deux décisions de nature différente.

Empêcher le transfert substantiel par procédure discrète

Cette procédure renforcée répond à une difficulté particulière de l’intégration.

Une transformation importante peut parfois résulter d’une accumulation de modifications présentées séparément comme limitées ou techniques.

Or leur effet combiné peut modifier durablement la capacité nationale de décision.

La Constitution refuse que la qualification procédurale dépende uniquement de la forme choisie pour l’engagement.

Aucune procédure simplifiée de ratification ou d’approbation ne peut servir à soustraire un engagement européen aux exigences renforcées lorsqu’il produit effectivement un transfert substantiel de compétences ou une modification durable des conditions d’exercice de la souveraineté.

La question doit porter sur l’effet réel de l’engagement.

Cette règle ne rend pas chaque évolution européenne constitutionnellement exceptionnelle.

Elle cherche simplement à rendre identifiable le moment où un changement cesse d’être une adaptation à l’intérieur du cadre existant pour devenir une modification significative de ce cadre.

Une transformation substantielle ne doit pas pouvoir devenir politiquement mineure par le seul choix d’une procédure qui la présente comme telle.

L’action commune doit être jugée sur ce qu’elle permet réellement

Reconnaître qu’une compétence peut être exercée en commun ne signifie pas que le niveau européen soit nécessairement préférable au niveau national.

L’Union peut fournir une puissance de négociation, une profondeur économique, une capacité réglementaire, scientifique, industrielle ou financière qu’un État isolé aurait davantage de difficulté à mobiliser.

Dans certaines matières, la fragmentation nationale peut diminuer l’efficacité de chacun des participants alors qu’une politique commune produit une capacité inaccessible séparément.

Mais l’échelle européenne peut également présenter des coûts : éloignement de la décision, compromis insuffisamment adaptés à certaines situations nationales, rigidité institutionnelle ou difficulté à modifier une politique lorsque les intérêts des États divergent.

Aucun principe abstrait ne permet donc de déterminer une fois pour toutes le niveau optimal de toutes les compétences.

Deux questions doivent rester distinctes.

La première est fonctionnelle :

L’action commune permet-elle effectivement d’obtenir davantage que des politiques nationales séparées ?

La seconde est politique :

Le gain obtenu justifie-t-il les contraintes et la réduction d’autonomie qu’implique la décision collective ?

Cette appréciation ne peut être remplacée ni par un réflexe national ni par un réflexe intégrateur.

La coopération européenne possède une valeur lorsqu’elle augmente suffisamment les possibilités d’action pour que les contraintes librement acceptées trouvent une justification politique.

À l’inverse, le simple fait qu’une politique puisse être européenne ne suffit pas à établir qu’elle doit l’être.

Le principe de souveraineté ne fournit donc pas automatiquement la réponse.

Il garantit que cette réponse demeure un choix politique dont les responsables doivent pouvoir rendre compte.

Le compromis n’est pas par nature une perte de souveraineté

Lorsque plusieurs États décident ensemble, aucun ne peut raisonnablement espérer obtenir en permanence exactement ce qu’il aurait choisi seul.

L’action commune suppose le compromis.

Mais le compromis n’est pas, en lui-même, une abdication de souveraineté.

Il constitue la conséquence normale d’une coopération dans laquelle chaque participant renonce à une partie de sa liberté immédiate en espérant obtenir en contrepartie une capacité collective supérieure.

Le même raisonnement existe dans toute alliance ou organisation internationale.

La question n’est donc pas de savoir si la France doit parfois accepter une décision différente de celle qu’elle aurait prise seule.

Elle est de déterminer si le dispositif commun produit suffisamment de capacité, de stabilité ou d’avantages pour justifier les contraintes qu’il impose.

Une politique souveraine peut conclure que certaines interdépendances choisies augmentent réellement la puissance française.

Elle peut également conclure qu’une coopération particulière est devenue trop contraignante au regard de ses bénéfices.

Le compromis devient problématique non parce qu’il existe, mais lorsqu’il cesse d’être la contrepartie intelligible d’une capacité commune jugée utile.

La Constitution demeure la norme suprême de la participation française

Participer à un ordre juridique commun implique que les règles européennes produisent effectivement leurs effets dans l’ordre national.

Sans cela, l’exercice en commun des compétences resterait largement fictif : chaque État pourrait accepter collectivement une décision puis l’écarter lorsqu’elle lui déplaît.

La Constitution reconnaît donc l’application du droit de l’Union conformément aux engagements de la France.

Mais elle affirme simultanément que cette participation s’exerce dans le respect de la Constitution.

Le principe n’autorise pas les institutions françaises à écarter librement le droit européen chaque fois qu’une décision nationale lui est contraire.

Une telle logique détruirait la crédibilité même de l’engagement.

La Constitution organise une limite beaucoup plus étroite.

Lorsqu’une règle ou un principe constitutionnel bénéficie dans l’ordre juridique européen d’une protection équivalente, les juridictions françaises en assurent le respect dans le cadre du droit de l’Union.

Lorsqu’au contraire une exigence constitutionnelle essentielle à l’identité de la République, à l’exercice de la souveraineté nationale ou à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation ne bénéficie pas d’une protection équivalente et qu’une norme européenne risque d’y porter atteinte, la question peut être portée devant la Cour constitutionnelle.

Celle-ci détermine alors si la Constitution doit prévaloir et fixe, le cas échéant, les conditions strictement nécessaires à son respect.

La logique est donc celle d’une garantie ultime, non d’une faculté générale de désobéissance.

Respecter les engagements sans rendre la Constitution disponible

Cette construction repose sur une double exigence.

Les engagements régulièrement contractés doivent être respectés.

Mais la participation à l’Union ne peut permettre à une norme dérivée de supprimer durablement les conditions essentielles à l’exercice de la souveraineté française, à la continuité de l’État ou à la libre détermination des institutions.

Cette limite protège la cohérence de l’ordre constitutionnel.

Un engagement international tire son autorité, dans l’ordre français, des procédures constitutionnelles qui permettent de le conclure.

Il serait contradictoire que l’engagement puisse ensuite détruire les conditions fondamentales de l’ordre qui a rendu son acceptation juridiquement possible sans qu’une nouvelle décision constitutionnelle intervienne.

Cela ne transforme pas la Constitution en justification permanente du non-respect des traités.

La hiérarchie demeure intelligible :

Les engagements internationaux régulièrement applicables ont une autorité supérieure à la loi.

Les juridictions écartent les lois et règlements qui leur sont incompatibles.

Mais aucun engagement international ni aucune norme qui en dérive ne peut prévaloir sur la Constitution dans l’ordre juridique national.

L’engagement doit être respecté parce qu’il a été consenti ; il ne peut devenir le moyen de supprimer sans nouvelle autorisation les conditions constitutionnelles de ce consentement.

La souveraineté européenne ne peut avancer par l’implicite

Le principal enjeu n’est donc pas de rendre tout transfert impossible.

Il est d’empêcher qu’un changement substantiel de l’ordre politique soit traité comme une simple adaptation technique.

L’intégration européenne est nécessairement évolutive.

Des institutions communes interprètent leurs compétences, de nouveaux problèmes apparaissent et les pratiques se transforment.

Un système vivant ne pourrait fonctionner si chaque évolution mineure exigeait une nouvelle procédure constituante.

Mais il existe un seuil.

Lorsqu’un nouvel engagement transfère substantiellement des compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale, la décision change de nature.

Elle doit alors être identifiée comme telle et recevoir la légitimité politique correspondante.

Cette exigence protège également la coopération européenne.

Une intégration dont les conséquences sont clairement exposées et explicitement autorisées possède une légitimité plus solide qu’une transformation présentée comme inévitable ou purement technique jusqu’au moment où ses effets provoquent une contestation politique.

Il n’y a donc aucune contradiction à soutenir certaines formes d’intégration tout en exigeant une procédure renforcée pour les accepter.

Plus l’engagement transforme durablement les conditions futures de la décision, plus le consentement à cet engagement doit être identifiable.

L’Europe demeure une orientation politique, non une destination constitutionnellement écrite

La Constitution affirme la participation de la France à l’Union européenne et organise les conditions de cette participation.

Elle ne cherche cependant pas à déterminer le terme final de la construction européenne.

Elle n’impose ni une intégration toujours plus poussée ni un retour programmé de compétences vers l’État national.

Ce choix est important parce qu’une Constitution doit organiser la possibilité du désaccord politique plutôt que décider à l’avance de son résultat.

