Auteur/autrice : RNR

Un pays peut conserver les apparences de la puissance tout en perdant progressivement les moyens matériels d’exécuter ses propres choix.

Il peut disposer d’institutions solides, d’entreprises performantes et d’une pleine compétence juridique pour décider, mais découvrir qu’il ne maîtrise plus certaines technologies, ne sait plus produire ou réparer certains équipements, dépend d’infrastructures vulnérables ou ne possède plus les compétences nécessaires pour mettre en œuvre la décision qu’il vient pourtant de prendre.

Cette perte est rarement spectaculaire au moment où elle se produit.

Elle résulte plus souvent d’une succession de décisions individuellement rationnelles : fermeture d’une activité devenue peu rentable, recours croissant à un fournisseur extérieur, sous-investissement prolongé, disparition d’un savoir-faire ou abandon d’une infrastructure dont l’utilité immédiate semblait insuffisante.

Le problème apparaît lorsque la capacité disparue devient difficile, coûteuse ou trop lente à remplacer.

La question est alors concrète :

Qu’est-ce qu’un pays doit encore savoir faire, comprendre, réparer ou reconstruire pour que ses choix politiques restent matériellement exécutables ?

Préserver les capacités nationales consiste précisément à maintenir cette correspondance entre la faculté de décider et la possibilité d’agir.

Une capacité ne se confond pas avec une production nationale

Préserver une capacité ne signifie pas produire sur le territoire national tout ce que le pays utilise.

Une économie avancée repose nécessairement sur la spécialisation, les échanges et des chaînes de production internationales qu’aucun État ne pourrait raisonnablement reproduire intégralement chez lui.

La question pertinente n’est donc pas l’origine nationale de chaque bien.

Elle concerne les options disponibles en cas de rupture.

Une production entièrement importée peut ne présenter aucun problème particulier lorsque plusieurs fournisseurs sont disponibles, que leur substitution est rapide et que son interruption n’affecte aucune fonction importante.

À l’inverse, une production partiellement nationale peut laisser subsister une dépendance critique si elle repose elle-même sur une technologie, un composant ou une expertise disponibles auprès d’un seul acteur extérieur.

La maîtrise d’une capacité peut donc prendre plusieurs formes : production nationale, diversification des approvisionnements, stocks lorsqu’ils sont pertinents, coopération durable avec des partenaires fiables ou conservation des connaissances permettant de reconstruire une solution alternative.

Le critère n’est pas l’autosuffisance.

Il est la substituabilité.

Un pays devient vulnérable lorsque la disparition d’une source d’approvisionnement suffit à rendre une fonction importante inexécutable pendant une durée qu’il ne peut politiquement accepter.

L’autonomie matérielle ne consiste pas à tout posséder ; elle consiste à ne pas dépendre sans alternative de ce dont on ne peut raisonnablement se passer.

Le temps de reconstruction fait partie de la capacité

Une capacité ne doit pas être évaluée uniquement au moment où elle existe.

Il faut également se demander combien de temps il faudrait pour la retrouver après sa disparition.

Cette question change profondément l’analyse.

Une usine n’est pas seulement un bâtiment et des machines. Elle repose sur des fournisseurs, des méthodes de production, des équipes expérimentées et des connaissances accumulées.

Une infrastructure dépend de personnels capables de la maintenir.

Une technologie exige parfois une communauté scientifique et technique suffisamment nombreuse pour continuer à la comprendre et à la faire évoluer.

Une filière de formation disparue peut demander de nombreuses années avant de produire de nouveau les compétences recherchées.

Il existe ainsi des capacités que le marché mondial permet théoriquement de retrouver, mais pas nécessairement au moment où elles deviennent urgentes.

Le problème n’est donc pas toujours l’impossibilité du remplacement.

Il peut résider dans le décalage entre le temps nécessaire pour reconstruire et le temps disponible pour répondre au besoin.

Une activité remplaçable en quelques semaines ne présente pas la même vulnérabilité qu’une capacité dont la reconstitution exige dix années de formation, d’investissement et d’expérimentation.

Cette temporalité doit être connue avant la disparition.

Une fois la rupture survenue, la décision politique ne porte plus sur la possibilité de préserver la capacité ; elle porte sur la manière de supporter son absence pendant qu’elle est reconstruite.

Une capacité devient particulièrement sensible lorsque le pays pourrait théoriquement la retrouver, mais pas assez rapidement pour répondre au besoin qui justifierait précisément sa reconstitution.

Les capacités existent rarement isolément

Les capacités nationales forment généralement des systèmes.

Une activité apparemment limitée peut soutenir un ensemble beaucoup plus large.

Une production dépend de sous-traitants, de compétences d’ingénierie et d’équipements spécialisés. Une technologie dépend d’une recherche capable de la faire évoluer. Une infrastructure dépend de réseaux énergétiques, numériques ou logistiques sans lesquels elle cesse de fonctionner.

La disparition d’un maillon peut donc produire des effets très supérieurs à son poids économique apparent.

À l’inverse, préserver une capacité ne signifie pas nécessairement maintenir intact l’ensemble d’une filière existante.

Il peut suffire de conserver certains éléments structurants : connaissances critiques, compétences rares, moyens de conception, capacités de maintenance, installations pilotes ou accès sécurisé à des composants indispensables.

La question stratégique devient alors moins :

« Faut-il conserver cette industrie ? »

que :

« De quelles composantes avons-nous besoin pour continuer à exercer, adapter ou reconstruire la fonction qu’elle rend possible ? »

Cette manière de raisonner évite deux erreurs opposées.

La première consisterait à protéger indistinctement toutes les activités appartenant à un secteur déclaré stratégique.

La seconde serait de considérer chaque entreprise ou équipement isolément et d’ignorer que la disparition progressive de plusieurs éléments apparemment secondaires peut finalement entraîner la perte de l’ensemble d’un savoir-faire.

L’unité pertinente n’est donc pas toujours l’entreprise, l’usine ou même le secteur.

Elle peut être l’écosystème nécessaire pour qu’une fonction demeure maîtrisable.

Industrie, infrastructures et compétences doivent être jugées par la capacité qu’elles portent

Cette approche permet de préciser le sens d’une politique industrielle stratégique.

Toute activité industrielle n’a évidemment pas vocation à être préservée.

Le seul fait qu’une production existe en France ou qu’elle ait joué un rôle important dans le passé ne suffit pas à lui conférer un caractère stratégique.

Une intervention particulière se justifie lorsque l’activité porte une capacité dont la disparition réduirait significativement les options disponibles : maîtrise d’une technologie difficilement substituable, possibilité de produire ou réparer certains équipements, connaissance d’un procédé essentiel ou maintien d’un savoir-faire qu’aucune alternative crédible ne permettrait de retrouver rapidement.

Dans ce cas, comparer simplement le prix d’une production nationale à celui d’une importation devient insuffisant.

Il faut également intégrer la valeur de l’option conservée par le maintien de la capacité.

La même logique s’applique aux infrastructures.

Leur importance ne dépend pas seulement de leur propriété publique ou privée, mais de leur capacité réelle à fonctionner dans la durée.

Une infrastructure peut paraître économiquement performante tout en devenant progressivement vulnérable à cause d’une maintenance insuffisante, de composants impossibles à remplacer ou de la disparition des personnels capables de la réparer.

Une infrastructure critique doit donc être appréciée comme une capacité de fonctionnement, non comme un simple actif financier.

Les compétences humaines font partie de la souveraineté matérielle

La question des compétences est plus importante encore.

Posséder matériellement un équipement dont plus personne ne comprend suffisamment la conception, la maintenance ou l’évolution donne une maîtrise largement illusoire.

Certaines connaissances peuvent être achetées ponctuellement.

D’autres exigent une pratique régulière, une communauté professionnelle et une transmission continue.

Formation, recherche, expertise technique et politique industrielle ne peuvent donc être entièrement séparées lorsqu’elles concourent à une même capacité.

Il ne s’agit pas pour l’État de posséder lui-même toutes les connaissances.

Il doit cependant veiller à ce que celles dont dépend une fonction importante ne disparaissent pas au point de rendre le pays intellectuellement dépendant de ceux auxquels il devra ensuite demander comment utiliser ses propres moyens.

Cette exigence concerne également l’administration.

Un État qui ne possède plus suffisamment d’expertise pour évaluer une technologie, un projet industriel ou une infrastructure devient dépendant de ceux qu’il doit précisément choisir, financer ou contrôler.

Une capacité matérielle que l’on ne sait plus comprendre, entretenir ou transformer est déjà une capacité partiellement perdue.

Préserver les capacités n’est pas un domaine présidentiel général

Cette exigence de souveraineté matérielle doit rester compatible avec la répartition constitutionnelle des pouvoirs.

Une capacité peut être essentielle à l’indépendance du pays sans relever pour autant du pouvoir présidentiel.

L’industrie, l’énergie, la recherche, la santé, les infrastructures ou le numérique appartiennent en principe à l’action publique ordinaire conduite par le Gouvernement et encadrée par la loi.

Le Président exerce la direction nationale dans deux domaines : la défense nationale et la politique étrangère.

Lorsqu’une décision porte principalement et directement sur les capacités militaires, le format des armées, les grands équipements ou les investissements nécessaires à la défense, elle relève de la direction présidentielle dans les conditions prévues par la Constitution.

Mais une politique industrielle ne devient pas présidentielle simplement parce qu’elle contribue à l’autonomie nationale.

