La souveraineté est souvent représentée à partir d’une opposition simple : décider seul serait souverain, décider avec d’autres le serait moins.
Une telle conception décrit mal le fonctionnement contemporain des États comme celui de l’Union européenne.
La France peut conserver une compétence entièrement nationale et constater qu’elle ne dispose pas, seule, des moyens nécessaires pour atteindre certains objectifs. Elle peut inversement décider d’exercer une compétence avec d’autres États parce que cette mise en commun augmente son poids, ses ressources ou sa capacité d’action.
Dans les deux cas, la question décisive n’est pas seulement celle du niveau auquel la décision est prise.
Elle est celle de la maîtrise politique du choix d’agir seul ou en commun.
La Constitution proposée affirme ainsi que la France participe à l’Union européenne comme Nation souveraine et peut consentir à l’exercice en commun de compétences lorsque celui-ci contribue à la paix, à la sécurité, à la prospérité, au développement et à la capacité d’action du continent européen.
Cette distinction est fondamentale.
La souveraineté et les compétences ne sont pas exactement la même chose.
La souveraineté désigne l’autorité politique dont procède le pouvoir. Une compétence désigne un domaine dans lequel ce pouvoir s’exerce.
Une compétence peut donc être exercée en commun sans que la source de la souveraineté française cesse pour autant d’appartenir au peuple français.
L’enjeu constitutionnel n’est ainsi ni de sanctuariser l’exercice solitaire de toutes les compétences ni de considérer leur mise en commun comme un progrès par nature.
Il est d’organiser les conditions dans lesquelles la France peut choisir l’action européenne sans que ce choix dissolve progressivement la maîtrise démocratique dont il procède.
Exercer une compétence en commun n’abolit pas la souveraineté
La notion de « souveraineté partagée » entretient parfois une ambiguïté.
Si elle signifie que plusieurs États choisissent d’exercer ensemble certaines compétences, elle décrit une réalité institutionnelle évidente.
Ces États peuvent établir des institutions communes, accepter des procédures collectives et reconnaître à certaines décisions une force juridique dans leurs ordres internes. Ils renoncent alors nécessairement à décider seuls dans les matières organisées de cette manière.
Mais cela ne signifie pas nécessairement qu’une nouvelle souveraineté aurait remplacé celle des peuples et des États qui ont institué cet ordre commun.
La Constitution proposée retient donc une distinction plus précise entre la souveraineté et les modalités d’exercice des compétences.
Le peuple demeure la source de la légitimité constitutionnelle française.
C’est dans cet ordre politique que sont définies les procédures permettant à la France de conclure des traités, d’accepter des obligations internationales et de consentir à l’exercice commun de certaines compétences.
Lorsque cet exercice européen est régulièrement accepté, les institutions françaises doivent respecter les engagements qui en résultent.
Mais leur autorité juridique procède précisément du choix constitutionnel qui permet à la France de s’engager.
Cette conception évite deux simplifications opposées.
La première considérerait tout engagement européen comme une dépossession. Elle oublierait qu’un État souverain possède précisément la capacité de conclure des engagements qui limiteront ensuite sa liberté immédiate.
La seconde considérerait qu’une compétence exercée en commun cesse définitivement de poser toute question de souveraineté dès lors qu’un traité a organisé son exercice.
Or plus un engagement transforme durablement la capacité de décision nationale, plus les conditions dans lesquelles il est accepté deviennent politiquement importantes.
La souveraineté ne consiste pas à ne jamais s’engager ; elle consiste notamment à déterminer selon quelles procédures la Nation accepte de ne plus décider seule.
L’Europe relève de plusieurs compétences constitutionnelles
La participation européenne doit également être replacée dans l’architecture générale de la VIe République.
Le Président détermine et dirige la politique étrangère de la France. Il fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.
À ce titre, la définition de la position diplomatique générale de la France à l’égard de l’Union et des autres États membres relève bien de la direction présidentielle.
Mais cette compétence ne transforme pas toute politique comportant une dimension européenne en politique étrangère.
Une règle européenne peut concerner l’agriculture, l’industrie, l’environnement, le travail, la concurrence, le numérique, les transports ou de nombreuses autres politiques relevant principalement de l’action publique ordinaire.