Une majorité peut considérer qu’une politique européenne supplémentaire permettrait à la France et à ses partenaires de disposer d’une puissance qu’ils n’obtiendraient pas séparément.

Une autre peut estimer qu’une compétence déterminée serait mieux exercée nationalement ou que les contraintes d’un dispositif commun sont devenues supérieures aux avantages qu’il procure.

Ces deux positions doivent pouvoir être défendues démocratiquement.

L’appartenance à l’Union ne supprime donc pas le débat sur son organisation et son évolution.

Elle fixe un cadre dans lequel les engagements existants doivent être respectés tant qu’ils demeurent applicables, tandis que les modifications futures doivent être décidées selon les procédures correspondant à leur importance.

La Constitution refuse ainsi deux formes de dépolitisation.

La première présenterait toute coopération européenne comme une atteinte nécessairement illégitime à la souveraineté.

La seconde présenterait toute nouvelle intégration comme une évolution que la France n’aurait plus véritablement à choisir.

La conception retenue est différente :

La coopération européenne est un instrument politique dont la France doit pouvoir apprécier les bénéfices, les contraintes et l’étendue.

Coopérer pour augmenter la capacité d’action

Cette approche rejoint directement la conception matérielle de la souveraineté portée par le projet.

L’action solitaire ne garantit pas toujours l’autonomie réelle.

Dans certains secteurs, plusieurs États réunis peuvent disposer d’une capacité technologique, industrielle, militaire, diplomatique ou économique qu’aucun d’entre eux ne posséderait isolément.

Une coopération peut donc limiter juridiquement la faculté de décider seul tout en augmentant matériellement la capacité d’agir.

Inversement, une politique présentée comme indépendante peut laisser un pays largement impuissant si les moyens nécessaires pour l’exécuter lui manquent.

La souveraineté doit donc être appréciée simultanément dans ses dimensions juridique et matérielle.

La question n’est pas seulement :

« Qui possède formellement la compétence ? »

Elle est également :

« Quelle organisation permet réellement à la France de conserver ou d’accroître ses possibilités d’action ? »

Cette conception explique pourquoi le projet ne confond pas souveraineté et isolement.

Une Nation peut augmenter sa puissance en organisant certaines interdépendances.

Elle doit simplement rester capable de comprendre les contraintes qu’elle accepte et d’identifier le moment où une coopération modifie suffisamment sa capacité de décision pour exiger une nouvelle autorisation politique.

Agir avec les autres sans cesser d’être l’auteur de son engagement

La souveraineté française et l’intégration européenne ne doivent donc pas être enfermées dans une opposition abstraite.

Une Nation souveraine peut conclure des engagements contraignants, accepter des institutions communes et consentir à ne plus décider seule dans certaines matières.

Elle peut le faire précisément parce que la souveraineté comprend la capacité de choisir les formes dans lesquelles certaines compétences seront exercées.

Mais cette faculté de s’engager ne doit pas rendre progressivement indéterminée la source du pouvoir.

La Constitution cherche donc à maintenir une chaîne intelligible.

La souveraineté appartient au peuple français.

La Constitution définit les conditions dans lesquelles la République peut s’engager.

Les traités organisent les compétences exercées en commun.

Les règles adoptées dans ce cadre sont appliquées conformément aux engagements contractés.

Lorsqu’un nouvel engagement transforme substantiellement cet équilibre, une autorisation renforcée devient nécessaire.

Et la Constitution demeure la limite ultime au-delà de laquelle un engagement ne peut modifier silencieusement les conditions fondamentales de l’ordre politique français.

L’Europe n’est ainsi ni extérieure à la souveraineté française ni destinée à s’y substituer implicitement.

Elle constitue l’un des cadres dans lesquels celle-ci peut s’exercer lorsque la France estime qu’une action commune sert mieux ses intérêts, ceux de ses partenaires et la capacité collective du continent.

La question n’est donc pas de savoir si la France est souveraine contre l’Europe ou grâce à l’Europe.

Il s’agit de savoir si elle demeure capable de déterminer politiquement la nature de sa participation, d’assumer les contraintes qu’elle accepte et d’exiger une nouvelle autorisation démocratique lorsque ces contraintes changent substantiellement de nature.

Exercer la souveraineté en commun ne signifie pas renoncer à être souverain. Cela signifie que la France choisit de ne pas exercer seule certaines compétences lorsqu’une action commune lui paraît plus efficace, tout en maintenant dans son ordre constitutionnel l’autorité qui permet de consentir à ce choix, d’en définir les limites et d’en assumer la responsabilité.

Une République ne repose pas uniquement sur des institutions, des droits ou des mécanismes de solidarité. Elle suppose aussi que des citoyens différents disposent de moyens suffisants pour comprendre le monde dans lequel ils vivent, interpréter les règles communes, confronter leurs désaccords et transmettre à leur tour ce qu’ils auront reçu.

C’est ce qui donne à l’instruction et à la culture une fonction politique particulière.

Elles ne doivent pas fabriquer une homogénéité intellectuelle ou morale. Une démocratie authentique accepte au contraire que ses citoyens interprètent différemment leur histoire, contestent leurs institutions et défendent des conceptions incompatibles de l’avenir.

Mais la possibilité même de ce désaccord suppose un minimum de connaissances, de langage et de références partagés.

On ne délibère réellement ensemble que si les mots conservent suffisamment de sens commun, si les faits peuvent être discutés selon des méthodes intelligibles et si chacun possède les moyens intellectuels de ne pas dépendre entièrement de ceux qui prétendent penser à sa place.

La Constitution proposée rattache ainsi explicitement l’instruction et la culture à l’émancipation des citoyens et à l’égalité des chances.

L’enjeu n’est donc pas de déterminer constitutionnellement ce que chacun devra penser.

Il est de préserver les conditions intellectuelles et culturelles permettant à des citoyens libres de penser par eux-mêmes tout en continuant à appartenir au même espace politique.

Instruire pour donner les moyens du jugement

L’école ne peut être réduite à la préparation immédiate à l’emploi.

La formation professionnelle fait naturellement partie de ses responsabilités, mais sa fonction civique commence plus en amont : apprendre à lire avec précision, écrire clairement, raisonner, calculer, situer un événement, comprendre un argument, évaluer une source et distinguer ce qui relève d’un fait établi, d’une hypothèse ou d’une opinion.

Ces apprentissages ne déterminent pas le choix politique du futur citoyen.

Ils rendent ce choix davantage personnel.

Le suffrage universel donne juridiquement la même voix à chacun, mais l’égalité politique ne supprime pas les inégalités de compréhension, de vocabulaire ou d’accès au savoir.

Un citoyen incapable de comprendre les documents qui lui sont présentés, d’identifier la structure d’un raisonnement ou d’évaluer l’origine d’une information demeure formellement libre tout en étant beaucoup plus dépendant des intermédiaires qui interprètent la réalité pour lui.

L’instruction constitue en ce sens une condition de l’autonomie démocratique.

Elle ne garantit ni la rationalité des opinions ni la sagesse du corps électoral, et il serait contraire à l’égalité civique de conditionner la citoyenneté à quelque qualification intellectuelle que ce soit.

Son rôle est différent : donner au plus grand nombre les instruments permettant d’exercer une liberté politique qui ne soit pas seulement juridique.

Cette fonction explique pourquoi l’exigence scolaire ne doit pas être pensée comme une contrainte opposée à l’émancipation.

Maîtriser une langue, acquérir des connaissances historiques, scientifiques ou mathématiques et apprendre des méthodes de raisonnement étendent l’espace de ce qu’un individu peut comprendre sans dépendre constamment d’autrui.

L’instruction ne dit pas au citoyen ce qu’il doit décider ; elle cherche à lui donner les moyens de savoir pourquoi il décide.

L’instruction relève de la politique démocratique ordinaire

L’importance constitutionnelle de l’instruction ne signifie pas qu’elle constitue un domaine réservé à un pouvoir particulier.

La Constitution en garantit la finalité d’émancipation et d’égalité des chances, tandis que la loi détermine les principes fondamentaux de l’enseignement.

Les politiques éducatives relèvent donc de l’action publique ordinaire conduite par le Gouvernement et du débat législatif.

Cette distinction est importante.

Une finalité constitutionnelle ne doit pas devenir, par elle-même, un titre de compétence supplémentaire.

Le Président ne reçoit pas une direction générale de l’éducation ou de la culture au motif que celles-ci participent à la cohésion nationale, à la souveraineté ou à la transmission.