Une politique énergétique ne change pas davantage de nature parce qu’elle possède des conséquences géopolitiques.

Le rattachement à la souveraineté ne constitue donc pas un critère général de compétence.

La souveraineté matérielle est une finalité transversale de l’action publique ; elle n’est pas un titre permettant à un pouvoir d’absorber les compétences des autres.

Les capacités de défense ont une place particulière

La défense constitue néanmoins un cas spécifique.

La Constitution attribue au Président la détermination et la direction de la politique de défense nationale, notamment les orientations stratégiques relatives au format et aux capacités des armées ainsi qu’aux grands équipements et investissements nécessaires à la défense de la Nation.

Cette compétence donne une portée particulière à la préservation des capacités militaires.

La décision de conserver ou développer une capacité stratégique de défense peut donc relever directement de la présidence.

Sa réalisation mobilise cependant d’autres pouvoirs.

Le Gouvernement assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que la mise en œuvre des orientations présidentielles. Le Parlement intervient par la loi, les lois de programmation, le budget et les autorisations que la Constitution lui attribue.

Même dans ce domaine, la préservation d’une capacité ne signifie donc pas concentration de toutes les fonctions entre les mains du Président.

La direction stratégique, l’exécution administrative et la décision législative ou budgétaire restent distinctes.

Préserver une capacité de défense exige une continuité stratégique sans effacer la séparation des compétences qui permet de la réaliser.

Préserver une capacité ne signifie pas empêcher sa transformation

La préservation ne doit pas devenir une doctrine de conservation de l’existant.

Certaines technologies deviennent obsolètes, certains outils doivent être remplacés et certaines activités cessent légitimement d’avoir une importance stratégique.

Une politique qui chercherait à maintenir indéfiniment toutes les structures historiques au nom de l’autonomie immobiliserait progressivement des ressources qui pourraient être consacrées à des capacités nouvelles.

L’enjeu réside donc dans la manière dont les transitions sont organisées.

Abandonner une technologie ancienne n’est pas problématique lorsque la solution qui doit la remplacer est réellement disponible, que les compétences nécessaires ont été transférées et que les infrastructures correspondantes fonctionnent.

Le risque apparaît lorsque l’ancienne capacité est démantelée sur la base d’une solution future encore incertaine.

Une transition stratégique doit donc s’intéresser au chevauchement entre les capacités.

Lorsque les conséquences d’un vide seraient importantes, la disparition de l’ancien système ne devrait pas précéder l’existence crédible du nouveau.

Cette exigence ne condamne ni l’innovation ni la prise de risque.

Elle distingue le changement organisé du pari dans lequel une capacité certaine est abandonnée dans l’espoir qu’une autre émergera suffisamment vite.

La préservation doit donc être dynamique : conserver lorsqu’une perte réduirait dangereusement les options disponibles, transformer lorsque de meilleures capacités apparaissent et abandonner lorsque le maintien ne répond plus à aucune vulnérabilité sérieuse.

Préserver une capacité signifie préserver une fonction utile à la liberté d’action, non sanctuariser la forme historique sous laquelle cette fonction a été exercée.

La bonne échelle n’est pas toujours nationale

L’expression « capacités nationales » ne signifie pas que chacune d’elles doive être organisée exclusivement en France.

Certaines peuvent être plus efficacement sécurisées à plusieurs États.

Une coopération européenne ou internationale peut permettre de mutualiser des coûts de recherche, des infrastructures très lourdes ou des compétences qu’un seul pays aurait des difficultés à maintenir à un niveau suffisant.

Une capacité partagée peut même accroître la liberté d’action réelle lorsqu’elle donne accès à des moyens que la France ne pourrait raisonnablement développer seule.

Mais une coopération doit être évaluée selon la solidité de la capacité qu’elle crée, et non selon son seul caractère institutionnel.

Une dépendance collective devient fragile si un partenaire unique peut interrompre l’accès au système, si les intérêts divergent précisément au moment où la capacité devient nécessaire ou si les engagements juridiques restent sans solution pratique lorsqu’une crise survient.

La mutualisation est plus robuste lorsque les dépendances sont suffisamment réciproques, les responsabilités clairement réparties et plusieurs solutions permettent d’éviter qu’un acteur puisse immobiliser à lui seul l’ensemble.

La bonne échelle dépend donc de la fonction considérée.

Certaines capacités peuvent nécessiter une maîtrise principalement nationale.

D’autres peuvent être partagées avec des partenaires européens ou internationaux.

D’autres encore peuvent reposer sur un marché mondial suffisamment diversifié.

Ce qui importe est que l’organisation choisie laisse subsister des options politiques réellement utilisables.

Coopérer sans rendre la décision matériellement impossible

La coopération ne s’oppose donc pas à la souveraineté.

Elle peut même en accroître les moyens.

Mais elle doit être pensée à partir d’une question concrète : que se passe-t-il lorsque les intérêts des partenaires divergent ?

Une capacité n’est réellement disponible que si les mécanismes permettant d’y accéder restent utilisables au moment où elle devient nécessaire.

Cette exigence ne suppose pas de rechercher systématiquement une faculté d’action totalement unilatérale.

Une alliance implique des engagements. Une infrastructure partagée suppose des règles communes. Une politique européenne repose nécessairement sur certaines décisions collectives.

Le problème apparaît lorsque l’interdépendance est organisée de telle manière que la France ne dispose plus d’aucune option réaliste si le dispositif commun cesse de répondre à un besoin devenu essentiel.

La souveraineté matérielle ne demande donc pas une indépendance absolue.

Elle demande que les dépendances acceptées demeurent suffisamment comprises et maîtrisées pour ne pas transformer une coopération choisie en impossibilité d’agir.

Une capacité partagée peut renforcer la souveraineté ; elle cesse de le faire lorsque son organisation supprime toute possibilité de choix au moment où les intérêts essentiels divergent.

Préserver exige de hiérarchiser

Aucune politique sérieuse ne peut considérer toutes les capacités comme également stratégiques.

Les ressources financières, industrielles et humaines sont limitées.

Chaque capacité préservée représente donc un choix qui doit pouvoir être justifié par les conséquences de sa disparition.

Plusieurs critères permettent de structurer cette hiérarchie : gravité des effets d’une interruption, absence d’alternative crédible, durée nécessaire à la reconstruction, importance de la capacité pour d’autres fonctions ou concentration excessive d’une dépendance.

Aucun de ces critères ne suffit nécessairement isolément.

Leur combinaison permet en revanche de distinguer les capacités dont la préservation constitue un véritable enjeu collectif de celles dont le maintien relèverait principalement d’un intérêt sectoriel.

Cette hiérarchie doit rester révisable.

Une stratégie qui n’abandonne jamais une priorité ancienne finit par consacrer une part croissante de ses ressources à protéger le passé.

Mais une politique qui réévalue constamment ses choix selon leur rentabilité immédiate ne parvient jamais à maintenir les capacités dont la valeur dépend précisément de leur continuité.

La difficulté consiste donc à associer durée et réexamen.

Une capacité mérite d’être préservée lorsqu’elle maintient ouverte une option dont la disparition laisserait le pays devant une dépendance qu’il ne pourrait raisonnablement corriger lorsqu’il en aurait besoin.

La continuité doit être préparée

Certaines capacités prennent une importance particulière lorsqu’elles soutiennent des services publics essentiels, des infrastructures critiques, des communications, des approvisionnements stratégiques ou les chaînes de commandement civiles et militaires.

Leur préservation ne peut être laissée uniquement à la réaction improvisée devant une crise.

La Constitution impose à l’État une préparation permanente de la continuité et du rétablissement de ces fonctions.

Cette exigence peut concerner des administrations et des établissements publics, mais également des opérateurs privés exerçant une fonction essentielle.

Elle permet de relier la préservation des capacités à une obligation concrète de résilience.

Il ne suffit pas de savoir qu’une infrastructure existe.

Il faut connaître ses dépendances, disposer des compétences permettant de la réparer, identifier les solutions alternatives et préparer les conditions de son rétablissement.

Une capacité réellement nationale n’est pas seulement disponible aujourd’hui ; elle doit pouvoir survivre ou être rétablie lorsque les conditions ordinaires disparaissent.

Pouvoir décider suppose encore pouvoir faire

Préserver les capacités nationales donne finalement un contenu matériel à la souveraineté.

Un État peut disposer juridiquement de la faculté de décider et constater pourtant que certaines options ont cessé d’exister parce qu’il ne possède plus l’infrastructure, les compétences, les technologies ou les alternatives permettant de les mettre en œuvre.

Le droit demeure alors intact.

Mais l’éventail des décisions réellement disponibles s’est rétréci.

Cela ne signifie pas que toute dépendance constitue une perte de souveraineté.

L’interdépendance est une condition normale d’une économie et d’une société ouvertes. Elle peut elle-même multiplier les possibilités d’action.

La difficulté apparaît lorsqu’elle cesse d’être suffisamment maîtrisable pour devenir une contrainte sans alternative.

Préserver les capacités nationales ne vise donc pas une indépendance matérielle absolue.

Il s’agit de conserver suffisamment d’options pour que la décision politique ne se réduise pas au choix de ce que les dépendances existantes permettent encore de faire.

La distinction est décisive :

Une souveraineté juridique garantit la compétence pour décider ; une souveraineté effectivement exercée suppose que les décisions essentielles demeurent matériellement réalisables.