Le Gouvernement conserve alors ses compétences pour la préparation administrative, la négociation relevant de son champ, l’application des règles et la conduite des politiques internes correspondantes, tandis que le Parlement exerce les pouvoirs législatifs qui lui appartiennent.
La frontière doit donc être déterminée selon l’objet principal de la décision.
Une orientation générale de la politique extérieure française à l’égard de l’Union relève du Président.
Une politique intérieure simplement encadrée, coordonnée ou affectée par le droit européen ne devient pas pour autant présidentielle.
Cette distinction est essentielle à la cohérence du régime :
L’Europe traverse plusieurs politiques publiques ; elle ne constitue pas, à elle seule, un troisième domaine présidentiel de direction nationale.
Coopération européenne et répartition interne des pouvoirs
Cette distinction permet également d’éviter une confusion fréquente entre le niveau auquel une compétence est exercée et l’autorité française chargée d’y participer.
Le fait qu’une décision soit négociée ou coordonnée au niveau européen ne détermine pas automatiquement la répartition interne des compétences constitutionnelles.
Lorsque la matière relève de la politique étrangère, le Président exerce la direction que la Constitution lui attribue.
Lorsque la décision concerne principalement une politique économique, sociale ou environnementale, le Gouvernement demeure compétent pour conduire l’action française correspondante dans le respect du droit applicable.
Lorsque l’intervention du législateur est nécessaire, le Parlement conserve son rôle.
La construction européenne ne doit donc pas devenir un moyen indirect de modifier la répartition constitutionnelle des pouvoirs français.
Une compétence gouvernementale ne devient pas présidentielle simplement parce qu’elle doit être exercée en interaction avec les institutions européennes.
Inversement, le Gouvernement ne peut absorber une orientation relevant directement de la politique étrangère au motif qu’elle est mise en œuvre à travers une institution européenne.
L’exercice européen d’une politique ne change pas, par lui-même, la nature constitutionnelle de cette politique en France.
L’engagement européen n’est pas une décision politique ordinaire
Tous les actes européens n’ont pas la même portée constitutionnelle.
Une grande partie de la politique européenne relève du fonctionnement normal des institutions établies par les traités existants.
Les décisions y sont prises selon des procédures auxquelles la France a déjà consenti et les autorités nationales y participent dans les conditions prévues par les traités, le droit de l’Union et la Constitution.
La situation change lorsqu’un nouvel engagement modifie substantiellement cette architecture elle-même.
Transférer une compétence supplémentaire ou modifier durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale ne revient pas simplement à adopter une politique parmi d’autres.
Une telle décision change les règles selon lesquelles les politiques futures pourront ensuite être décidées.
La Constitution exige pour cette raison une légitimité renforcée.
Toute révision des traités de l’Union européenne ou tout nouvel engagement européen entraînant un transfert substantiel de compétences ou modifiant durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale relève de la procédure renforcée prévue pour les engagements internationaux de cette importance.
La Cour constitutionnelle est obligatoirement saisie avant ratification ou approbation.
Elle vérifie la conformité de l’engagement à la Constitution et détermine s’il entre dans cette catégorie renforcée.
Lorsque c’est le cas, le Président peut décider de soumettre directement son autorisation au peuple par référendum.
À défaut, l’autorisation doit être donnée par le Parlement réuni en Congrès à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés.
Le principe est clair :
Exercer une compétence déjà organisée en commun et décider d’étendre substantiellement cet exercice commun sont deux décisions de nature différente.
Empêcher le transfert substantiel par procédure discrète
Cette procédure renforcée répond à une difficulté particulière de l’intégration.
Une transformation importante peut parfois résulter d’une accumulation de modifications présentées séparément comme limitées ou techniques.
Or leur effet combiné peut modifier durablement la capacité nationale de décision.
La Constitution refuse que la qualification procédurale dépende uniquement de la forme choisie pour l’engagement.
Aucune procédure simplifiée de ratification ou d’approbation ne peut servir à soustraire un engagement européen aux exigences renforcées lorsqu’il produit effectivement un transfert substantiel de compétences ou une modification durable des conditions d’exercice de la souveraineté.