Les majorités successives peuvent donc débattre des programmes, des méthodes pédagogiques, de l’organisation scolaire, de l’enseignement supérieur ou de la politique culturelle dans les conditions ordinaires de la démocratie.

La Constitution fixe un horizon : émanciper par l’instruction et la culture.

Elle ne transforme pas cet horizon en programme pédagogique intangible.

L’école doit servir une finalité républicaine durable sans être soustraite au débat démocratique sur les moyens de l’atteindre.

Transmettre un héritage pour qu’il puisse être jugé

Toute société transmet avant que ceux qui reçoivent puissent choisir ce qu’ils souhaitent conserver.

Une langue est apprise avant d’être interrogée. Une histoire précède ceux qui l’étudient. Des institutions, des œuvres et des catégories de pensée sont déjà présentes lorsque chaque génération commence à former son propre jugement.

L’alternative n’est donc pas entre transmission et absence de transmission.

Une société qui prétendrait ne rien transmettre transmettrait encore ses oublis, ses priorités implicites et l’état présent de ses rapports de force.

La question républicaine est de savoir comment transmettre sans transformer cet héritage en doctrine obligatoire.

Enseigner l’histoire de France ne signifie ni organiser sa célébration permanente ni construire un récit de culpabilité.

Il s’agit de permettre aux élèves de connaître suffisamment les événements, les conflits, les réalisations et les contradictions qui ont formé la société dans laquelle ils vivent pour qu’ils puissent ensuite les interpréter, les critiquer et les replacer dans des histoires plus larges.

La même règle vaut pour les institutions.

Connaître la République, son droit ou ses principes ne signifie pas apprendre qu’ils seraient incontestables.

Cela permet de comprendre ce que l’on souhaite éventuellement réformer.

De même, transmettre des œuvres littéraires, artistiques ou philosophiques importantes ne commande pas de les admirer. Cela donne accès à des références dont l’influence dépasse souvent les préférences individuelles.

Cette transmission possède donc une finalité paradoxale en apparence :

Donner un héritage afin qu’il puisse être librement réévalué.

Une culture commune qui exigerait l’adhésion deviendrait une culture officielle.

Une absence de transmission laisserait au contraire l’accès au passé dépendre davantage encore de l’environnement familial et social.

L’école et les institutions culturelles ont précisément une fonction entre ces deux extrêmes : rendre l’héritage accessible sans confisquer le jugement qui sera porté sur lui.

Une langue commune pour un espace politique commun

Le français occupe une place particulière parce qu’il n’est pas seulement un élément du patrimoine culturel.

Il constitue la langue de la République et l’un des instruments quotidiens de la vie publique.

L’administration, la justice, l’école, la loi et le débat politique reposent sur une langue commune.

Celui qui ne la maîtrise pas suffisamment rencontre donc une difficulté qui dépasse la communication ordinaire : il accède moins facilement à ses droits, aux connaissances, aux institutions et à la possibilité de défendre lui-même ses intérêts.

La maîtrise du français relève ainsi directement de l’égalité civique.

Cette exigence n’implique aucune hostilité au plurilinguisme.

Un citoyen peut parler plusieurs langues, transmettre une langue familiale et participer à plusieurs espaces culturels sans que cela remette en cause la nécessité d’un idiome politique partagé.

Le pluralisme linguistique et l’absence de langue commune sont deux réalités différentes.

Une démocratie ne peut fonctionner pleinement si une partie de ses citoyens dépend durablement d’intermédiaires pour comprendre la loi qui leur est applicable ou participer à la conversation publique.

Le rôle particulier du français tient précisément à cette fonction d’intercompréhension entre des personnes dont les origines, les pratiques culturelles et les convictions peuvent être profondément différentes.

Cette responsabilité commence à l’école.

Des écarts importants dans la maîtrise de la langue dès les premières années affectent rapidement la compréhension des autres matières et peuvent devenir des inégalités durables d’accès au savoir.

La maîtrise de la langue commune doit donc être considérée moins comme une affirmation identitaire que comme une infrastructure de l’égalité intellectuelle et civique.

Langue commune et langues régionales ne s’excluent pas

L’affirmation du français comme langue de la République ne suppose pas l’effacement des autres langues présentes sur le territoire national.

La Constitution reconnaît les langues régionales comme appartenant au patrimoine de la Nation et garantit leur préservation, leur transmission et leur enseignement dans les conditions prévues par la loi.

Cette reconnaissance permet de distinguer deux fonctions.

Le français constitue la langue commune de l’ordre politique et du service public.

Les langues régionales participent à un patrimoine historique et culturel dont la République peut organiser la transmission.

Il n’est donc pas nécessaire de choisir entre unité linguistique de la République et pluralité de son patrimoine.

La limite tient à la fonction politique de la langue commune : la reconnaissance des langues régionales ne doit pas conduire à fragmenter l’accès au droit, au service public ou à la citoyenneté selon des appartenances linguistiques territoriales.

Mais cette unité n’exige pas davantage l’oubli des langues historiques du pays.

Une langue politique commune peut assurer l’intercompréhension nationale tout en permettant la transmission d’un patrimoine linguistique pluriel.

L’autorité du savoir doit préparer l’esprit critique

L’émancipation par l’instruction soulève une autre difficulté : comment former l’esprit critique sans installer l’idée que toute autorité intellectuelle serait suspecte et que toutes les affirmations se vaudraient ?

Apprendre implique précisément de reconnaître une asymétrie temporaire entre celui qui sait davantage et celui qui apprend.

L’autorité du professeur n’est légitime ni parce que sa personne serait supérieure ni parce que ses opinions devraient s’imposer.

Elle l’est parce que sa fonction consiste à transmettre des connaissances, des méthodes et des exigences de raisonnement que l’élève ne maîtrise pas encore.

Cette autorité ne s’oppose donc pas à l’esprit critique.

Elle contribue à le rendre possible.

Une critique intellectuelle sérieuse suppose davantage que la faculté de mettre toute affirmation en doute.

Elle demande de comprendre comment une connaissance a été établie, quelles preuves la soutiennent, quelles incertitudes subsistent et quelles raisons permettraient éventuellement de la remettre en cause.

Cette distinction devient particulièrement importante dans un environnement où l’accès à l’information n’est plus le principal problème.

Des quantités considérables de textes, d’images et d’arguments sont immédiatement disponibles, tandis que les outils d’intelligence artificielle permettent de produire à grande échelle des contenus dont la forme peut donner une impression de compétence sans garantir leur exactitude.

L’instruction doit donc apprendre davantage qu’à rechercher une information.

Elle doit permettre d’interroger sa provenance, d’évaluer la qualité d’une preuve, de comparer plusieurs sources, d’identifier une manipulation et d’accepter qu’une réponse puisse être incertaine.

La réponse démocratique à la désinformation ne peut être de confier à l’État une autorité générale sur le vrai et le faux dans le débat politique.

Elle doit d’abord augmenter la capacité des citoyens à évaluer eux-mêmes ce qui leur est présenté.

Former l’esprit critique ne signifie pas apprendre à ne croire personne ; cela signifie apprendre à demander pourquoi une affirmation mérite davantage de confiance qu’une autre.

La culture prolonge la transmission au-delà de l’école

L’école n’est pas la seule institution par laquelle une société transmet.

Bibliothèques, musées, archives, patrimoine architectural, spectacle vivant, littérature, cinéma, musique et création contemporaine participent également à la circulation des œuvres et des références entre les générations.

La justification d’une politique culturelle ne peut toutefois reposer sur l’idée que l’État devrait déterminer les goûts légitimes ou établir une hiérarchie définitive entre les formes de création.

Son rôle apparaît plutôt là où les seules logiques de marché ou de consommation immédiate ne suffisent pas à préserver la possibilité de transmission.

Une archive n’a pas besoin d’être rentable pour avoir une valeur collective.

Une œuvre ancienne peut continuer à éclairer une société plusieurs siècles après sa création.

Une forme artistique minoritaire peut présenter un intérêt culturel sans disposer d’un public suffisant pour assurer seule toutes les conditions de sa conservation.

Inversement, le soutien public à la culture ne doit pas devenir un mécanisme par lequel une administration déciderait durablement de ce qui mérite d’être créé.

La fonction publique est donc moins de définir la culture que de préserver sa profondeur temporelle et sa pluralité.

Cela suppose de transmettre un patrimoine sans le figer et de permettre à la création contemporaine de le prolonger, de le contester ou de s’en éloigner.

Une culture vivante n’est pas la répétition indéfinie de ce qui a été reçu.