La question posée par la préservation des capacités est donc moins :

« Que devons-nous produire nous-mêmes ? »

que :

« Quelles facultés devons-nous conserver pour qu’un choix politique important ne devienne pas irréalisable au moment même où nous voudrons l’exercer ? »

Le principe peut alors être formulé simplement :

La liberté de décider reste abstraite lorsqu’aucune capacité ne permet plus de donner effet à la décision. Préserver les capacités nationales, c’est faire en sorte que le droit de choisir continue à rencontrer les moyens de faire.

Une République ne peut pas tout garantir. Elle doit pourtant assumer une responsabilité particulière à l’égard de certaines fonctions sans lesquelles la vie collective, l’exercice effectif des droits ou le fonctionnement normal du pays deviennent trop fragiles.

C’est le sens de la notion de service essentiel.

Elle ne désigne ni tout ce qui est utile, ni l’ensemble des activités auxquelles la puissance publique porte un intérêt.

Elle vise les fonctions dont l’interruption ou l’inaccessibilité produirait des conséquences suffisamment graves pour que l’État ne puisse considérer leur défaillance comme un problème relevant exclusivement de l’opérateur qui les assure.

La question n’est donc pas de déterminer ce que l’État doit nécessairement produire lui-même.

Elle est plus fondamentale :

Quelles fonctions la République accepte-t-elle de garantir en dernier ressort, quelle que soit la manière dont elles sont organisées ?

L’essentiel se mesure aux conséquences de sa disparition

Le caractère essentiel d’un service ne dépend pas d’abord de son statut administratif ou de l’identité de son opérateur.

Il dépend de la fonction qu’il remplit effectivement.

Lorsqu’une interruption durable empêche une population de se soigner, de communiquer, d’accéder à certaines démarches indispensables ou provoque l’arrêt d’autres infrastructures dont dépend la vie économique et sociale, la question dépasse la satisfaction individuelle de l’usager.

Elle touche au fonctionnement collectif.

La Constitution reconnaît elle-même cette réalité lorsqu’elle soumet notamment l’exercice du droit de grève à la continuité des services publics essentiels à la vie de la Nation.

Mais cette notion ne doit pas être figée.

Les conditions de participation à la société évoluent avec les techniques, les modes de vie et l’organisation économique. Une fonction autrefois secondaire peut devenir indispensable à l’exercice normal des droits ou à l’accès à d’autres services.

Inversement, une activité historiquement considérée comme essentielle peut perdre ce caractère lorsque d’autres moyens permettent de répondre au même besoin.

La qualification doit donc porter sur la fonction à garantir plutôt que sur la forme historique du service qui l’assure.

Cette distinction évite de transformer la notion en protection indéfinie d’organisations existantes.

La République n’a pas à garantir qu’une fonction sera éternellement exercée par le même opérateur, selon la même technologie ou avec la même organisation administrative.

Elle doit garantir que le besoin collectif auquel cette fonction répond ne puisse être durablement abandonné.

Un service devient essentiel lorsque sa défaillance prolongée compromet suffisamment la vie collective pour engager directement la responsabilité publique.

Service essentiel et service public ne se confondent pas nécessairement

La distinction entre fonction et opérateur conduit à ne pas identifier automatiquement service essentiel et service public.

Certaines fonctions essentielles sont directement assurées par des administrations ou des établissements publics.

D’autres peuvent être confiées à des entreprises publiques, à des opérateurs privés ou à des organisations mixtes.

Une activité peut donc être essentielle sans que sa production quotidienne appartienne nécessairement à l’État.

Inversement, toute activité relevant du secteur public ne présente pas automatiquement le même degré de criticité pour la continuité de la Nation.

Cette distinction permet de poser correctement la question.

La responsabilité publique ne dépend pas seulement de qui exploite le service.

Elle dépend de ce qui se produit si la fonction disparaît.

La Constitution traduit cette approche lorsqu’elle permet d’imposer des obligations particulières de continuité ou de résilience non seulement aux administrations et établissements publics, mais aussi aux opérateurs stratégiques et aux personnes privées assurant des fonctions essentielles à la vie de la Nation.

L’essentiel est une qualité de la fonction ; le public ou le privé est une modalité de son organisation.

Garantir une fonction n’impose pas un modèle unique de production

La responsabilité de la République à l’égard d’un service essentiel ne signifie donc pas que celui-ci doive nécessairement être exploité directement par l’État.

Une administration, une entreprise publique, plusieurs opérateurs privés ou une combinaison de ces formes peuvent assurer une même fonction.

Ce qui importe est que la puissance publique conserve les moyens de fixer les obligations nécessaires, d’en contrôler l’exécution et d’intervenir lorsque l’organisation retenue n’assure plus le résultat attendu.

Cette conception permet d’éviter deux simplifications opposées.

La première ferait de la propriété publique la condition automatique de l’intérêt général.

La seconde considérerait qu’une activité confiée au marché ou à un opérateur privé cesse dès lors d’engager la responsabilité collective.

Dans certains domaines, une maîtrise publique directe peut être nécessaire.

Dans d’autres, des obligations de continuité, une réglementation précise, un financement adapté, une diversification des opérateurs ou des mécanismes contractuels peuvent suffire.

Le choix doit dépendre de la fonction concernée et de la capacité réelle du dispositif à la garantir.

La différence essentielle se situe donc entre l’exploitation du service et la responsabilité de son existence effective.

Lorsque l’organisation choisie échoue durablement, l’État ne peut se contenter de constater que la défaillance appartient contractuellement ou économiquement à un autre acteur.

Il doit pouvoir modifier les règles, adapter le financement, imposer de nouvelles obligations, investir ou, lorsque aucune autre solution n’est suffisante, reprendre une maîtrise plus directe.

Garantir ne signifie pas nécessairement produire ; cela signifie ne jamais être juridiquement ou politiquement dépourvu de réponse lorsque la fonction cesse d’être assurée.

La garantie relève d’abord de l’action publique ordinaire

Dans l’architecture de la VIe République, cette responsabilité relève principalement du Gouvernement et du Parlement.

Le Gouvernement détermine et conduit la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation. Il dispose de l’administration civile et veille au bon fonctionnement des services publics.

La définition des politiques sanitaires, éducatives, énergétiques, sociales, numériques, de transport ou d’aménagement ne devient donc pas une compétence présidentielle simplement parce qu’un service est qualifié d’essentiel ou qu’il touche à la souveraineté nationale.

Le Président conserve ses domaines de direction nationale — défense et politique étrangère — ainsi que les compétences de garantie que la Constitution lui attribue expressément.

La continuité des services essentiels ne devient pas pour autant un troisième domaine présidentiel.

Cette distinction est importante.

L’existence d’un intérêt national majeur justifie une obligation particulière de protection.

Elle ne suffit pas à modifier la répartition constitutionnelle des pouvoirs.

Garantir la continuité nationale ne signifie pas concentrer toute politique essentielle entre les mains d’une seule institution.

L’existence juridique d’un service ne garantit pas son accessibilité réelle

Une fonction peut être officiellement disponible tout en étant pratiquement inaccessible à une partie de la population.

Un établissement peut exister mais se trouver à une distance incompatible avec les besoins de ceux qu’il dessert.

Un service peut être trop coûteux, nécessiter des délais qui lui font perdre son utilité ou être organisé selon des modalités techniques auxquelles certains usagers ne peuvent raisonnablement accéder.

La garantie républicaine ne peut donc s’arrêter à l’existence formelle d’une offre.

Elle doit s’intéresser à la possibilité effective d’utiliser la fonction qualifiée d’essentielle.

Cette exigence n’implique pas que le service soit fourni partout selon des modalités identiques.

Les territoires ne présentent ni les mêmes densités de population, ni les mêmes contraintes géographiques, ni les mêmes coûts d’organisation.

L’égalité ne suppose pas nécessairement l’uniformité des moyens.

Elle exige en revanche que la différence des moyens ne conduise pas à priver durablement une population de la fonction garantie.

La Constitution rattache d’ailleurs la décentralisation à l’égalité des citoyens et prévoit des mécanismes de solidarité territoriale destinés notamment à concourir à l’égalité d’accès aux services publics.

Cette logique est particulièrement importante dans les territoires ruraux, périphériques, ultramarins ou insulaires.

Mais elle vaut également pour les nouvelles formes d’inaccessibilité.

Le numérique ne doit pas transformer l’existence formelle en accès fictif

La numérisation illustre clairement cette difficulté.

Elle peut améliorer considérablement un service en réduisant les distances, les délais et certaines contraintes administratives.

Elle peut également produire une nouvelle forme d’exclusion lorsqu’une démarche essentielle devient exclusivement accessible par un équipement, une connexion ou des compétences que tous les citoyens ne possèdent pas.

Le critère doit donc rester fonctionnel.

Le numérique constitue un progrès lorsqu’il augmente effectivement l’accès au service.

Il devient problématique lorsqu’il permet surtout de constater formellement que celui-ci existe tout en transférant sur l’usager l’ensemble de la difficulté nécessaire pour y accéder.

La modernisation ne doit pas être évaluée uniquement à partir de l’efficacité interne de l’administration ou du coût de traitement d’une procédure.

Elle doit également être appréciée selon la capacité réelle des citoyens à obtenir le service auquel cette procédure donne accès.

La République ne garantit pas un service parce qu’elle peut en montrer l’existence ; elle le garantit lorsque ceux auxquels il est destiné peuvent raisonnablement en bénéficier.