La question doit porter sur l’effet réel de l’engagement.
Cette règle ne rend pas chaque évolution européenne constitutionnellement exceptionnelle.
Elle cherche simplement à rendre identifiable le moment où un changement cesse d’être une adaptation à l’intérieur du cadre existant pour devenir une modification significative de ce cadre.
Une transformation substantielle ne doit pas pouvoir devenir politiquement mineure par le seul choix d’une procédure qui la présente comme telle.
L’action commune doit être jugée sur ce qu’elle permet réellement
Reconnaître qu’une compétence peut être exercée en commun ne signifie pas que le niveau européen soit nécessairement préférable au niveau national.
L’Union peut fournir une puissance de négociation, une profondeur économique, une capacité réglementaire, scientifique, industrielle ou financière qu’un État isolé aurait davantage de difficulté à mobiliser.
Dans certaines matières, la fragmentation nationale peut diminuer l’efficacité de chacun des participants alors qu’une politique commune produit une capacité inaccessible séparément.
Mais l’échelle européenne peut également présenter des coûts : éloignement de la décision, compromis insuffisamment adaptés à certaines situations nationales, rigidité institutionnelle ou difficulté à modifier une politique lorsque les intérêts des États divergent.
Aucun principe abstrait ne permet donc de déterminer une fois pour toutes le niveau optimal de toutes les compétences.
Deux questions doivent rester distinctes.
La première est fonctionnelle :
L’action commune permet-elle effectivement d’obtenir davantage que des politiques nationales séparées ?
La seconde est politique :
Le gain obtenu justifie-t-il les contraintes et la réduction d’autonomie qu’implique la décision collective ?
Cette appréciation ne peut être remplacée ni par un réflexe national ni par un réflexe intégrateur.
La coopération européenne possède une valeur lorsqu’elle augmente suffisamment les possibilités d’action pour que les contraintes librement acceptées trouvent une justification politique.
À l’inverse, le simple fait qu’une politique puisse être européenne ne suffit pas à établir qu’elle doit l’être.
Le principe de souveraineté ne fournit donc pas automatiquement la réponse.
Il garantit que cette réponse demeure un choix politique dont les responsables doivent pouvoir rendre compte.
Le compromis n’est pas par nature une perte de souveraineté
Lorsque plusieurs États décident ensemble, aucun ne peut raisonnablement espérer obtenir en permanence exactement ce qu’il aurait choisi seul.
L’action commune suppose le compromis.
Mais le compromis n’est pas, en lui-même, une abdication de souveraineté.
Il constitue la conséquence normale d’une coopération dans laquelle chaque participant renonce à une partie de sa liberté immédiate en espérant obtenir en contrepartie une capacité collective supérieure.
Le même raisonnement existe dans toute alliance ou organisation internationale.
La question n’est donc pas de savoir si la France doit parfois accepter une décision différente de celle qu’elle aurait prise seule.
Elle est de déterminer si le dispositif commun produit suffisamment de capacité, de stabilité ou d’avantages pour justifier les contraintes qu’il impose.
Une politique souveraine peut conclure que certaines interdépendances choisies augmentent réellement la puissance française.
Elle peut également conclure qu’une coopération particulière est devenue trop contraignante au regard de ses bénéfices.
Le compromis devient problématique non parce qu’il existe, mais lorsqu’il cesse d’être la contrepartie intelligible d’une capacité commune jugée utile.
La Constitution demeure la norme suprême de la participation française
Participer à un ordre juridique commun implique que les règles européennes produisent effectivement leurs effets dans l’ordre national.
Sans cela, l’exercice en commun des compétences resterait largement fictif : chaque État pourrait accepter collectivement une décision puis l’écarter lorsqu’elle lui déplaît.
La Constitution reconnaît donc l’application du droit de l’Union conformément aux engagements de la France.
Mais elle affirme simultanément que cette participation s’exerce dans le respect de la Constitution.
Le principe n’autorise pas les institutions françaises à écarter librement le droit européen chaque fois qu’une décision nationale lui est contraire.
Une telle logique détruirait la crédibilité même de l’engagement.
La Constitution organise une limite beaucoup plus étroite.