Elle existe précisément parce que chaque génération se réapproprie cet héritage et y ajoute quelque chose qui n’était pas encore prévu.

La République n’a pas à produire une culture officielle ; elle doit contribuer à ce que la culture ne soit ni amnésique ni entièrement soumise à ce qui rencontre immédiatement un marché.

L’école doit rester d’abord une institution d’instruction

Parce qu’elle accueille presque toute une génération, l’école est régulièrement chargée de résoudre une part croissante des problèmes de la société.

Inégalités sociales, intégration civique, transformations technologiques, préparation professionnelle, santé, comportements individuels ou cohésion nationale finissent par lui être adressés.

Une partie de ces questions la concerne nécessairement.

Mais leur accumulation peut conduire à perdre de vue ce que l’école possède de spécifique par rapport aux autres institutions : elle dispose du temps, de l’autorité et des compétences nécessaires pour organiser méthodiquement l’accès au savoir.

Sa contribution la plus durable à l’égalité tient précisément à cette mission.

Les enfants n’arrivent pas à l’école avec le même vocabulaire, les mêmes habitudes de lecture, la même familiarité avec les œuvres ni les mêmes possibilités d’apprentissage en dehors de la classe.

Une école qui renoncerait à une ambition intellectuelle commune au motif que les situations de départ sont différentes risquerait alors d’institutionnaliser les inégalités qu’elle prétend prendre en compte.

L’égalité scolaire ne signifie pas que tous apprendront exactement au même rythme ni qu’une méthode identique convient à chacun.

Elle signifie que l’origine sociale ne doit pas conduire l’institution elle-même à décider que certains élèves auront accès à moins de savoir parce qu’ils en possédaient moins au départ.

Cela peut exiger davantage de moyens, des méthodes différentes ou un accompagnement renforcé.

Mais l’objectif reste une élévation de l’accès aux connaissances, non une réduction préalable de l’exigence.

Cette conception fixe également une limite raisonnable à ce que l’on peut attendre de l’école.

Elle ne supprimera pas toutes les inégalités économiques ni toutes les fractures culturelles et ne pourra pas se substituer à l’ensemble des autres politiques publiques.

Sa responsabilité est plus précise et peut-être plus décisive :

Faire en sorte que la capacité d’apprendre, de comprendre et de juger ne reste pas principalement héritée de la famille dans laquelle on est né.

Le mérite n’a de sens qu’avec une véritable égalité des chances

La Constitution associe l’égalité des chances, l’émancipation par l’instruction et la culture et la reconnaissance du mérite.

Ces trois éléments doivent être pensés ensemble.

Le mérite ne peut constituer une justification crédible des différences de parcours si les conditions permettant de développer ses capacités sont radicalement inégales dès le départ.

Mais l’égalité des chances ne signifie pas davantage que les résultats, les efforts ou les aptitudes devraient être niés.

Le rôle de l’institution scolaire est précisément de réduire autant que possible la part des inégalités héritées afin que l’effort, le travail et les capacités puissent jouer un rôle plus réel dans les trajectoires.

Cette logique refuse deux simplifications.

La première consisterait à présenter chaque réussite comme le seul produit du mérite individuel sans tenir compte des conditions qui l’ont rendue possible.

La seconde réduirait toute différence de résultat à une injustice et priverait l’effort personnel de toute reconnaissance.

L’école républicaine doit essayer de créer un terrain suffisamment commun pour que la reconnaissance du mérite ne soit pas simplement la reconnaissance indirecte des avantages déjà possédés.

Le mérite devient républicain lorsqu’il peut s’exprimer dans des conditions qui ne condamnent pas d’avance ceux qui partent avec moins.

Un commun suffisamment solide pour permettre le désaccord

Instruction, culture et transmission remplissent finalement une fonction commune : permettre à une société pluraliste de ne pas confondre diversité et fragmentation.

Le commun républicain ne doit pas être une doctrine à laquelle chacun serait tenu d’adhérer.

Une République libre doit pouvoir contenir des désaccords profonds sur son histoire, ses institutions, ses valeurs politiques et son avenir.

Mais le pluralisme ne peut fonctionner que s’il reste possible de formuler ces désaccords dans un espace suffisamment partagé.

Une langue commune permet de s’adresser directement aux autres citoyens.

L’instruction donne les instruments nécessaires pour comprendre et argumenter.

La transmission historique et culturelle fournit des références qui peuvent être admirées, contestées ou réinterprétées précisément parce qu’elles sont connues.

Le commun n’est donc ni l’unanimité ni une page blanche.

C’est ce qui permet à la divergence de rester une conversation politique plutôt que de devenir une juxtaposition de mondes incapables de se comprendre.

Cette conception explique pourquoi la transmission ne s’oppose pas à la liberté individuelle.

Elle ne demande pas à chaque génération de reproduire exactement la précédente.

Elle lui remet des connaissances, des outils et un héritage afin qu’elle puisse décider plus lucidement de ce qu’elle veut en faire.

Une République qui ne transmettrait rien ne créerait pas des individus libérés de tout héritage.

Elle rendrait simplement cet héritage plus inégalement accessible et laisserait davantage chacun dépendre de son environnement particulier pour comprendre la société dont il devient citoyen.

À l’inverse, une République qui transformerait la transmission en obligation d’adhésion trahirait la finalité même de l’instruction.

L’équilibre recherché tient précisément entre ces deux échecs :

Transmettre assez pour que les citoyens possèdent un monde commun, mais ne jamais leur dicter le jugement qu’ils devront porter sur lui.

C’est à cette condition que l’instruction et la culture peuvent construire le commun républicain : non en fabriquant des citoyens semblables, mais en donnant à des citoyens libres les moyens de se comprendre lorsqu’ils choisissent de ne pas être d’accord.

Une République ne tient pas seulement à ses institutions politiques. Elle tient aussi à la décision de ses membres de ne pas laisser certaines vulnérabilités être supportées exclusivement par ceux qu’elles frappent.

La maladie, le handicap, la perte durable de revenu, la dépendance ou certaines ruptures de parcours peuvent bouleverser une existence sans que celui qui les subit dispose seul des moyens nécessaires pour y répondre.

La solidarité nationale commence avec la reconnaissance de cette limite : une communauté politique peut décider que certains risques sont suffisamment graves pour être mutualisés plutôt que laissés à la seule prévoyance individuelle, familiale ou privée.

Cette solidarité ne signifie ni que toutes les différences sociales doivent disparaître, ni que la collectivité devient responsable de toute difficulté rencontrée par chacun.

Elle définit une frontière entre ce qui peut raisonnablement rester une responsabilité individuelle et ce que la République considère comme suffisamment fondamental pour justifier une protection collective.

Cette conception correspond à celle d’une République qui se définit comme sociale, garantit la justice sociale et affirme que la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions matérielles de la dignité humaine ainsi que la protection de la santé.

La question est donc :

Quels risques et quelles vulnérabilités une communauté de citoyens décide-t-elle de partager entre ses membres ?

C’est en ce sens que la solidarité constitue une institution du commun.

Mutualiser le risque sans abolir la responsabilité

La solidarité républicaine se distingue d’abord de la charité.

La charité dépend de la décision de celui qui donne et place nécessairement le bénéficiaire dans une relation particulière avec celui qui l’aide.

La solidarité organisée par le droit fonctionne autrement.

Elle transforme certaines protections en droits définis selon des règles communes et répartit leur financement entre les membres de la collectivité.

Celui qui reçoit une protection sociale ne bénéficie donc pas, en principe, d’une faveur accordée par ceux qui contribuent davantage à ce moment-là.

Il participe à un mécanisme dans lequel les positions évoluent au cours de l’existence.

Chacun peut traverser successivement des périodes d’autonomie, de contribution importante ou de vulnérabilité plus forte.

Cette mutualisation repose sur une réalité simple : la prudence individuelle rencontre des limites.

Certaines maladies, incapacités ou ruptures économiques peuvent produire des conséquences disproportionnées par rapport aux moyens qu’un individu pouvait raisonnablement accumuler pour s’en protéger.

Reconnaître cette réalité n’abolit pas pour autant la responsabilité personnelle.

Une solidarité qui traiterait toutes les situations comme si les choix individuels n’avaient aucune importance serait aussi réductrice qu’un système supposant que chacun maîtrise entièrement son destin.

L’enjeu consiste à distinguer ce qui relève encore d’une capacité d’action raisonnable de ce qui dépasse cette capacité.