La continuité exige davantage que le fonctionnement ordinaire

Qualifier une fonction d’essentielle signifie également qu’elle ne peut être organisée uniquement pour fonctionner dans des circonstances normales.

Certains systèmes sont extrêmement efficaces tant qu’aucune rupture ne survient, mais deviennent rapidement incapables de remplir leur mission lorsqu’apparaissent une crise, une panne majeure, une rupture d’approvisionnement ou l’indisponibilité prolongée d’une infrastructure.

Garantir un service essentiel suppose donc de prendre en compte sa résilience.

Cette exigence peut justifier des capacités de réserve, des solutions alternatives, des stocks lorsque leur nature le permet, un entretien suffisant ou la conservation des compétences nécessaires au rétablissement du service.

Ces dispositifs présentent souvent un coût immédiat alors même qu’ils restent largement invisibles lorsque tout fonctionne correctement.

Mais l’efficacité d’un service essentiel ne peut être appréciée uniquement selon son coût dans les périodes ordinaires.

Elle doit intégrer les conséquences de son indisponibilité lorsque la société en a précisément le plus besoin.

Une infrastructure matérielle ne fonctionne d’ailleurs jamais seule.

Elle dépend de professionnels capables de l’exploiter, de l’entretenir et de la rétablir.

Certains savoir-faire nécessitent plusieurs années de formation et peuvent disparaître rapidement lorsqu’ils cessent d’être entretenus.

La garantie porte donc sur la fonction complète : infrastructures, compétences, approvisionnements et capacité de rétablissement.

La continuité doit être préparée avant la crise

La Constitution tire une conséquence directe de cette exigence.

L’État doit préparer en permanence la continuité des administrations, des services publics essentiels, des communications, des infrastructures critiques, des approvisionnements stratégiques et des chaînes de commandement.

Cette préparation ne commence donc pas lorsque la crise est déjà déclenchée.

Les pouvoirs publics doivent disposer de plans permettant le maintien ou le rétablissement des fonctions essentielles lorsque leurs moyens ordinaires sont détruits, interrompus ou indisponibles.

Des obligations particulières peuvent également être imposées aux opérateurs privés dont dépend une fonction essentielle.

Cette capacité de préparation rejoint la doctrine de l’État stratège, mais elle répond ici à un objet plus précis.

Il ne s’agit pas de placer toute l’économie sous un régime de planification permanente.

Il s’agit de reconnaître qu’une fonction dont la continuité conditionne la vie de la Nation doit être organisée en tenant compte de la possibilité de sa défaillance.

La continuité ne s’improvise pas au moment où le service s’interrompt ; elle se construit pendant qu’il fonctionne encore normalement.

La décentralisation ne doit pas produire l’abandon territorial

Une partie importante des services publics et des fonctions collectives dépend des collectivités territoriales.

La décentralisation permet d’adapter l’action publique aux réalités locales et de rapprocher certaines décisions des populations concernées.

Mais elle ne peut produire une fragmentation de la garantie républicaine.

La Constitution prévoit ainsi que les transferts de compétences ne peuvent remettre en cause l’égalité des citoyens ni la continuité des services publics nationaux.

Elle exige également que les ressources nécessaires accompagnent les compétences transférées et prévoit des mécanismes de péréquation contribuant à l’égalité d’accès aux services publics.

Cette logique protège une distinction essentielle :

La gestion peut être territorialisée sans que la responsabilité républicaine disparaisse.

Une collectivité peut organiser différemment un service selon ses contraintes.

Mais la décentralisation ne doit pas devenir le moyen par lequel l’État se décharge progressivement de toute responsabilité à l’égard d’inégalités territoriales devenues structurelles.

L’autonomie locale doit rester compatible avec l’appartenance à une même communauté politique.

Garantir exige de choisir ce que l’on garantit

Qualifier une fonction d’essentielle produit nécessairement des conséquences budgétaires et politiques.

L’accessibilité dans des territoires peu rentables, la maintenance, les capacités de réserve, les obligations imposées aux opérateurs ou le maintien de compétences rares ont un coût.

La République ne peut donc multiplier indéfiniment les garanties sans déterminer simultanément les ressources qu’elle accepte d’y consacrer.

La notion de service essentiel doit précisément permettre de hiérarchiser.

Tous les services utiles ne peuvent bénéficier du même niveau de protection.

Toute amélioration souhaitable ne constitue pas une garantie fondamentale.

Et même pour une fonction essentielle, il faut distinguer ce dont la continuité doit impérativement être assurée du niveau supplémentaire de confort ou de qualité qui relève du choix politique ordinaire.

Cette discipline protège la crédibilité de l’engagement public.

Une République qui déclarerait tout essentiel finirait par ne plus garantir effectivement ce qu’elle promet.

À l’inverse, limiter la catégorie aux fonctions dont la défaillance aurait des conséquences réellement majeures permet d’assumer plus clairement la responsabilité correspondante.

Le débat politique doit donc pouvoir répondre à deux questions liées :

Quelle fonction ne voulons-nous pas laisser durablement disparaître, et jusqu’à quel niveau sommes-nous collectivement disposés à financer sa garantie ?

Garantir signifie aussi choisir entre plusieurs usages possibles des ressources communes.

La garantie ne signifie pas l’absence absolue de défaillance

Une autre confusion doit être évitée.

Reconnaître la responsabilité de la République ne signifie pas promettre qu’aucune panne, aucune rupture ou aucune insuffisance ne surviendra jamais.

Aucun système ne peut fournir une telle garantie.

La responsabilité publique porte plutôt sur la capacité à prévenir les risques raisonnablement identifiables, à organiser la continuité lorsque cela est possible et à rétablir suffisamment rapidement une fonction interrompue.

La défaillance ponctuelle n’est donc pas nécessairement l’échec de la garantie.

L’échec apparaît lorsque les pouvoirs publics se trouvent durablement incapables d’agir, n’ont préparé aucune solution ou considèrent qu’une fonction pourtant essentielle peut simplement disparaître sans relever de leur responsabilité.

Garantir n’est pas promettre l’infaillibilité ; c’est organiser la capacité de répondre à la défaillance.

Ce que la République refuse de laisser durablement disparaître

La notion de service essentiel ne constitue donc ni une extension générale du secteur public ni une promesse selon laquelle toute activité utile serait garantie indéfiniment.

Elle définit une responsabilité particulière.

Certaines fonctions jouent un rôle tel dans l’exercice des droits, la vie collective ou la continuité du pays que leur interruption prolongée ne peut être abandonnée aux seules circonstances économiques ou à la décision d’un opérateur particulier.

La République doit alors s’assurer que la fonction demeure effectivement accessible, préparer sa continuité et conserver les moyens de corriger l’organisation choisie lorsqu’elle échoue.

Elle n’est pas nécessairement l’exploitante du service.

Mais elle reste la garante ultime de la fonction.

Cette conception conserve également le caractère politique de la notion.

La Constitution n’a pas à dresser une liste immuable de techniques, d’entreprises ou d’organisations qui devraient éternellement appartenir au secteur public.

Les besoins changent.

Les moyens permettant d’y répondre également.

Ce qui doit demeurer stable est le principe de responsabilité : lorsqu’une fonction est jugée suffisamment fondamentale pour la vie collective, l’exercice effectif des droits ou la continuité de la Nation, aucun arrangement institutionnel ne doit permettre à la puissance publique de considérer que sa disparition durable ne la concerne plus.

La question décisive reste donc :

Quelles fonctions considérons-nous comme suffisamment essentielles pour que leur disparition ou leur dégradation durable engage directement la responsabilité de la République ?

C’est cette réponse qui doit déterminer le niveau de garantie, et non le statut historique de l’opérateur qui assure aujourd’hui le service.

Un service essentiel n’est pas nécessairement ce que l’État produit lui-même ; c’est ce dont la République accepte de répondre lorsque son fonctionnement normal n’est plus assuré.

Un État peut administrer correctement le présent tout en perdant progressivement la maîtrise de son avenir. Il peut assurer ses services, répondre aux crises successives et maintenir le fonctionnement quotidien des institutions, tout en laissant disparaître des compétences essentielles, en devenant dépendant d’infrastructures qu’il ne maîtrise plus ou en découvrant trop tard que des décisions rationnelles prises séparément ont créé une vulnérabilité collective.

C’est précisément ce que recouvre la notion d’État stratège.

Elle ne signifie ni que l’État doit tout produire, ni qu’il doit diriger l’ensemble de l’économie, ni qu’une Constitution pourrait déterminer à l’avance les secteurs qui devront toujours être considérés comme essentiels.

Elle désigne une capacité politique : identifier ce qui engage durablement la liberté d’action du pays et intervenir avant que certaines dépendances, pertes de compétences ou incohérences ne deviennent extrêmement coûteuses à corriger.

La Constitution proposée ne fournit donc pas de programme industriel, énergétique, scientifique ou économique. Elle organise des pouvoirs capables d’en définir et d’en conduire un, selon leurs compétences respectives.

Gouverner le présent ne suffit pas lorsque les décisions d’aujourd’hui déterminent ce qu’il sera encore possible de décider demain.

L’État stratège n’est pas un domaine présidentiel général

Cette précision est importante dans l’architecture de la VIe République.

La souveraineté effective exige que la France conserve certaines capacités matérielles : industrielles, énergétiques, scientifiques, technologiques, sanitaires, agricoles ou infrastructurelles.