Lorsqu’une règle ou un principe constitutionnel bénéficie dans l’ordre juridique européen d’une protection équivalente, les juridictions françaises en assurent le respect dans le cadre du droit de l’Union.
Lorsqu’au contraire une exigence constitutionnelle essentielle à l’identité de la République, à l’exercice de la souveraineté nationale ou à la protection des intérêts fondamentaux de la Nation ne bénéficie pas d’une protection équivalente et qu’une norme européenne risque d’y porter atteinte, la question peut être portée devant la Cour constitutionnelle.
Celle-ci détermine alors si la Constitution doit prévaloir et fixe, le cas échéant, les conditions strictement nécessaires à son respect.
La logique est donc celle d’une garantie ultime, non d’une faculté générale de désobéissance.
Respecter les engagements sans rendre la Constitution disponible
Cette construction repose sur une double exigence.
Les engagements régulièrement contractés doivent être respectés.
Mais la participation à l’Union ne peut permettre à une norme dérivée de supprimer durablement les conditions essentielles à l’exercice de la souveraineté française, à la continuité de l’État ou à la libre détermination des institutions.
Cette limite protège la cohérence de l’ordre constitutionnel.
Un engagement international tire son autorité, dans l’ordre français, des procédures constitutionnelles qui permettent de le conclure.
Il serait contradictoire que l’engagement puisse ensuite détruire les conditions fondamentales de l’ordre qui a rendu son acceptation juridiquement possible sans qu’une nouvelle décision constitutionnelle intervienne.
Cela ne transforme pas la Constitution en justification permanente du non-respect des traités.
La hiérarchie demeure intelligible :
Les engagements internationaux régulièrement applicables ont une autorité supérieure à la loi.
Les juridictions écartent les lois et règlements qui leur sont incompatibles.
Mais aucun engagement international ni aucune norme qui en dérive ne peut prévaloir sur la Constitution dans l’ordre juridique national.
L’engagement doit être respecté parce qu’il a été consenti ; il ne peut devenir le moyen de supprimer sans nouvelle autorisation les conditions constitutionnelles de ce consentement.
La souveraineté européenne ne peut avancer par l’implicite
Le principal enjeu n’est donc pas de rendre tout transfert impossible.
Il est d’empêcher qu’un changement substantiel de l’ordre politique soit traité comme une simple adaptation technique.
L’intégration européenne est nécessairement évolutive.
Des institutions communes interprètent leurs compétences, de nouveaux problèmes apparaissent et les pratiques se transforment.
Un système vivant ne pourrait fonctionner si chaque évolution mineure exigeait une nouvelle procédure constituante.
Mais il existe un seuil.
Lorsqu’un nouvel engagement transfère substantiellement des compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale, la décision change de nature.
Elle doit alors être identifiée comme telle et recevoir la légitimité politique correspondante.
Cette exigence protège également la coopération européenne.
Une intégration dont les conséquences sont clairement exposées et explicitement autorisées possède une légitimité plus solide qu’une transformation présentée comme inévitable ou purement technique jusqu’au moment où ses effets provoquent une contestation politique.
Il n’y a donc aucune contradiction à soutenir certaines formes d’intégration tout en exigeant une procédure renforcée pour les accepter.
Plus l’engagement transforme durablement les conditions futures de la décision, plus le consentement à cet engagement doit être identifiable.
L’Europe demeure une orientation politique, non une destination constitutionnellement écrite
La Constitution affirme la participation de la France à l’Union européenne et organise les conditions de cette participation.
Elle ne cherche cependant pas à déterminer le terme final de la construction européenne.
Elle n’impose ni une intégration toujours plus poussée ni un retour programmé de compétences vers l’État national.
Ce choix est important parce qu’une Constitution doit organiser la possibilité du désaccord politique plutôt que décider à l’avance de son résultat.
Une majorité peut considérer qu’une politique européenne supplémentaire permettrait à la France et à ses partenaires de disposer d’une puissance qu’ils n’obtiendraient pas séparément.
Une autre peut estimer qu’une compétence déterminée serait mieux exercée nationalement ou que les contraintes d’un dispositif commun sont devenues supérieures aux avantages qu’il procure.