Lorsqu’une protection répond à une difficulté temporaire et vise le retour à l’autonomie, certaines obligations peuvent être légitimes si elles sont effectivement compatibles avec la situation de la personne.

Une incapacité durable appelle une logique différente.

Exiger d’une personne ce qu’elle n’a matériellement pas la possibilité d’accomplir ne restaure aucune responsabilité.

La solidarité intervient lorsque la responsabilité individuelle rencontre un risque dont les conséquences excèdent ce qu’une personne peut raisonnablement supporter seule.

La solidarité protège la dignité sans organiser la dépendance

La protection sociale ne doit pas être conçue comme une simple compensation financière.

Son objectif doit rester lié à la dignité et, chaque fois que cela est possible, à l’autonomie.

Protéger une personne confrontée à une vulnérabilité signifie lui permettre de continuer à participer à la société, de se soigner, de vivre matériellement dans des conditions dignes et de retrouver une capacité d’action lorsque sa situation le permet.

La solidarité ne doit donc pas devenir un système dans lequel le maintien dans la dépendance administrative constitue l’état normal de celui qui bénéficie d’une protection.

Mais l’autonomie ne peut davantage être invoquée comme une fiction permettant de retirer une protection à ceux qui ne peuvent effectivement s’en passer.

Cette distinction correspond à l’humanisme de progrès porté par le projet.

La personne reste prioritaire.

L’institution sociale doit chercher à accroître sa capacité d’agir lorsque cela est possible et assurer sa protection lorsque la vulnérabilité ne peut être supprimée.

La solidarité protège pour permettre autant que possible l’autonomie ; elle ne conditionne pas la dignité à la capacité immédiate de chacun à se passer d’elle.

La réciprocité n’exige pas l’équivalence

Tout système de solidarité suppose une asymétrie.

À un moment donné, certains contribuent davantage qu’ils ne reçoivent tandis que d’autres bénéficient de protections supérieures à leur contribution immédiate.

Ce déséquilibre n’est pas une anomalie.

Il constitue le principe même de la mutualisation.

La solidarité disparaîtrait si chacun ne pouvait recevoir que l’équivalent exact de ce qu’il a personnellement versé.

Mais l’absence d’équivalence individuelle ne signifie pas l’absence de réciprocité.

Pour qu’un système collectif demeure politiquement accepté, ses membres doivent pouvoir comprendre les principes qui déterminent ce qui est protégé, qui contribue, dans quelles conditions une prestation est ouverte et quelles obligations s’appliquent.

Le lien entre contribution et protection n’a pas besoin d’être comptablement individuel.

Il doit rester politiquement intelligible.

Cette exigence explique pourquoi la fraude possède une portée dépassant son seul coût financier.

Obtenir volontairement une prestation sans en remplir les conditions ou dissimuler une situation pertinente rompt la règle commune sur laquelle repose la mutualisation.

Mais cette nécessité de contrôle ne justifie aucune suspicion générale envers les bénéficiaires.

Un système dans lequel l’exercice d’un droit devient une épreuve permanente de défiance finit lui aussi par dégrader le lien de solidarité.

La règle doit donc être la même pour tous : les droits sont effectivement servis lorsque leurs conditions sont réunies, les obligations légalement prévues sont respectées et ceux qui administrent le système répondent eux-mêmes de son intégrité.

La solidarité est durable lorsque l’inégalité momentanée entre ce que chacun donne et reçoit reste comprise comme l’application d’une règle commune, non comme le privilège arbitraire d’un groupe aux dépens d’un autre.

Un droit social n’est ni une faveur ni un jugement moral

La solidarité suppose nécessairement de définir des conditions.

Une prestation peut dépendre des ressources, d’une incapacité, d’une durée de cotisation, d’une situation familiale ou d’autres critères déterminés par la loi.

Vérifier que ces conditions sont remplies appartient au fonctionnement normal du système.

Mais contrôler une condition juridique n’autorise pas à porter un jugement général sur la valeur sociale de celui qui sollicite une protection.

Une personne peut remplir les conditions d’un droit sans devoir démontrer qu’elle est moralement digne d’en bénéficier.

La pauvreté, la maladie, le handicap ou la dépendance ne diminuent pas la qualité civique de celui qui les subit.

De même, l’existence d’obligations associées à certaines protections ne transforme pas l’administration en autorité chargée de juger les modes de vie.

La République doit distinguer une condition légalement pertinente d’une appréciation morale indéterminée.

Cette distinction n’affaiblit pas le contrôle.

Elle le rend plus rigoureux : l’administration doit pouvoir expliquer quelle règle est appliquée, quels faits sont vérifiés et quelle conséquence juridique en découle.

La solidarité appartient ainsi pleinement à l’égalité civique.

La solidarité protège des personnes en raison d’une situation définie par le droit ; elle ne distribue pas de certificats de mérite social.

La solidarité relève de l’action publique ordinaire

La solidarité nationale constitue un principe politique majeur, mais elle ne forme pas un domaine constitutionnel autonome confié à une institution particulière.

Dans l’architecture proposée, la politique sociale relève de l’action publique ordinaire.

Le Gouvernement détermine et conduit la politique civile, économique et sociale de la Nation.

Le Parlement fixe les règles relevant notamment du droit du travail et de la sécurité sociale, vote les lois de financement de la sécurité sociale et détermine ainsi les conditions juridiques et financières des protections collectives.

Cette répartition est importante.

La justice sociale ou la dignité humaine constituent des finalités constitutionnelles.

Elles ne donnent pas, par elles-mêmes, au Président une compétence générale en matière sociale.

Les orientations sociales restent donc soumises au débat démocratique ordinaire, aux élections législatives, à la responsabilité gouvernementale et au vote de la loi.

Une majorité peut privilégier davantage l’assurance, l’universalité, la condition de ressources, la contribution ou d’autres instruments sans qu’une conception unique de la politique sociale soit figée dans la Constitution.

Ce qui demeure est l’exigence générale d’une République sociale garantissant les conditions matérielles de la dignité humaine.

La Constitution fixe la responsabilité collective ; la politique démocratique détermine les formes concrètes selon lesquelles elle est exercée.

La complexité peut défaire la solidarité qu’elle prétend organiser

Un système social doit nécessairement tenir compte de situations humaines différentes.

Cette diversité justifie des critères, des régimes et parfois des dispositifs spécifiques.

Mais l’accumulation des règles peut finir par produire un effet paradoxal : plus la protection devient complexe, plus son exercice dépend de la capacité des individus à comprendre l’administration.

Les personnes les mieux informées, disposant du temps, des compétences ou de l’accompagnement nécessaires, utilisent alors plus facilement leurs droits que celles dont la situation est précisément la plus fragile.

Un droit peut être généreux dans son principe et manquer largement sa cible parce que son architecture est devenue trop difficile à mobiliser.

Le non-recours constitue à cet égard un indicateur important.

Lorsqu’une prestation existe mais qu’une part de ceux auxquels elle est destinée ne peut raisonnablement y accéder faute d’information ou en raison de procédures excessivement complexes, la solidarité reste juridiquement proclamée sans être pleinement réalisée.

La simplification ne signifie pas uniformiser toutes les protections.

Des situations différentes peuvent légitimement appeler des réponses différentes.

Elle impose en revanche que le système reste suffisamment lisible pour qu’un citoyen puisse identifier ses droits et obligations sans devoir devenir spécialiste de son architecture administrative.

Cette lisibilité sert également au contrôle.

Des règles trop nombreuses, instables ou contradictoires alimentent les erreurs et rendent moins perceptible la distinction entre usage légitime, irrégularité et fraude.

Un droit social n’est pleinement effectif ni lorsqu’il est seulement inscrit dans un texte ni lorsqu’il est théoriquement financé, mais lorsque ceux auxquels il est destiné peuvent raisonnablement comprendre qu’il existe et l’exercer.

Contrôler sans transformer la solidarité en soupçon

La protection d’un système commun exige que ses règles soient réellement appliquées.

La fraude aux prestations, comme la fraude aux cotisations ou le détournement des fonds destinés à la solidarité, porte atteinte à son financement et à sa légitimité.

Le contrôle est donc nécessaire.

Mais son objectif doit rester l’application de la règle.

Il ne doit pas installer une présomption générale selon laquelle celui qui bénéficie davantage du système collectif serait par nature suspect.

Une politique de contrôle efficace cible des conditions identifiables, vérifie des faits pertinents et applique des conséquences proportionnées.

Elle ne transforme pas la vulnérabilité en indice de fraude.

