La politique européenne et internationale constitue un test particulièrement exigeant pour toute répartition constitutionnelle des compétences.
Non parce qu’elle formerait un domaine institutionnel entièrement séparé, mais précisément parce qu’elle traverse les catégories ordinaires de l’action publique.
Une négociation menée avec d’autres États peut porter sur la défense ou sur un engagement diplomatique, mais aussi sur l’agriculture, l’énergie, l’environnement, l’industrie ou la réglementation économique.
Dans l’Union européenne, cette imbrication est devenue permanente : une décision élaborée avec d’autres États ou dans une institution européenne peut déterminer directement une politique qui sera ensuite appliquée à l’intérieur du pays.
La VIe République proposée doit donc répondre simultanément à deux exigences.
La première est claire : la politique étrangère de la France appartient au domaine présidentiel de direction nationale.
La seconde l’est tout autant : toute politique comportant une dimension européenne ou internationale ne devient pas pour autant une politique étrangère.
C’est cette distinction qui permet d’éviter à la fois un domaine présidentiel indéfini et une action extérieure dans laquelle les responsabilités françaises deviendraient impossibles à identifier.
La politique étrangère constitue un domaine présidentiel défini
La Constitution ne laisse pas indéterminée la question de savoir qui dirige la politique étrangère.
Elle l’attribue au Président de la République.
Celui-ci détermine et dirige la politique étrangère de la France, fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.
Il dirige également les relations internationales de la France dans le cadre de ses domaines de direction nationale.
Cette compétence est donc réelle.
Elle ne se réduit ni à une fonction cérémonielle de représentation ni à une simple capacité d’influence sur une politique qui serait décidée ailleurs.
Le Président possède un mandat propre de direction en matière extérieure.
Il négocie et ratifie également les traités et accords internationaux dans les conditions prévues par la Constitution.
Cette attribution permet d’identifier clairement l’autorité responsable des grandes orientations diplomatiques françaises.
Mais sa précision constitue également sa limite.
Le Président dirige la politique étrangère parce que la Constitution lui attribue cette matière, non parce que toute question touchant à la souveraineté, à l’Europe ou aux intérêts nationaux deviendrait automatiquement présidentielle.
Les intérêts fondamentaux ne sont pas un critère général de compétence
Cette distinction est particulièrement importante pour les intérêts fondamentaux de la Nation.
La Constitution confie au Président, dans l’action extérieure, la responsabilité de veiller à leur défense.
Mais leur invocation ne constitue pas un mécanisme général permettant de déterminer à qui appartient une politique publique.
Une politique énergétique peut être fondamentale pour l’indépendance du pays.
Une politique industrielle peut conditionner certaines capacités stratégiques.
Une politique sanitaire peut devenir décisive pour la continuité nationale.
Cela ne suffit pas à les transformer en domaines présidentiels.
Elles restent, par leur objet principal, des politiques relevant de l’action publique ordinaire tant qu’elles ne portent pas directement sur la défense nationale ou sur la politique étrangère.
La Constitution refuse précisément que des notions aussi larges que souveraineté, indépendance ou intérêts fondamentaux puissent devenir des portes d’entrée vers une extension indéfinie de la compétence présidentielle.
Le critère doit rester celui de l’objet principal et direct de l’acte.
Une politique peut contribuer à la souveraineté sans devenir, pour cette seule raison, une politique présidentielle.
L’international ne transforme pas automatiquement la nature d’une politique
Cette règle devient essentielle lorsqu’une politique intérieure doit être discutée avec des partenaires étrangers ou européens.
Une politique économique ne change pas nécessairement de titulaire parce qu’elle est négociée à Bruxelles.
Une politique environnementale ne devient pas automatiquement présidentielle parce qu’elle donne lieu à une coordination internationale.
Inversement, une décision relevant directement de la politique étrangère ne devient pas gouvernementale simplement parce que sa mise en œuvre mobilise des administrations civiles.
Le lieu de la négociation ne suffit donc pas à déterminer la compétence.
Il faut examiner la nature de l’acte qui est accompli.