Ces deux positions doivent pouvoir être défendues démocratiquement.
L’appartenance à l’Union ne supprime donc pas le débat sur son organisation et son évolution.
Elle fixe un cadre dans lequel les engagements existants doivent être respectés tant qu’ils demeurent applicables, tandis que les modifications futures doivent être décidées selon les procédures correspondant à leur importance.
La Constitution refuse ainsi deux formes de dépolitisation.
La première présenterait toute coopération européenne comme une atteinte nécessairement illégitime à la souveraineté.
La seconde présenterait toute nouvelle intégration comme une évolution que la France n’aurait plus véritablement à choisir.
La conception retenue est différente :
La coopération européenne est un instrument politique dont la France doit pouvoir apprécier les bénéfices, les contraintes et l’étendue.
Coopérer pour augmenter la capacité d’action
Cette approche rejoint directement la conception matérielle de la souveraineté portée par le projet.
L’action solitaire ne garantit pas toujours l’autonomie réelle.
Dans certains secteurs, plusieurs États réunis peuvent disposer d’une capacité technologique, industrielle, militaire, diplomatique ou économique qu’aucun d’entre eux ne posséderait isolément.
Une coopération peut donc limiter juridiquement la faculté de décider seul tout en augmentant matériellement la capacité d’agir.
Inversement, une politique présentée comme indépendante peut laisser un pays largement impuissant si les moyens nécessaires pour l’exécuter lui manquent.
La souveraineté doit donc être appréciée simultanément dans ses dimensions juridique et matérielle.
La question n’est pas seulement :
« Qui possède formellement la compétence ? »
Elle est également :
« Quelle organisation permet réellement à la France de conserver ou d’accroître ses possibilités d’action ? »
Cette conception explique pourquoi le projet ne confond pas souveraineté et isolement.
Une Nation peut augmenter sa puissance en organisant certaines interdépendances.
Elle doit simplement rester capable de comprendre les contraintes qu’elle accepte et d’identifier le moment où une coopération modifie suffisamment sa capacité de décision pour exiger une nouvelle autorisation politique.
Agir avec les autres sans cesser d’être l’auteur de son engagement
La souveraineté française et l’intégration européenne ne doivent donc pas être enfermées dans une opposition abstraite.
Une Nation souveraine peut conclure des engagements contraignants, accepter des institutions communes et consentir à ne plus décider seule dans certaines matières.
Elle peut le faire précisément parce que la souveraineté comprend la capacité de choisir les formes dans lesquelles certaines compétences seront exercées.
Mais cette faculté de s’engager ne doit pas rendre progressivement indéterminée la source du pouvoir.
La Constitution cherche donc à maintenir une chaîne intelligible.
La souveraineté appartient au peuple français.
La Constitution définit les conditions dans lesquelles la République peut s’engager.
Les traités organisent les compétences exercées en commun.
Les règles adoptées dans ce cadre sont appliquées conformément aux engagements contractés.
Lorsqu’un nouvel engagement transforme substantiellement cet équilibre, une autorisation renforcée devient nécessaire.
Et la Constitution demeure la limite ultime au-delà de laquelle un engagement ne peut modifier silencieusement les conditions fondamentales de l’ordre politique français.
L’Europe n’est ainsi ni extérieure à la souveraineté française ni destinée à s’y substituer implicitement.
Elle constitue l’un des cadres dans lesquels celle-ci peut s’exercer lorsque la France estime qu’une action commune sert mieux ses intérêts, ceux de ses partenaires et la capacité collective du continent.
La question n’est donc pas de savoir si la France est souveraine contre l’Europe ou grâce à l’Europe.
Il s’agit de savoir si elle demeure capable de déterminer politiquement la nature de sa participation, d’assumer les contraintes qu’elle accepte et d’exiger une nouvelle autorisation démocratique lorsque ces contraintes changent substantiellement de nature.
Exercer la souveraineté en commun ne signifie pas renoncer à être souverain. Cela signifie que la France choisit de ne pas exercer seule certaines compétences lorsqu’une action commune lui paraît plus efficace, tout en maintenant dans son ordre constitutionnel l’autorité qui permet de consentir à ce choix, d’en définir les limites et d’en assumer la responsabilité.