La même exigence vaut pour ceux qui administrent ou financent les dispositifs.

La solidarité ne peut être crédible si elle exige une parfaite transparence du bénéficiaire tout en tolérant l’opacité, l’inefficacité ou la mauvaise gestion de ceux qui disposent des ressources communes.

Le contrôle protège la solidarité lorsqu’il garantit l’application égale de ses règles ; il l’affaiblit lorsqu’il devient une relation structurelle de défiance envers ceux qu’elle protège.

Une solidarité qui ne peut durer finit par ne plus protéger

La solidarité nationale comporte nécessairement une dimension budgétaire.

Les protections collectives mobilisent une part de la richesse produite et leur continuité dépend de la capacité de la société à en assurer durablement le financement.

La soutenabilité n’est pas une objection extérieure au principe de solidarité.

Elle fait partie de sa crédibilité.

Promettre des protections dont le financement devient durablement impossible ne rend pas la République davantage solidaire.

Cela reporte la crise sur ceux qui dépendront du système lorsqu’il ne pourra plus tenir ses engagements.

Cette exigence apparaît clairement dans l’organisation constitutionnelle des finances sociales : leur équilibre et leurs objectifs de dépenses relèvent de lois de financement spécifiques.

La dimension intergénérationnelle rend le problème plus visible encore.

Les retraites, la santé, l’éducation, la dette publique ou les investissements nécessaires aux capacités futures répartissent leurs bénéfices et leurs coûts sur des périodes différentes.

Aucune égalité comptable parfaite entre générations n’est possible ni souhaitable.

Les besoins diffèrent selon les âges, les circonstances économiques changent et chaque génération reçoit simultanément des institutions, des infrastructures, des connaissances et des charges qu’elle n’a pas elle-même créées.

Une exigence demeure néanmoins :

Une génération ne devrait pas organiser durablement à son seul bénéfice un système dont elle transmettrait l’essentiel du coût ou de la dégradation aux suivantes.

La solidarité doit donc être pensée dans le temps aussi bien qu’entre les individus.

Produire et partager ne sont pas deux projets opposés

La soutenabilité dépend également de la capacité productive du pays.

La redistribution répartit des ressources.

Elle ne les crée pas elle-même.

Travail, activité économique, innovation, production et solidarité ne doivent donc pas être pensés comme des projets étrangers les uns aux autres.

Une économie dynamique ne garantit évidemment pas la justice sociale.

Mais une solidarité durable suppose une base productive suffisamment solide pour financer les protections décidées collectivement.

Inversement, la protection sociale peut elle-même contribuer à la capacité collective.

Une population mieux soignée, mieux formée et mieux protégée contre certains risques dispose aussi de davantage de possibilités pour travailler, entreprendre, créer et participer à la vie économique et civique.

L’opposition systématique entre production et solidarité est donc artificielle.

La question politique porte sur leur articulation.

Une République ne peut durablement distribuer ce qu’elle ne produit plus ; mais produire davantage n’a de sens collectif que si cette puissance contribue aussi aux conditions d’une vie digne et d’une société capable de tenir ensemble.

La solidarité maintient une expérience commune de la citoyenneté

La solidarité nationale possède enfin une fonction qui dépasse la seule réduction de la vulnérabilité individuelle.

Elle contribue à maintenir des citoyens socialement très différents dans un même système d’institutions.

Une société peut rester juridiquement unifiée tout en devenant progressivement étrangère à elle-même si chaque groupe finit par vivre dans des systèmes entièrement séparés de protection, de santé, d’éducation ou de sécurité.

Lorsque les institutions communes ne sont plus utilisées que par ceux qui ne peuvent y échapper tandis que les autres organisent ailleurs l’ensemble de leur protection, le problème dépasse la qualité particulière d’un service.

C’est l’expérience même du commun qui s’affaiblit.

La solidarité ne suppose évidemment pas que chacun utilise exactement les mêmes prestations ni qu’aucune protection privée ne puisse exister.

Elle exige que les institutions communes restent suffisamment crédibles pour que ceux qui en ont momentanément moins besoin continuent d’accepter de les financer, tandis que ceux qui en dépendent davantage puissent y accéder comme membres du même corps civique et non comme population extérieure secourue par les autres.

C’est en cela qu’elle constitue une institution du commun.

Les positions de contributeur et de bénéficiaire ne sont pas nécessairement des identités politiques permanentes.

Elles évoluent selon l’âge, la santé, l’emploi, les accidents de l’existence ou les responsabilités familiales.

Une personne qui finance aujourd’hui une protection peut en dépendre demain.

Cette circulation empêche la solidarité de se réduire à une relation fixe entre ceux qui paieraient toujours et ceux qui recevraient toujours.

Le commun apparaît lorsque la protection de la vulnérabilité d’autrui reste compréhensible comme une règle à laquelle chacun appartient, et non comme un transfert entre deux catégories définitivement séparées.

La solidarité nationale suppose une communauté politique

La solidarité n’est pas seulement un mécanisme financier.

Elle repose sur l’existence d’une communauté capable de décider ce qu’elle accepte de mutualiser et de répartir entre ses membres.

C’est pourquoi elle est nationale.

La Nation constitue l’espace politique dans lequel les citoyens définissent les protections communes, déterminent leur financement et acceptent que leurs contributions puissent bénéficier à d’autres personnes auxquelles ils sont liés par une même citoyenneté.

Cette dimension n’interdit évidemment ni les solidarités locales, ni les mécanismes européens, ni l’aide internationale.

Elle rappelle simplement qu’un système général et durable de redistribution suppose une communauté politique capable de décider de ses règles et d’en assumer collectivement le coût.

La solidarité nationale ne signifie donc pas uniformité sociale.

Elle signifie qu’au-delà de leurs différences de situation, les citoyens participent à certaines institutions communes parce qu’ils appartiennent au même ordre politique.

La solidarité devient pleinement politique lorsque celui que je ne connais pas personnellement cesse néanmoins d’être un étranger à ma responsabilité collective parce qu’il appartient à la même communauté civique.

Définir ce que nous décidons d’assumer ensemble

La solidarité nationale ne consiste donc ni à protéger chacun contre toute conséquence de l’existence ni à abandonner chacun aux seules ressources dont il dispose.

Elle organise une décision politique intermédiaire : certains risques sont suffisamment graves, imprévisibles ou disproportionnés pour que leur coût soit partagé entre les membres de la communauté nationale.

Cette décision impose plusieurs disciplines.

La solidarité doit préserver autant que possible l’autonomie au lieu d’organiser inutilement la dépendance.

Elle doit distinguer les conditions juridiques des jugements moraux, maintenir des règles compréhensibles et réellement applicables, lutter contre les détournements sans transformer tout bénéficiaire en suspect et conserver un financement suffisamment solide pour que les droits reconnus aujourd’hui puissent encore être garantis demain.

Mais ces exigences servent une idée plus fondamentale.

La solidarité transforme une pluralité de trajectoires individuelles en une communauté de risques partagés.

Elle affirme qu’une République n’est pas seulement un territoire, un appareil institutionnel ou un ensemble de droits abstraits.

Elle est aussi l’espace dans lequel des personnes acceptent que certaines vulnérabilités d’autrui engagent une part de leur propre responsabilité collective.

Le principe n’est pas que chacun reçoive autant qu’il donne à chaque instant.

Il est que chacun puisse comprendre pourquoi il contribue lorsqu’il a moins besoin de la protection commune et pourquoi il peut y recourir sans perdre sa dignité lorsque sa situation change.

C’est cette réciprocité dans le temps qui distingue la solidarité d’une simple politique d’assistance.

Une République fait véritablement communauté lorsqu’elle sait distinguer ce que chacun peut raisonnablement assumer seul de ce que ses citoyens ont décidé, parce qu’ils appartiennent au même corps politique, d’assumer ensemble.

L’expression d’égalité territoriale peut prêter à confusion.

La République n’a pas pour mission de rendre les territoires égaux entre eux. Ils diffèrent par leur géographie, leur population, leur histoire, leurs ressources, leurs infrastructures et leurs fonctions.

Ce qu’elle doit préserver est l’égalité des citoyens lorsque ces différences territoriales affectent les conditions dans lesquelles ils peuvent effectivement exercer leurs droits, accéder aux services publics et participer à la vie nationale.

Deux citoyens peuvent être juridiquement placés sous la même loi et rencontrer pourtant des situations très différentes selon l’endroit où ils vivent.

La distance, l’insularité, la faible densité, l’état des infrastructures ou la concentration de certaines activités peuvent transformer une différence géographique en désavantage durable.