Cette méthode permet de distinguer deux dimensions qui peuvent coexister.
Le contenu d’une politique sectorielle peut relever du Gouvernement.
Son inscription dans les relations extérieures de la France doit cependant respecter les orientations de politique étrangère définies par le Président.
Il ne s’agit donc ni de dire que « l’international appartient au Président » ni d’affirmer que « chaque ministre conserve à l’extérieur exactement les mêmes prérogatives qu’à l’intérieur ».
L’action extérieure nécessite une articulation.
Une politique publique ne devient pas présidentielle parce qu’elle franchit une frontière ; mais son exercice extérieur doit s’inscrire dans la politique étrangère que la Constitution confie au Président.
Le Gouvernement conserve l’action publique ordinaire
La Constitution attribue au Gouvernement la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation.
Il dispose de l’administration civile et exerce, sous réserve des domaines présidentiels, la plénitude de l’action publique ordinaire.
Cette compétence continue d’exister lorsque ces politiques sont affectées par des décisions internationales ou européennes.
L’agriculture, l’énergie, l’industrie, le travail, l’environnement ou le numérique ne deviennent pas des matières présidentielles simplement parce qu’une partie de leur réglementation est élaborée en commun avec d’autres États.
Le Gouvernement doit donc conserver la capacité de préparer et de conduire les positions correspondant aux politiques dont il répond politiquement devant l’Assemblée nationale.
Mais cette autonomie sectorielle s’inscrit dans une politique extérieure dont l’orientation générale demeure présidentielle.
Cette articulation évite une contradiction institutionnelle.
Le Gouvernement ne pourrait être véritablement responsable de sa politique économique ou environnementale si une autre autorité pouvait en fixer seule tout le contenu au motif que les décisions correspondantes sont discutées dans un cadre européen.
Inversement, le Gouvernement ne peut utiliser la dimension sectorielle d’une négociation pour conduire une politique extérieure autonome de celle du Président.
La responsabilité sectorielle du Gouvernement et la direction présidentielle de la politique étrangère doivent donc se rencontrer sans que l’une absorbe l’autre.
L’Europe rend cette distinction indispensable
L’Union européenne rend cette articulation particulièrement visible.
Une part importante de l’action publique nationale est désormais préparée, négociée, coordonnée ou encadrée dans ses institutions.
Traiter globalement ces matières comme des « affaires étrangères » reviendrait à transférer à la présidence une part considérable de politiques dont le Gouvernement doit pourtant répondre devant le Parlement.
Mais l’erreur inverse consisterait à considérer l’Union comme une simple extension de l’administration intérieure.
La France y agit aussi comme État membre, conclut des engagements, participe à des choix diplomatiques et peut accepter des transformations durables des conditions d’exercice de sa souveraineté.
Il faut donc distinguer les actes.
Une orientation française générale à l’égard de l’Union ou de ses partenaires relève de la politique étrangère.
Une politique sectorielle européenne peut mobiliser principalement les compétences gouvernementales correspondantes.
Un engagement nouveau modifiant substantiellement la répartition des compétences entre la France et l’Union relève quant à lui des procédures constitutionnelles spécifiques prévues pour ce type de décision.
L’Europe ne peut donc être résumée par la formule :
« Président » ou « Gouvernement ».
Elle exige de pouvoir répondre à une question plus précise :
Quel pouvoir intervient, pour quel acte et au titre de quelle compétence ?
Un même dossier peut mobiliser plusieurs pouvoirs
La difficulté apparaît lorsqu’une même affaire réunit plusieurs dimensions.
Une politique énergétique européenne peut relever principalement de l’action gouvernementale tout en possédant une dimension diplomatique importante.
Un accord commercial peut affecter une politique économique tout en prenant la forme d’un engagement international soumis à autorisation parlementaire.
Une décision européenne peut comporter des conséquences sectorielles ordinaires mais aussi transformer suffisamment les conditions d’exercice de la souveraineté pour relever d’une procédure renforcée.
Chercher à attribuer l’ensemble du « dossier » à une seule institution serait alors une erreur.