Mais le caractère stratégique d’une politique ne suffit pas à en faire une compétence présidentielle.

La Constitution attribue au Président deux domaines de direction nationale : la défense nationale et la politique étrangère.

Le Gouvernement détermine et conduit, quant à lui, la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation et exerce, sous réserve de ces domaines présidentiels, la plénitude de l’action publique ordinaire.

Une politique industrielle demeure donc en principe une politique gouvernementale parce qu’elle contribue à la souveraineté du pays. Il en va de même de l’énergie, de la recherche, de la santé, du numérique ou des infrastructures.

Le simple rattachement d’une mesure à l’indépendance ou à la souveraineté nationale ne modifie pas cette répartition.

Lorsqu’une décision porte principalement et directement sur la défense nationale, elle peut relever de la direction présidentielle dans les conditions prévues par la Constitution. Lorsqu’elle porte principalement sur la politique économique, industrielle ou scientifique ordinaire, elle demeure dans le champ gouvernemental et parlementaire, même si ses conséquences stratégiques sont considérables.

L’État stratège ne désigne donc pas un pouvoir supplémentaire.

Il désigne une manière d’exercer dans le temps long les compétences déjà réparties par la Constitution.

Anticiper sans prétendre connaître l’avenir

Toute stratégie rencontre une difficulté évidente : l’avenir est incertain.

Aucun Gouvernement ne peut prévoir avec précision les prochaines ruptures technologiques, les crises géopolitiques, les innovations décisives ou les transformations économiques qui modifieront les besoins du pays.

Construire une politique stratégique sur la prétention inverse conduirait rapidement à rigidifier l’action publique autour de prévisions qui peuvent se révéler fausses.

L’anticipation consiste donc moins à prévoir les événements qu’à examiner leurs conséquences possibles.

Une capacité industrielle met parfois des années à être reconstituée. Une infrastructure demande une décennie à concevoir et à réaliser. Une communauté scientifique ou technique peut disparaître beaucoup plus rapidement qu’elle ne pourra être recréée.

Dans ces domaines, ne rien décider constitue déjà une décision lorsque l’inaction entraîne progressivement la disparition d’une possibilité.

La stratégie publique doit ainsi porter une attention particulière aux choix dont les effets dépassent largement le mandat politique au cours duquel ils sont pris.

Cette temporalité ne doit pas soustraire les décisions à l’alternance démocratique.

Une majorité nouvelle doit conserver la faculté de modifier une orientation ancienne, d’abandonner une technologie devenue obsolète ou de réaffecter des ressources lorsque les priorités changent.

Mais elle doit pouvoir mesurer ce qu’elle détruit, le temps nécessaire pour le reconstruire et les alternatives dont le pays disposera pendant cette transition.

L’État stratège ne prétend donc pas écrire l’avenir.

Il cherche à éviter qu’une erreur de prévision, une crise inattendue ou un changement international place soudain la collectivité dans une situation où aucune option satisfaisante n’existe plus.

Cette logique privilégie la résilience plutôt que la prédiction.

La question stratégique n’est pas :

« Savons-nous ce qui va arriver ? »

Elle est :

« Si ce qui arrive diffère de ce que nous avons prévu, disposerons-nous encore de moyens suffisants pour choisir notre réponse ? »

Distinguer l’interdépendance de la vulnérabilité

Une économie moderne repose nécessairement sur des interdépendances.

Aucun pays développé ne produit seul l’ensemble des biens, technologies, connaissances et ressources dont il a besoin. Rechercher une autosuffisance générale serait à la fois irréaliste et extrêmement coûteux.

L’État stratège ne doit donc pas chercher à supprimer toute dépendance extérieure.

Il doit distinguer la dépendance ordinaire de la dépendance critique.

Cette distinction ne dépend pas seulement de l’origine nationale ou étrangère d’un fournisseur. Elle repose surtout sur les conséquences d’une rupture.

Une dépendance peut être parfaitement acceptable lorsqu’elle concerne un bien facilement substituable, lorsqu’elle repose sur plusieurs sources concurrentes ou lorsque son interruption aurait des effets limités.

Elle devient stratégique lorsque sa disparition brutale compromettrait une fonction essentielle et qu’aucune solution de remplacement ne pourrait être mobilisée dans un délai compatible avec les besoins du pays.

L’analyse doit donc prendre en compte l’importance de la fonction concernée, la concentration de la dépendance, l’existence d’alternatives et le temps nécessaire pour les développer.

Une activité apparemment secondaire peut devenir critique si elle constitue un maillon indispensable d’une chaîne plus large. À l’inverse, une industrie politiquement visible peut ne présenter aucune vulnérabilité particulière si sa substitution demeure aisée.

Cette approche évite de confondre souveraineté et autarcie.

Elle permet d’accepter les interdépendances qui augmentent effectivement la puissance ou la prospérité du pays tout en identifiant celles dont la concentration pourrait devenir dangereuse.

L’indépendance stratégique ne consiste pas à ne dépendre de personne ; elle consiste à ne pas découvrir une dépendance essentielle seulement au moment où il devient impossible d’y échapper.

Le marché et l’État ne répondent pas à la même question

Reconnaître une fonction stratégique à l’État ne suppose pas de nier l’efficacité du marché.

Les entreprises disposent souvent d’une connaissance des technologies, des coûts et des besoins immédiats qu’une administration ne peut reproduire. La concurrence produit de l’innovation, oblige à l’adaptation et permet une allocation décentralisée des ressources.

Mais une entreprise et un État ne raisonnent pas nécessairement à la même échelle ni dans la même temporalité.

Une entreprise peut légitimement décider qu’une activité n’est plus rentable et qu’il est préférable de l’abandonner. Plusieurs entreprises peuvent prendre séparément la même décision.

Le résultat collectif peut pourtant être la disparition d’une capacité dont la reconstitution deviendra très difficile lorsque le contexte international ou technologique changera.

Il ne s’agit pas d’affirmer que la décision privée serait mauvaise.

Elle répond simplement à une autre question.

L’entreprise doit assurer sa viabilité et investir selon ses perspectives. L’État doit également se demander si la somme de ces décisions produit une vulnérabilité que les acteurs pris séparément n’ont ni la responsabilité ni parfois les moyens d’évaluer.

C’est dans cet écart que l’intervention stratégique trouve sa justification.

Elle ne doit cependant jamais devenir automatique.

Déclarer une activité « stratégique » ne suffit pas à justifier indéfiniment sa protection. Une telle qualification peut facilement servir à préserver des structures devenues inefficaces, à différer des adaptations nécessaires ou à distribuer des soutiens sans véritable hiérarchie.

Le critère doit rester exigeant :

La disparition ou la dépendance considérée affecte-t-elle suffisamment la capacité future du pays à choisir pour justifier un effort collectif ?

Si tout devient stratégique, la notion cesse précisément d’aider à choisir.

Planifier pour rendre les politiques cohérentes

L’État stratège suppose une forme de planification, mais le terme ne doit pas être confondu avec la direction administrative de l’ensemble de l’économie.

Planifier signifie d’abord mettre en cohérence des décisions dont l’efficacité dépend les unes des autres.

Une politique de réindustrialisation peut échouer faute de capacité énergétique, d’infrastructures ou de compétences disponibles.

Une politique de recherche peut produire peu d’effets si les innovations ne rencontrent aucun dispositif permettant leur développement industriel.

Une ambition technologique peut rester déclaratoire lorsque les commandes publiques, la réglementation, les financements et la formation évoluent selon des calendriers incompatibles.

Dans ces situations, aucune administration ne commet nécessairement une erreur isolée.

Le problème vient de l’absence d’articulation entre plusieurs décisions qui dépendent pourtant les unes des autres.

La fonction stratégique consiste donc à identifier ces interdépendances, établir des priorités et faire converger dans le temps les politiques nécessaires à un même objectif.

La Constitution permet notamment aux lois de programmation de déterminer les objectifs de l’action de l’État.

Cette planification reste politique : le Gouvernement conduit l’action publique dans son domaine, le Parlement vote les lois et les moyens nécessaires, tandis que les programmations relevant directement de la défense nationale répondent à la répartition particulière prévue pour le domaine présidentiel.

Il ne s’agit pas de créer au-dessus de ces pouvoirs une autorité générale chargée de la stratégie.

La stratégie doit coordonner les compétences constitutionnelles ; elle ne doit pas servir à les confondre.

Une stratégie nationale peut traverser plusieurs compétences

Les politiques du temps long ne respectent pas nécessairement les frontières administratives.

Une politique de défense peut dépendre de capacités industrielles, énergétiques, scientifiques ou numériques.

Une stratégie énergétique peut avoir des implications économiques, environnementales, diplomatiques et de sécurité.

Une politique de recherche peut affecter à la fois la compétitivité industrielle, la santé publique et les capacités militaires.

Cette transversalité ne signifie pas qu’une seule autorité doive diriger l’ensemble.

La Constitution distingue au contraire les objets principaux des décisions.

Le Président peut déterminer les orientations relevant directement de la défense nationale ou de la politique étrangère.

Le Gouvernement conserve la conduite des politiques civiles, économiques, sociales et environnementales.

Le Parlement intervient par la loi, le budget, les programmations et les contrôles que la Constitution lui attribue.

Une politique stratégique exige donc souvent de la coopération.

Cette nécessité n’est pas une faiblesse de l’architecture.