La question territoriale commence précisément lorsque la géographie cesse d’être une simple différence de situation pour devenir un mécanisme qui réduit systématiquement certaines possibilités.

L’objectif n’est donc ni l’uniformité territoriale ni la conservation de chaque organisation existante.

Il est de faire en sorte que l’appartenance à une même République conserve des conséquences concrètes quel que soit le lieu où l’on vit.

L’égalité concerne les citoyens, non la ressemblance des territoires

Une politique d’égalité territoriale ne peut partir de l’idée que chaque territoire devrait posséder exactement les mêmes équipements, les mêmes institutions ou les mêmes activités économiques.

Une grande métropole, une commune rurale, un territoire insulaire et une collectivité ultramarine ne peuvent être administrés selon une géographie fictivement identique.

Chercher à reproduire partout la même organisation serait souvent inefficace et pourrait même produire davantage d’inégalités.

Le critère doit donc porter sur les effets.

Une différence territoriale est acceptable lorsqu’elle correspond à des situations différentes sans réduire excessivement les possibilités offertes aux citoyens.

Elle devient problématique lorsque le lieu de résidence produit durablement une restriction que l’organisation publique ne parvient plus à compenser.

Cette approche conduit à distinguer l’égalité des droits et l’identité des moyens.

La première appartient au principe républicain.

La seconde n’en découle pas nécessairement.

Une même exigence peut demander des solutions différentes selon les territoires : implantation permanente dans un cas, organisation mutualisée dans un autre, amélioration de la mobilité ailleurs encore.

Ce qui compte n’est pas que la puissance publique utilise partout le même instrument.

C’est que le résultat demeure compatible avec une citoyenneté commune.

L’unité républicaine exige la permanence de certains principes communs, non l’uniformité de toutes leurs modalités d’application.

La décentralisation organise la diversité sans créer plusieurs souverainetés

La Constitution proposée affirme clairement que l’organisation de la République est décentralisée.

Mais cette décentralisation s’exerce dans le respect de l’unité et de l’indivisibilité de la Nation, de la continuité de l’État, de l’égalité devant la loi et de l’autorité de la loi commune sur l’ensemble du territoire.

Cette articulation est essentielle.

La décentralisation reconnaît que toutes les décisions ne doivent pas nécessairement être prises au niveau national.

Elle permet aux collectivités de disposer de compétences propres, d’un pouvoir réglementaire pour leur exercice et d’une capacité d’adaptation aux réalités locales.

Mais cette autonomie territoriale n’est pas une souveraineté.

Aucune collectivité ne possède un pouvoir politique originaire distinct de celui de la Nation ni ne peut décider unilatéralement de son appartenance à la République.

La décentralisation organise donc l’exercice territorial du pouvoir public à l’intérieur d’une communauté politique commune.

Elle ne transforme pas le territoire national en juxtaposition de communautés souveraines.

Cette distinction permet d’associer autonomie locale et permanence de l’unité républicaine sans les présenter comme contradictoires.

Différencier peut être une manière d’assurer l’égalité

Traiter uniformément des territoires dont les contraintes sont profondément différentes peut produire des résultats très inégaux.

Une norme d’organisation adaptée à une zone dense peut devenir pratiquement inapplicable dans un territoire où les distances sont considérables.

Un financement calculé selon un coût moyen peut devenir insuffisant lorsqu’une faible densité augmente structurellement le coût nécessaire pour assurer le même résultat.

La différenciation territoriale peut donc être légitime lorsqu’elle poursuit précisément un objectif d’efficacité ou d’égalité.

La Constitution reconnaît cette possibilité.

Les collectivités dont les caractéristiques géographiques, historiques, économiques ou culturelles le justifient peuvent bénéficier d’un statut particulier et d’adaptations au droit commun.

Mais ces adaptations rencontrent des limites précises.

Elles ne peuvent porter atteinte à l’unité et à l’indivisibilité de la République, à la souveraineté nationale, aux droits et libertés constitutionnels, à l’égalité civique ni aux intérêts fondamentaux de la Nation.

La différenciation ne signifie donc pas que chaque territoire pourrait déterminer lui-même le niveau de garanties républicaines qu’il souhaite maintenir.

Elle permet d’adapter les moyens de l’action publique, non de relativiser l’appartenance commune.

Le principe peut être résumé ainsi :

Adapter suffisamment pour tenir compte du territoire, maintenir suffisamment de commun pour que le territoire ne détermine pas la valeur des droits.

Le bon échelon dépend de la fonction exercée

La décentralisation ne doit pas devenir une opposition abstraite entre « Paris » et les territoires.

Toutes les responsabilités n’appellent pas le même niveau de décision.

Certaines sont mieux exercées localement parce que leur efficacité dépend d’une connaissance fine du terrain, de la proximité avec les habitants ou de la capacité d’adapter rapidement une politique.

D’autres nécessitent une cohérence nationale parce qu’elles concernent l’égalité devant la loi, la continuité de services nationaux ou des fonctions que leur fragmentation rendrait inefficaces.

La Constitution retient donc un critère fonctionnel : les compétences des collectivités doivent être exercées à l’échelon territorial le plus apte à garantir leur efficacité, leur proximité et leur cohérence avec l’action de l’État.

Cette formulation évite deux simplifications.

La première consisterait à supposer que toute décision est meilleure lorsqu’elle est prise au plus près.

La seconde considérerait que l’unité exige nécessairement que toute décision remonte au centre.

Le bon niveau est celui qui permet réellement d’exercer la compétence.

Décentraliser n’est pas transférer par principe ; c’est attribuer une responsabilité là où elle peut être exercée avec le plus de pertinence sans rompre les garanties nationales.

Transférer une compétence signifie transférer les moyens de l’exercer

Une autonomie sans moyens devient rapidement fictive.

Les collectivités territoriales disposent de populations, de bases fiscales, d’infrastructures et de capacités administratives très différentes.

Confier juridiquement une même compétence à plusieurs collectivités sans leur permettre matériellement de l’exercer peut donc transformer la décentralisation en mécanisme d’inégalité.

La Constitution cherche à empêcher cette dérive.

Tout transfert de compétence de l’État vers une collectivité doit être accompagné des ressources nécessaires à son exercice.

Lorsqu’un transfert ou une extension de compétence accroît les charges d’une collectivité, des ressources équivalentes doivent lui être attribuées.

Cette règle traduit une idée simple :

On ne peut appeler autonomie ce qui consiste à transférer une obligation sans transférer la capacité de l’assumer.

Le financement n’est donc pas une question secondaire ajoutée après la répartition des compétences.

Il en constitue une condition.

Une collectivité peut être libre d’organiser différemment son action.

Elle ne peut exercer cette liberté que si elle possède effectivement les moyens correspondant aux responsabilités qui lui ont été attribuées.

La péréquation protège une citoyenneté commune

Même lorsque les compétences sont correctement financées au moment de leur transfert, les écarts entre territoires demeurent importants.

Certaines collectivités disposent de ressources fiscales abondantes, d’autres beaucoup moins.

Certaines bénéficient d’une forte concentration économique ou démographique ; d’autres doivent assurer des fonctions comparables avec une population dispersée et des coûts structurellement plus élevés.

La République ne peut ignorer ces différences lorsqu’elles affectent directement la capacité des collectivités à remplir leurs missions.

C’est pourquoi la Constitution prévoit des mécanismes de péréquation.

Leur objectif n’est pas de rendre toutes les collectivités financièrement identiques.

Il est d’assurer une solidarité entre les territoires et de contribuer à l’égalité des citoyens dans l’accès aux services publics et aux conditions du développement territorial.

La péréquation ne nie donc pas l’autonomie locale.

Elle cherche au contraire à éviter que cette autonomie ne soit substantielle dans les territoires riches et seulement théorique dans les autres.

La liberté territoriale suppose une capacité minimale d’agir ; la solidarité nationale contribue à empêcher que cette capacité dépende entièrement de la richesse héritée du territoire.

Le problème territorial apparaît surtout lorsque les désavantages se cumulent

Une différence isolée ne constitue pas nécessairement une inégalité territoriale grave.

Un éloignement peut être compensé par une bonne mobilité.

Une moindre présence locale de certaines fonctions peut être compensée par un accès rapide à un pôle voisin.

Une contrainte géographique peut être neutralisée par une organisation spécifique.

La situation change lorsque plusieurs désavantages commencent à se renforcer mutuellement.

La faiblesse des transports rend plus difficile l’accès à l’emploi et aux services.