Le droit constitutionnel doit distinguer les actes qui composent la décision.
Le Gouvernement peut déterminer et conduire la politique sectorielle relevant de ses compétences.
Le Président fixe les orientations de politique étrangère, représente la France et exerce les compétences relatives aux engagements internationaux que la Constitution lui attribue.
Le Parlement intervient lorsqu’une loi ou une autorisation parlementaire est nécessaire.
La Cour constitutionnelle intervient lorsque la conformité d’un engagement ou la répartition des compétences pose une question constitutionnelle.
Cette analyse par actes plutôt que par dossiers constitue l’un des éléments importants de l’architecture proposée.
Elle empêche une institution d’étendre artificiellement son domaine en qualifiant globalement une affaire de « stratégique », d’« européenne » ou d’« internationale ».
Une matière peut être politiquement indivisible tout en exigeant juridiquement l’intervention de plusieurs pouvoirs pour des actes différents.
Représenter la France est une véritable compétence, mais pas une compétence universelle
L’action extérieure exige qu’un partenaire puisse identifier celui qui parle au nom de la France.
La Constitution répond clairement à cette nécessité : le Président représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.
Cette représentation possède une portée réelle.
Elle assure l’unité de l’expression extérieure de l’État dans le cadre de la politique étrangère qu’il dirige.
Mais représenter ne signifie pas devenir le titulaire de toutes les politiques dont il est question pendant cette représentation.
Le Président peut représenter la France dans une institution européenne où sont discutées des décisions affectant des matières économiques, sociales ou environnementales.
Cette présence ne transforme pas à elle seule ces politiques en compétences présidentielles internes.
De même, un ministre participant à une négociation internationale n’acquiert pas pour cette raison une compétence diplomatique indépendante de l’orientation extérieure définie par la présidence.
La représentation constitue donc le moyen d’exercer une compétence, non une source permettant d’en créer une nouvelle.
Parler au nom de la France ne signifie pas pouvoir décider seul de tout ce dont la France parle.
L’administration extérieure doit rester cohérente
La distinction des compétences ne doit pas produire plusieurs politiques étrangères concurrentes.
La Constitution prévoit donc que le Gouvernement assure la préparation, la mise en œuvre administrative et l’exécution des engagements internationaux conformément aux orientations définies par le Président.
Les autorités et services de l’État participant à l’action extérieure agissent également conformément à ces orientations.
Cette règle donne une cohérence à l’action internationale de la France.
Le Président détermine la ligne extérieure.
Le Gouvernement et l’administration disposent des moyens nécessaires pour la préparer et la mettre en œuvre dans leurs domaines respectifs.
Cette organisation évite deux risques.
Le premier serait une présidence fixant des orientations sans disposer d’aucune capacité institutionnelle permettant leur exécution.
Le second serait une administration extérieure capable de développer progressivement sa propre politique indépendamment de l’autorité constitutionnellement chargée de la diriger.
La distinction des fonctions ne doit donc pas conduire à leur séparation pratique.
La direction présidentielle et l’exécution gouvernementale sont distinctes, mais elles appartiennent à une même action extérieure de l’État.
Négocier un traité ne signifie pas gouverner toutes ses conséquences
La politique internationale fait apparaître une autre distinction importante : celle entre conclure un engagement et conduire les politiques internes qu’il affectera ensuite.
Le Président négocie et ratifie les traités et accords internationaux dans les conditions prévues par la Constitution.
Mais la conclusion d’un traité portant, par exemple, sur le commerce, l’environnement ou un autre domaine de politique publique ne transforme pas nécessairement toutes les mesures internes prises pour son application en décisions présidentielles.
Le Gouvernement conserve l’exécution administrative et la conduite des politiques relevant de ses compétences.
Le Parlement adopte les lois nécessaires lorsque la matière relève du domaine législatif.
Cette séparation est essentielle.
Un engagement international peut fixer un cadre dans lequel plusieurs politiques seront ensuite conduites.
Le pouvoir de conclure cet engagement et celui de gouverner à l’intérieur de ce cadre ne sont pas nécessairement identiques.