Elle évite qu’un mot aussi large que « souveraineté » ou « stratégie » puisse devenir le fondement d’une compétence générale permettant à un pouvoir d’absorber progressivement celles des autres.

La stratégie nationale peut être transversale sans que la compétence constitutionnelle le soit.

L’État doit conserver sa propre capacité de jugement

Une stratégie n’est possible que si l’État demeure capable de comprendre les domaines dans lesquels il prétend décider.

Cette exigence peut sembler évidente, mais elle constitue elle-même un enjeu stratégique.

À mesure qu’une administration externalise son expertise ou perd des compétences techniques, elle risque de devenir dépendante de ceux qu’elle doit réglementer, financer ou choisir comme partenaires.

L’expertise extérieure est pourtant indispensable.

Une puissance publique ne peut conserver en interne l’ensemble des connaissances disponibles dans des secteurs scientifiques, industriels ou financiers en évolution rapide.

Elle doit consulter les entreprises, chercheurs, associations, collectivités et organismes capables de l’éclairer.

Le problème apparaît lorsque cette consultation devient une dépendance intellectuelle.

Un État incapable d’évaluer par lui-même les informations qui lui sont présentées ne choisit plus réellement entre plusieurs solutions.

Il choisit entre les représentations du problème que d’autres acteurs ont construites pour lui.

Ce risque ne suppose aucune corruption. Il peut résulter simplement d’une asymétrie durable de compétence entre l’administration et les organisations auxquelles elle s’adresse.

La capacité stratégique exige donc le maintien d’une expertise publique suffisante pour exercer un jugement indépendant.

Il ne s’agit pas que l’État sache tout.

Il doit pouvoir formuler ses propres questions, comparer les réponses, identifier les hypothèses sur lesquelles elles reposent et comprendre les conséquences de la décision qu’il prendra.

Cette expertise doit également permettre de remettre en cause les stratégies anciennes.

Une politique incapable de reconnaître qu’une technologie a échoué, qu’un risque a changé de nature ou qu’une capacité autrefois indispensable est devenue facilement substituable finit par défendre son propre passé plutôt que l’intérêt qu’elle était censée protéger.

Un État qui ne possède plus la capacité intellectuelle d’évaluer ses dépendances finit par devenir dépendant de ceux qui les évaluent à sa place.

Une stratégie suppose de hiérarchiser et parfois de renoncer

L’une des dérives les plus faciles de l’idée d’État stratège consiste à transformer toute activité jugée utile en priorité nationale.

Or une stratégie qui comporte uniquement des priorités n’en contient aucune.

Les ressources budgétaires sont limitées, comme le sont les compétences humaines, l’attention administrative et le temps politique.

Préserver une capacité particulière signifie donc nécessairement accepter de ne pas en préserver une autre ou de lui consacrer moins de moyens.

L’État stratège doit par conséquent pouvoir renoncer.

Une technologie autrefois essentielle peut devenir obsolète. Une production peut être abandonnée lorsqu’une dépendance extérieure est suffisamment diversifiée et réversible. Une politique coûteuse peut être interrompue lorsque les résultats ne justifient plus les ressources mobilisées.

À l’inverse, certaines capacités peuvent mériter d’être maintenues malgré une rentabilité immédiate faible lorsque leur disparition ferait peser sur le pays un risque disproportionné.

Cette hiérarchisation distingue la stratégie du simple protectionnisme.

Elle exige de justifier pourquoi une capacité mérite un effort collectif, quel risque sa préservation cherche à éviter et pendant combien de temps cette justification demeure valable.

Elle impose également l’évaluation.

Une orientation stratégique ne doit pas acquérir une existence permanente parce qu’elle a été qualifiée un jour de prioritaire.

Ses hypothèses doivent pouvoir être réexaminées, ses résultats mesurés et ses moyens adaptés.

Le temps long exige de la continuité.

Il ne justifie pas l’inertie.

Être stratège, ce n’est donc pas conserver tout ce qui existe. C’est savoir ce qu’il faut préserver, ce qui peut être abandonné et à quel moment la distinction entre les deux doit être réexaminée.

Le temps long ne doit pas abolir l’alternance

La stratégie crée une tension particulière avec la démocratie.

Certaines décisions ne produisent leurs effets qu’après plusieurs mandats politiques. Une infrastructure, une filière scientifique ou une capacité industrielle ne peut être reconstruite à chaque changement de majorité.

Mais cette nécessité de continuité ne doit pas créer des politiques soustraites à l’alternance.

Une nouvelle majorité doit pouvoir réviser les choix de ses prédécesseurs.

La fonction de la planification n’est donc pas de rendre une orientation irréversible.

Elle est de permettre que sa modification soit consciente de ses coûts, de ses délais et de ses conséquences.

Cette distinction est essentielle.

Le temps long ne doit pas devenir le prétexte d’un pouvoir technocratique qui empêcherait le politique de changer de direction.

Mais l’alternance ne doit pas davantage conduire à traiter comme immédiatement réversibles des capacités dont la destruction ou la reconstruction se mesure en décennies.

La démocratie doit pouvoir changer de stratégie sans avoir à redécouvrir à chaque alternance que certaines conséquences du changement sont, elles, beaucoup plus longues à inverser.

Préserver la possibilité des choix futurs

L’État stratège ne constitue finalement ni une doctrine économique complète ni une justification générale de l’intervention publique.

Il désigne une capacité politique : identifier les transformations susceptibles d’affecter durablement la liberté d’action du pays, connaître les dépendances susceptibles de devenir critiques, maintenir l’expertise nécessaire pour les évaluer, coordonner les décisions qui ne peuvent être pensées isolément et choisir les capacités dont la préservation mérite un effort collectif.

La Constitution n’a pas à décider quelles technologies seront déterminantes dans vingt ans, quelles industries devront être soutenues ou quelles infrastructures devront être développées.

Ces choix appartiennent à la politique et doivent demeurer révisables.

Elle doit en revanche rendre possible un État qui ne soit pas condamné à réagir seulement lorsque la dépendance est devenue manifeste, lorsque la compétence a déjà disparu ou lorsque la crise rend soudain évidente une vulnérabilité longtemps ignorée.

Cette capacité stratégique appartient aux pouvoirs selon la répartition constitutionnelle de leurs compétences : au Président pour les domaines de direction nationale qui lui sont expressément attribués, au Gouvernement pour l’action publique ordinaire, au Parlement pour la loi, le budget et les programmations relevant de ses attributions.

Aucun pouvoir ne peut s’approprier l’ensemble au seul motif qu’une politique concerne la souveraineté de la Nation.

L’enjeu est précisément de conserver la distinction entre une stratégie et un programme figé.

La première préserve des capacités tout en acceptant la révision de ses propres choix.

Le second prétendrait déterminer à l’avance ce que l’avenir devra être.

La question centrale reste donc :

Quelles capacités devons-nous préserver aujourd’hui pour demeurer réellement capables de choisir demain ?

L’État stratège ne promet pas de maîtriser l’avenir.

Il cherche à éviter que l’absence d’anticipation transforme progressivement des choix encore ouverts en contraintes devenues irréversibles.

Préparer plutôt que subir signifie préserver assez de compétences, d’alternatives et de cohérence pour que l’imprévu de demain demeure un problème à résoudre, et non une décision déjà prise à notre place par les renoncements d’aujourd’hui.

Créer un organe chargé de protéger la probité publique et la sûreté républicaine ne résout pas entièrement le problème de l’abus de pouvoir. Il le déplace en partie.

L’Office national de sûreté républicaine reçoit des compétences importantes parce que certaines atteintes à l’intégrité de l’État exigent une capacité spécialisée de contrôle et d’investigation. Il peut examiner des responsables publics, accéder à des informations sensibles, prendre des mesures conservatoires et, dans les conditions prévues par la Constitution, prononcer des sanctions.

Il est également placé sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République, dont il constitue l’instrument opérationnel principal en matière de sûreté républicaine et de probité publique.

Une institution dotée de tels moyens ne peut cependant être placée elle-même hors de tout contrôle.

L’enjeu est donc double :

Comment permettre au Président de déclencher effectivement le contrôle lorsqu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État est suspectée, tout en empêchant que celui qui déclenche le contrôle puisse en dicter le résultat ?

La réponse ne peut consister à désigner un contrôleur suprême auquel il faudrait finalement faire confiance sans réserve.

Elle doit être institutionnelle.

L’ONSR ne doit jamais être simultanément maître de l’étendue de sa compétence, de la constitutionnalité de ses actes et de l’ensemble des mécanismes permettant d’en contrôler les abus.

Le contrôle doit pouvoir venir de l’extérieur de l’Office

Une compétence juridiquement définie constitue une première garantie, mais elle ne suffit pas.

Toute institution interprète nécessairement les règles qu’elle applique. L’ONSR peut considérer qu’une situation entre dans son domaine, qu’une investigation est justifiée, qu’une mesure conservatoire est nécessaire ou qu’un manquement mérite une sanction.

Si aucune de ces appréciations ne pouvait jamais être soumise à un contrôle extérieur, les limites posées par la Constitution risqueraient de devenir largement théoriques.

Le principe de contrôle suppose donc que l’Office ne dispose pas seul du dernier mot sur l’exercice de ses pouvoirs.

Cette exigence devient particulièrement forte lorsque ses décisions affectent des droits constitutionnels, un mandat électif ou le fonctionnement d’un autre pouvoir.