Le recul démographique réduit la viabilité de certaines activités.

Leur disparition diminue à son tour l’attractivité du territoire et accentue le départ de la population.

Le problème n’est alors plus une difficulté particulière.

Il devient une dynamique cumulative dans laquelle chaque perte rend les suivantes plus probables.

C’est cette accumulation qui donne à l’inégalité territoriale sa dimension politique propre.

Un territoire peut satisfaire isolément plusieurs normes minimales tout en connaissant une situation globale dans laquelle les possibilités offertes à ses habitants se réduisent progressivement.

L’action publique doit donc pouvoir raisonner à l’échelle du territoire vécu : distances réelles, mobilité, articulation des services, évolution démographique, accès à l’emploi et capacité des institutions locales à agir.

La différence essentielle se situe entre une transformation territoriale et un processus de décrochage cumulatif.

Les territoires évoluent nécessairement.

L’enjeu républicain apparaît lorsque cette évolution réduit progressivement l’ensemble des alternatives dont disposent leurs habitants.

L’égalité ne se mesure pas seulement depuis l’administration

Une réorganisation peut apparaître rationnelle lorsqu’elle est évaluée uniquement à partir des coûts supportés par une administration ou un opérateur.

Concentrer une fonction dans un nombre plus réduit de sites peut diminuer certaines dépenses et permettre une spécialisation plus efficace.

Mais une partie du coût peut simplement avoir été déplacée.

Le citoyen supporte alors davantage de temps de trajet, de contraintes d’organisation ou de dépenses personnelles pour accéder à la même fonction.

Ce déplacement ne rend pas nécessairement la réforme injustifiée.

Il doit cependant entrer dans l’évaluation.

La proximité ne constitue pas une valeur absolue.

Certains équipements rares ou hautement spécialisés ne peuvent raisonnablement être implantés partout.

Elle possède en revanche une valeur fonctionnelle, parce que l’accès dépend toujours d’une distance, d’un temps et d’un coût.

L’enjeu territorial n’est donc pas de reproduire la même carte administrative.

Il est de vérifier ce que l’organisation choisie permet réellement aux citoyens de faire.

L’égalité territoriale se mesure à l’accessibilité obtenue, non à la reproduction uniforme d’un même maillage administratif.

Les statuts particuliers permettent l’adaptation sans rupture de l’unité

Certaines situations territoriales exigent davantage qu’un simple aménagement administratif.

Les collectivités ultramarines ou celles dont les caractéristiques particulières le justifient peuvent ainsi bénéficier d’un statut adapté.

La Constitution permet alors d’ajuster leur organisation, leurs compétences ou certaines règles de droit commun.

Mais cette différenciation institutionnelle demeure elle-même encadrée.

Toute modification substantielle du statut d’une collectivité à statut particulier doit donner lieu à la consultation préalable de sa population.

Cette consultation est importante parce qu’une transformation durable des institutions territoriales ne doit pas être imposée sans que les premiers concernés puissent se prononcer.

Mais son résultat n’emporte pas à lui seul modification juridique du statut et ne peut produire aucun effet sur l’appartenance de la collectivité à la République.

Le législateur organique conserve sa responsabilité.

Cette construction associe ainsi trois principes : adaptation, consultation et unité.

Elle permet de reconnaître des singularités territoriales sans créer une souveraineté locale concurrente de celle de la Nation.

L’État demeure garant des intérêts nationaux sur l’ensemble du territoire

La décentralisation ne signifie pas disparition de l’État territorial.

Dans chaque collectivité, son représentant veille notamment aux intérêts nationaux, au respect des lois, au contrôle de la légalité et à la continuité de l’État.

Cette présence garantit que la libre administration ne devienne pas une autonomie juridique dépourvue de limites communes.

La Constitution prévoit même qu’en cas de carence grave d’une collectivité, de violation manifeste de la loi ou d’atteinte grave aux intérêts fondamentaux de la Nation, le représentant de l’État puisse, dans les conditions fixées par la loi organique, adresser des injonctions puis éventuellement exercer un pouvoir de substitution.

Un tel mécanisme doit évidemment rester exceptionnel.

Son intérêt tient précisément au fait qu’il établit une responsabilité ultime lorsque l’exercice local d’une compétence cesse de respecter les obligations essentielles attachées à l’ordre républicain.

La décentralisation n’est donc ni une tutelle permanente de l’État ni son retrait.

Elle organise une autonomie réelle à l’intérieur d’un cadre national dont l’État demeure le garant.

Décentraliser sans produire des citoyennetés à plusieurs vitesses

La décentralisation constitue un moyen important d’adapter l’action publique aux réalités locales.

Mais l’autonomie territoriale ne garantit pas automatiquement l’égalité.

Si les écarts de ressources, de capacité administrative ou d’accessibilité deviennent trop importants, des citoyens soumis aux mêmes droits peuvent finir par bénéficier de garanties très différentes selon leur lieu de résidence.

C’est précisément ce que la Constitution doit empêcher.

Aucun transfert de compétence ne peut remettre en cause l’égalité devant la loi ni la continuité des services publics nationaux.

Les ressources doivent accompagner les responsabilités.

La péréquation doit contribuer à réduire les écarts qui compromettraient l’accès aux services ou les possibilités de développement.

La différenciation demeure possible lorsque les réalités territoriales l’exigent.

La logique d’ensemble n’est donc ni centralisatrice ni fédérale.

Elle consiste à permettre des organisations différentes tout en maintenant un socle national suffisamment fort pour que la citoyenneté ne change pas de nature d’un territoire à l’autre.

Décentraliser suppose de distinguer la liberté d’organiser différemment d’un droit à garantir moins.

Le territoire ne doit pas devenir un destin social

La République ne peut promettre que tous les territoires offriront exactement les mêmes conditions de vie.

Les possibilités professionnelles, les structures économiques, les densités urbaines, les paysages et les modes de vie resteront différents.

Ces différences font partie de la géographie réelle du pays et peuvent correspondre à des choix de vie parfaitement légitimes.

L’égalité territoriale commence à un autre niveau.

Elle exige que ces différences ne deviennent pas suffisamment puissantes pour assigner durablement une partie de la population à un horizon de possibilités sensiblement inférieur.

Le lieu de naissance ou de résidence ne doit pas déterminer de manière excessive l’accès aux institutions communes, aux services essentiels, à la mobilité sociale ou aux conditions permettant de participer pleinement à la vie nationale.

Cette exigence ne conduit pas à promettre la suppression de toute inégalité géographique.

Elle pose plutôt un seuil politique d’acceptabilité.

À partir de quel moment l’accumulation des contraintes territoriales devient-elle incompatible avec l’idée que tous appartiennent à la même communauté civique ?

La réponse ne peut être purement comptable.

Elle exige d’examiner les effets combinés des politiques publiques, les ressources des collectivités, les possibilités de mobilité et l’accès réel aux fonctions qui ne sont pas présentes localement.

La responsabilité nationale apparaît précisément lorsque les mécanismes ordinaires ne permettent plus de corriger une situation qui tend à se reproduire et à s’aggraver d’elle-même.

Une République commune dans une géographie inégale

L’égalité territoriale n’est donc ni une politique d’uniformisation ni une promesse de développement identique.

Elle constitue la dimension géographique de l’égalité civique.

La France peut reconnaître des organisations territoriales différentes, accorder des compétences adaptées, accepter des modes distincts d’accès à certaines fonctions et consacrer davantage de ressources là où les contraintes rendent leur exercice plus coûteux.

Ces différences ne contredisent pas nécessairement l’unité républicaine.

Elles peuvent au contraire lui donner une réalité.

La limite apparaît lorsque la différenciation d’organisation devient une différenciation substantielle de citoyenneté.

C’est pourquoi la Constitution associe décentralisation et garanties nationales : libre administration, pouvoir réglementaire local, ressources propres et statuts adaptés d’un côté ; unité de la République, égalité devant la loi, continuité des services publics, solidarité territoriale et souveraineté nationale de l’autre.

Cette articulation définit ce que signifie une égalité territoriale concrète.

Il ne s’agit pas de demander que chaque citoyen vive dans le même environnement.

Il s’agit de faire en sorte que la géographie modifie les modalités de l’action publique sans déterminer la valeur de l’appartenance à la République.

La carte de France restera nécessairement faite de distances, de densités et de situations différentes.

L’objectif politique n’est pas de les supprimer, mais d’empêcher qu’elles deviennent progressivement les frontières intérieures d’une citoyenneté commune.