Engager juridiquement la France n’équivaut pas à acquérir une compétence générale sur toutes les politiques auxquelles cet engagement produira des effets.
Le Parlement intervient sans devenir codirecteur de la diplomatie
La direction présidentielle de la politique étrangère ne supprime pas les compétences du Parlement.
Certaines catégories de traités et d’accords ne peuvent être ratifiées ou approuvées qu’en vertu d’une loi.
C’est notamment le cas des engagements affectant certaines matières dont la portée justifie une intervention législative particulière.
Cette autorisation ne transforme pas le Parlement en codirecteur permanent de la politique étrangère.
Elle signifie que certains engagements dépassent la seule conduite diplomatique et produisent des effets suffisamment importants pour nécessiter l’intervention du pouvoir législatif.
Une exigence plus forte s’applique encore lorsque l’engagement entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale.
Il ne peut alors être autorisé que par référendum ou par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Lorsqu’il concerne l’Union européenne, les garanties supplémentaires prévues spécifiquement pour les engagements européens s’appliquent également.
Le Parlement n’exerce donc pas la diplomatie à la place du Président.
Il intervient lorsque la nature juridique et constitutionnelle de l’engagement exige que la décision dépasse l’autorité qui conduit la politique étrangère.
Le passage par l’international ne permet pas de contourner la Constitution
Cette répartition n’aurait que peu d’utilité si une institution pouvait obtenir indirectement par un engagement extérieur un pouvoir qu’elle ne possède pas à l’intérieur.
Le principe doit donc être clair :
L’action internationale ne constitue pas une voie de contournement de l’ordre constitutionnel.
Le Président ne peut transformer durablement une politique gouvernementale en compétence présidentielle simplement parce qu’elle fait l’objet d’un traité ou d’une négociation internationale.
Le Gouvernement ne peut davantage utiliser une politique sectorielle relevant normalement de sa compétence pour engager seul la France lorsqu’un acte relève des prérogatives présidentielles ou nécessite une autorisation parlementaire.
Le Parlement ne peut non plus considérer son pouvoir d’autorisation comme une faculté de conduire lui-même les relations internationales.
Chaque pouvoir conserve la fonction que la Constitution lui attribue.
L’engagement extérieur ajoute parfois une procédure.
Il ne supprime pas la répartition préalable des compétences.
Cette exigence devient d’autant plus importante que les politiques publiques sont imbriquées dans des cadres multinationaux.
Plus la chaîne de décision devient complexe, plus il doit être possible de reconstruire juridiquement la manière dont la France a été engagée.
Les engagements européens les plus importants obéissent à une procédure propre
L’Union européenne présente à cet égard une situation particulière.
La France peut consentir à l’exercice en commun de certaines compétences.
Mais lorsqu’un nouvel engagement européen entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale, il ne relève plus du seul fonctionnement politique ordinaire.
La Cour constitutionnelle doit alors être saisie avant la ratification ou l’approbation.
Elle vérifie la conformité de l’engagement à la Constitution et détermine s’il relève de la procédure renforcée.
Lorsque c’est le cas, le Président peut décider de soumettre directement l’autorisation au peuple par référendum.
À défaut, le Parlement réuni en Congrès doit l’autoriser à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Cette procédure répond à une distinction essentielle.
Participer quotidiennement à l’exercice d’une compétence déjà organisée par les traités n’est pas la même chose que modifier l’étendue des compétences que la France accepte désormais d’exercer en commun.
La première relève du fonctionnement des institutions.
La seconde modifie le cadre dans lequel elles pourront ensuite agir.
L’unité extérieure résulte de la coordination des pouvoirs
Une politique étrangère cohérente ne suppose donc pas qu’une institution exerce toutes les compétences affectées par l’action internationale.
Elle suppose que la répartition constitutionnelle demeure claire et que les institutions soient capables de coordonner leurs décisions.
Le Président fixe et dirige la politique étrangère.