Le contrôle extérieur n’a toutefois pas pour fonction de conduire l’action de l’ONSR à sa place.

Il vérifie que l’institution demeure dans le champ que le droit lui attribue et respecte les garanties attachées à la gravité des mesures qu’elle prend.

L’architecture cherche ainsi à éviter deux modèles opposés.

Dans le premier, l’Office serait tellement dépendant des institutions qu’il contrôle qu’il ne pourrait plus agir efficacement contre ceux qui exercent le pouvoir.

Dans le second, ses pouvoirs deviendraient une forme d’autosuffisance juridique lui permettant de déterminer lui-même ses compétences et leurs limites.

La distinction essentielle est donc celle-ci :

La capacité d’agir efficacement n’est pas une indépendance absolue à l’égard de tout contrôle.

La Cour constitutionnelle contrôle la constitutionnalité, pas l’opportunité

La Cour constitutionnelle constitue la principale garantie juridictionnelle.

Mais sa fonction doit être définie avec précision.

Elle n’est pas une autorité supérieure de probité chargée de reprendre elle-même les enquêtes de l’ONSR ou de déterminer si elle aurait apprécié les faits de la même manière.

Son contrôle est constitutionnel.

Elle vérifie notamment que l’Office était compétent, que la procédure a été respectée, que les droits constitutionnellement garantis ont été protégés, que la mesure demeure proportionnée et que les garanties particulières attachées à la fonction ou au mandat concerné n’ont pas été méconnues.

Elle ne dirige pas les investigations.

Elle ne se substitue pas davantage à l’Office dans l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue.

Cette distinction est fondamentale.

Si la Cour reprenait systématiquement l’ensemble des fonctions de l’Office, elle deviendrait progressivement l’autorité véritable de probité et l’ONSR ne disposerait plus que d’un pouvoir préparatoire.

À l’inverse, l’absence de contrôle permettrait à l’Office de définir lui-même les limites constitutionnelles de ses pouvoirs.

La Cour contrôle l’exercice du pouvoir de l’ONSR sans reprendre ce pouvoir à son compte.

Plus la conséquence est grave, plus le contrôle est exigeant

Toutes les décisions de l’Office ne produisent pas les mêmes effets.

Une injonction de régularisation, une sanction financière, une suspension de fonction, la perte d’un mandat ou une mesure d’inéligibilité ne portent évidemment pas la même atteinte à la situation de la personne concernée.

La Constitution adapte donc les garanties à la gravité des conséquences.

Toute décision prononçant la perte d’un mandat électif ou une mesure d’inéligibilité est soumise au contrôle prévu par la Constitution avant de devenir définitive.

Certaines suspensions concernant des titulaires de fonctions constitutionnelles particulièrement sensibles font également l’objet de garanties particulières.

Cette graduation répond à un principe simple :

Plus l’ONSR affecte directement l’exercice d’un mandat ou d’un autre pouvoir constitutionnel, plus le contrôle extérieur doit être exigeant.

Il ne s’agit pas de soumettre chaque acte de l’Office à une autorisation préalable.

Il s’agit d’empêcher qu’il puisse modifier seul et sans contrôle certaines situations constitutionnelles particulièrement importantes.

La perte d’un mandat ne peut être une simple décision administrative ordinaire

Cette exigence apparaît particulièrement clairement lorsqu’un mandat électif est en cause.

Mettre fin au mandat d’un élu ne consiste pas seulement à sanctionner administrativement un comportement.

Une telle décision affecte directement les effets d’un scrutin et la représentation issue du suffrage.

L’ONSR doit pouvoir agir dans les cas graves prévus par la Constitution. Mais une conséquence d’une telle portée doit être entourée des garanties constitutionnelles correspondantes.

La même logique vaut pour l’inéligibilité.

Empêcher une personne d’exercer ou de solliciter un mandat démocratique possède une portée suffisante pour que la décision soit confrontée aux garanties de la norme fondamentale.

Pouvoir sanctionner un élu ne doit jamais signifier pouvoir disposer sans contrôle des effets du suffrage.

Les fonctions constitutionnelles conservent leurs garanties propres

La puissance de l’ONSR vient notamment de sa capacité à agir même lorsque les personnes concernées occupent des positions élevées dans l’État.

Mais cette capacité ne supprime pas les garanties attachées aux autres pouvoirs.

Lorsqu’une mesure concerne le titulaire d’un mandat ou d’une fonction relevant d’un autre pouvoir constitutionnel, elle doit respecter les garanties propres à cette fonction.

Lorsqu’un magistrat est concerné, par exemple, les sanctions disciplinaires relevant de son statut sont exercées dans le respect des compétences du Conseil supérieur de la magistrature.

Les garanties propres à une fonction ne doivent pas devenir une immunité contre tout contrôle de probité.

Mais l’ONSR ne doit pas davantage pouvoir effacer les règles constitutionnelles qui protègent l’indépendance des autres pouvoirs.

La sûreté républicaine traverse les institutions sans abolir leur statut constitutionnel.

Le contrôle juridictionnel ne suffit pas

Le contrôle de la Cour répond principalement à des décisions ou procédures déterminées.

Il ne permet pas nécessairement d’apprécier la manière dont une institution utilise globalement ses pouvoirs au fil du temps.

Or une dérive institutionnelle ne prend pas toujours la forme d’un acte manifestement inconstitutionnel.

Elle peut apparaître progressivement : recours de plus en plus fréquent à certaines techniques d’investigation, interprétation systématiquement extensive d’une compétence, concentration inhabituelle des contrôles sur certaines catégories de responsables ou usage devenu disproportionné de mesures pourtant licites prises isolément.

C’est pourquoi la Constitution prévoit également un comité indépendant de surveillance de l’Office national de sûreté républicaine.

Sa fonction n’est pas juridictionnelle.

Elle consiste à évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties prévues par la Constitution et la loi organique.

Le contrôle des contrôleurs comporte donc deux dimensions différentes :

Contrôler juridiquement les décisions particulières et surveiller institutionnellement la pratique générale de l’Office.

Un comité indépendant qui ne dirige pas les enquêtes

Le comité de surveillance doit disposer d’une indépendance suffisante pour examiner réellement le fonctionnement de l’ONSR.

La Constitution renvoie à une loi organique la définition de sa composition, des modalités de désignation de ses membres, de la durée de leur mandat, de leurs incompatibilités et des garanties nécessaires à leur indépendance.

Cette solution évite de figer dans la Constitution une composition détaillée tout en donnant à son indépendance une valeur constitutionnellement exigée.

Le comité dispose également d’un droit d’accès aux informations nécessaires à l’exercice de sa mission.

Mais ce pouvoir connaît une limite essentielle :

Il ne peut intervenir dans une enquête, une procédure ou une décision individuelle de l’Office.

Cette interdiction évite qu’un organe de surveillance devienne progressivement une direction parallèle.

Le comité examine l’institution.

Il ne décide pas à sa place.

Cette séparation protège également les investigations contre leur politisation éventuelle par ceux qui sont chargés de contrôler le fonctionnement général de l’ONSR.

Rendre compte sans livrer les enquêtes au pouvoir politique

Le contrôle démocratique rencontre une difficulté particulière dans une institution de sûreté : une partie importante de son activité ne peut être immédiatement publique.

Certaines investigations concernent des informations sensibles, des personnes qui ne sont encore reconnues coupables d’aucun manquement, des méthodes dont la divulgation compromettrait l’efficacité ou des intérêts dont la protection exige la confidentialité.

Une transparence intégrale détruirait donc une partie de la capacité d’action de l’Office.

Mais la confidentialité opérationnelle ne peut devenir une absence durable de reddition de comptes.

Le comité indépendant dispose des informations nécessaires à son évaluation tout en étant soumis aux obligations de secret correspondant à leur nature.

Il remet chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement.

Une version publique est également rendue accessible aux citoyens, sous réserve des informations dont la divulgation porterait atteinte à la sûreté de l’État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Cette organisation permet de distinguer trois exigences : protéger ce qui doit demeurer confidentiel pour préserver une enquête ; permettre à une institution extérieure d’examiner réellement l’usage général des pouvoirs de l’ONSR ; fournir aux citoyens une information suffisante sur le fonctionnement d’une institution constitutionnelle particulièrement puissante.

La reddition de comptes n’exige donc pas de rendre publics les dossiers.

Elle exige que le secret nécessaire à l’action ne devienne pas le secret sur la manière dont le pouvoir est globalement exercé.

L’ONSR est le bras opérationnel de la garantie présidentielle

Le rattachement de l’ONSR au Président de la République n’est pas accessoire.

Il répond directement à la fonction constitutionnelle du Président.

Celui-ci reçoit du peuple la responsabilité de garantir l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique, la sûreté républicaine et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.

Une telle responsabilité serait largement déclaratoire si le Président ne disposait d’aucun instrument capable d’enquêter et d’agir lorsque ces intérêts sont gravement menacés.

L’ONSR constitue donc le bras opérationnel de la garantie présidentielle.

Le Président détermine les orientations générales de son action. Il peut le saisir et lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses missions.

Cela signifie notamment qu’un ministre, un parlementaire, un haut fonctionnaire ou une autre autorité publique ne peut empêcher qu’un contrôle soit ouvert simplement parce qu’il appartient à la majorité politique ou dispose d’un poids institutionnel important.

Le Président doit pouvoir provoquer effectivement l’intervention de l’Office.

Mais il ne peut en déterminer le résultat.