Le Gouvernement assure la préparation et l’exécution administrative des engagements internationaux et continue à conduire les politiques ordinaires relevant de sa responsabilité.
Le Parlement exerce ses compétences législatives et autorise les engagements lorsque la Constitution l’exige.
La Cour constitutionnelle tranche les difficultés de constitutionnalité ou de répartition qui lui sont soumises.
Cette architecture peut sembler plus complexe qu’un système dans lequel une seule autorité déciderait de tout ce qui comporte une dimension extérieure.
Mais cette complexité correspond à celle de l’action publique contemporaine.
La solution ne peut être de l’effacer artificiellement.
Elle consiste à maintenir suffisamment de clarté pour que l’intervention de plusieurs pouvoirs ne devienne pas dilution de la responsabilité.
L’État peut parler d’une seule voix à l’extérieur sans que toutes les décisions qui forment cette voix soient prises par une seule institution.
La responsabilité doit rester identifiable
La question décisive est finalement celle de l’imputation.
Un citoyen doit pouvoir savoir quelle autorité a décidé une orientation et devant qui elle doit en répondre.
Si la politique étrangère échoue, le Président ne doit pouvoir prétendre qu’elle relevait en réalité du Gouvernement alors que la Constitution lui en attribue la direction.
Si une politique économique négociée dans le cadre européen produit des résultats contestés, le Gouvernement ne doit pouvoir s’abriter derrière le seul caractère européen de la décision lorsque cette politique relève de sa responsabilité.
Si un engagement international a nécessité l’autorisation du Parlement, cette intervention doit également rester identifiable.
La répartition des pouvoirs n’a donc pas seulement une fonction juridique.
Elle rend possible une responsabilité politique intelligible.
Cette exigence explique pourquoi les frontières constitutionnelles ne doivent pas se déplacer selon les circonstances.
Le mot « Europe », le mot « international » ou le mot « souveraineté » ne doivent pas suffire à rendre incertaine l’autorité compétente.
Clarifier la responsabilité plutôt que simplifier artificiellement l’action extérieure
La politique européenne et internationale ne peut plus être représentée comme un domaine institutionnel homogène.
La France agit simultanément comme puissance diplomatique, État membre de l’Union européenne, partie à des engagements internationaux et titulaire de politiques publiques dont une part importante s’exerce avec d’autres États.
Cette réalité est complexe.
La Constitution ne doit pas tenter de la simplifier artificiellement en attribuant toutes les questions internationales au Président ou, à l’inverse, en ramenant l’ensemble des affaires européennes à l’action gouvernementale ordinaire.
Elle doit faire en sorte que cette complexité n’efface jamais la responsabilité.
La règle générale devient alors lisible.
Le Président dirige la défense nationale et la politique étrangère.
Il représente la France, détermine les orientations de son action extérieure et exerce les compétences que la Constitution lui attribue en matière d’engagements internationaux.
Le Gouvernement conserve la conduite des politiques civiles, économiques, sociales et environnementales et assure la préparation et l’exécution administrative des engagements extérieurs.
Le Parlement intervient dans les matières législatives et lorsque l’importance d’un engagement exige son autorisation.
Les transformations substantielles de l’exercice de la souveraineté sont soumises aux procédures renforcées prévues par la Constitution.
Et aucune référence générale à la souveraineté ou aux intérêts fondamentaux ne permet à l’un de ces pouvoirs d’absorber les compétences des autres.
Le résultat recherché n’est donc pas qu’une seule institution possède toujours la parole française.
Il est que, pour chaque décision qui engage la France, il soit possible d’identifier qui fixe l’orientation, qui conduit la politique concernée, qui engage juridiquement la République, qui doit éventuellement autoriser cet engagement et qui devra en répondre politiquement.
C’est cette traçabilité qui distingue une action extérieure complexe d’un pouvoir extérieur indéterminé.
La France n’a pas besoin d’un pouvoir unique pour agir d’une seule voix ; elle a besoin d’un ordre constitutionnel suffisamment précis pour que cette voix puisse toujours être rattachée aux pouvoirs qui ont qualité pour la former, l’engager et en répondre.