Il ne peut lui imposer les constatations auxquelles il devra parvenir dans une affaire individuelle, la décision qu’il devra rendre ou la sanction qu’il devra prononcer.

Cette distinction est au cœur du système :

Le Président peut ordonner que l’enquête ait lieu ; il ne peut ordonner ce que l’enquête doit découvrir.

Il déclenche et garantit l’action. L’ONSR enquête et exerce ses compétences. Lorsque des faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale, la justice est saisie et juge.

L’ONSR est ainsi bien placé sous l’autorité du Président sans devenir un instrument de condamnation personnelle à sa disposition.

L’autorité présidentielle elle-même doit avoir des limites

Le contrôle de l’ONSR implique donc également de borner l’usage que le Président peut faire de son autorité sur lui.

Le chef de l’État ne doit pas pouvoir utiliser l’Office pour produire artificiellement une accusation, écarter un adversaire ou imposer une conclusion préétablie.

Son pouvoir porte sur le déclenchement et l’orientation institutionnelle de l’action, non sur la vérité que l’enquête devra établir.

Cette limite ne réduit pas la puissance présidentielle.

Elle la rend constitutionnellement soutenable.

Le Président doit pouvoir garantir qu’aucune affaire grave ne soit enterrée. Il ne doit pas pouvoir garantir qu’une personne déterminée soit déclarée coupable.

La mission présidentielle consiste à garantir le contrôle, non à fabriquer son résultat.

Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans diriger l’Office

Le Parlement possède lui aussi un intérêt démocratique évident à connaître le fonctionnement général d’une institution disposant de pouvoirs aussi importants.

Le rapport annuel du comité indépendant lui fournit précisément une voie institutionnelle de surveillance.

Mais ce contrôle ne doit pas transformer le Parlement en autorité d’enquête parallèle.

Une majorité parlementaire ne doit pouvoir obtenir à volonté des informations opérationnelles sur une procédure concernant un adversaire politique, ni imposer à l’Office d’interrompre ou de conduire une enquête déterminée.

La Constitution protège donc l’ONSR contre les instructions gouvernementales, administratives ou parlementaires dans l’exercice de ses pouvoirs propres.

Ce point est essentiel.

Le Gouvernement peut faire lui-même l’objet des investigations de l’Office. Il ne saurait donc disposer du pouvoir de les empêcher ou de les orienter.

Le Parlement contrôle politiquement le Gouvernement et reçoit une information sur le fonctionnement de l’Office ; il ne commande pas ses enquêtes.

Rendre compte au Parlement n’est pas travailler sous ses ordres.

Ceux qui contrôlent doivent eux-mêmes respecter les règles qu’ils appliquent

Le contrôle de l’ONSR ne concerne pas seulement les décisions que produit l’institution.

Il concerne également ceux qui exercent ses pouvoirs.

Les agents de l’Office peuvent accéder à des informations particulièrement sensibles, connaître les vulnérabilités de hauts responsables et disposer de moyens d’investigation substantiels.

Une corruption, une dépendance ou une ingérence affectant l’ONSR présenterait donc un danger particulier : l’institution chargée d’identifier la capture de l’État pourrait devenir elle-même un moyen de cette capture.

La sensibilité de ses missions ne peut donc justifier une immunité de principe.

Les règles disciplinaires, administratives, civiles ou pénales applicables aux manquements commis par ses responsables et agents doivent être organisées de manière compatible avec la protection des informations sensibles et avec l’indépendance nécessaire à leurs fonctions.

La loi organique joue ici un rôle déterminant.

Le principe demeure toutefois évident :

L’institution chargée de vérifier l’intégrité des autres doit elle-même être organisée de manière à préserver l’intégrité de ceux qui exercent ses propres pouvoirs.

Il serait contradictoire qu’un Office chargé d’examiner les dépendances considère ses propres vulnérabilités comme étrangères au problème de la sûreté républicaine.

Contrôler sans neutraliser

Multiplier les contrôles peut lui-même produire un risque.

Si chaque enquête devait recevoir l’autorisation préalable d’une juridiction, du Parlement, d’un comité indépendant et du Président, l’ONSR cesserait rapidement d’être capable d’agir.

Les garanties ne doivent donc pas être conçues comme une succession de tutelles.

Le Président peut ordonner l’ouverture d’un contrôle ou d’une enquête, mais il ne peut en imposer le résultat.

La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice des pouvoirs de l’Office dans les conditions prévues par la Constitution.

Le comité indépendant surveille son fonctionnement général sans intervenir dans ses dossiers.

Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans commander l’Office.

La justice demeure seule compétente pour juger les infractions pénales.

Chacun intervient sur une dimension différente.

Cette répartition constitue précisément la garantie recherchée.

L’Office conserve les moyens nécessaires pour enquêter et agir, tandis que les différents mécanismes extérieurs empêchent cette puissance de devenir souveraineté institutionnelle.

Contrôler un pouvoir ne signifie pas placer chacune de ses décisions sous autorisation ; cela signifie organiser les conditions permettant de constater et de corriger ses dépassements.

Aucun gardien n’est souverain

La question « qui contrôle les contrôleurs ? » ne trouve finalement pas sa réponse dans la création d’une institution placée au sommet de toutes les autres.

Un tel contrôleur ultime ne ferait que déplacer la difficulté.

La logique constitutionnelle proposée est différente.

Elle répartit les différentes dimensions du contrôle.

Le Président dispose de l’autorité constitutionnelle nécessaire pour déclencher l’action de l’ONSR et empêcher qu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État soit soustraite à l’investigation.

L’ONSR dispose des moyens nécessaires pour enquêter, contrôler et sanctionner dans le champ de ses missions.

La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice de ces pouvoirs au regard de la Constitution.

Les décisions produisant les conséquences constitutionnelles les plus graves font l’objet de garanties renforcées.

Un comité indépendant examine la pratique générale de l’Office sans intervenir dans ses dossiers.

Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans acquérir la maîtrise des enquêtes.

L’autorité judiciaire reçoit les faits susceptibles de constituer des infractions pénales et demeure seule compétente pour les juger.

Aucune de ces garanties n’est suffisante isolément.

C’est leur articulation qui empêche qu’une même autorité maîtrise à la fois le déclenchement du contrôle, l’établissement des faits, la sanction pénale et la définition de ses propres limites.

Le principe peut ainsi être résumé :

Le Président déclenche et garantit l’action ; l’ONSR enquête et agit ; la Cour constitutionnelle contrôle le respect de la Constitution ; la justice juge.

La République ne cherche donc pas un gardien infaillible de la probité.

Elle organise un système dans lequel la protection de l’État dispose de moyens suffisamment puissants pour atteindre les plus hauts niveaux du pouvoir, mais dans lequel aucun acteur ne peut simultanément déclencher une enquête, en dicter les conclusions, prononcer toutes les sanctions et décider seul de la légalité de son action.

Contrôler les contrôleurs ne consiste pas à rendre le contrôle impuissant. Cela consiste à faire en sorte que ceux qui disposent du pouvoir de contrôler soient eux-mêmes soumis à des limites qu’ils ne peuvent ni supprimer ni définir seuls.

La souveraineté politique peut être affaiblie sans qu’aucune frontière soit franchie ni qu’aucune institution soit formellement renversée.

Une puissance étrangère peut chercher à influencer une décision, financer clandestinement un réseau, exploiter une dépendance économique, obtenir un accès privilégié à un responsable ou dissimuler l’origine d’une opération destinée à peser sur le débat public.

Ces pratiques ne relèvent pas toutes de la corruption classique. Elles soulèvent néanmoins une question directement politique :

Une décision prise au nom de la République demeure-t-elle réellement autonome lorsqu’un acteur extérieur peut peser sur elle par des moyens que les institutions ou les citoyens ne sont pas en mesure d’identifier ?

La VIe République proposée traite donc les ingérences étrangères comme un risque pour la sûreté républicaine, l’intégrité de la décision publique et la libre formation de la volonté populaire.

Mais cette protection exige une définition rigoureuse.

Une démocratie ouverte entretient nécessairement des relations avec l’extérieur. Ses responsables négocient avec d’autres gouvernements, ses chercheurs coopèrent avec des institutions étrangères, ses entreprises dépendent de marchés internationaux et ses citoyens peuvent librement défendre des positions proches de celles d’un autre État.

L’existence d’une influence étrangère ne suffit donc jamais à caractériser une ingérence.

L’enjeu est de déterminer le moment où l’influence cesse d’appartenir au jeu normal des relations internationales pour devenir une tentative d’acquérir, par des procédés dissimulés, illicites ou contraignants, un pouvoir sur la décision française.

Influencer n’est pas s’ingérer

Tous les États cherchent à défendre leurs intérêts.

La diplomatie repose précisément sur la persuasion, la négociation, le rapport de forces et la recherche d’alliés. Des entreprises étrangères défendent leurs intérêts économiques. Des organisations internationales cherchent à orienter les politiques publiques. Des associations, chercheurs, médias ou responsables politiques participent à des réseaux transnationaux.

Ces influences peuvent être puissantes et politiquement contestables sans constituer pour autant des ingérences.

Un gouvernement étranger peut publiquement demander à la France de modifier une position diplomatique. Une entreprise internationale peut défendre ouvertement une réglementation favorable à son activité. Une organisation étrangère peut participer au débat public dans les conditions prévues par le droit.

Le caractère extérieur de l’acteur ne suffit donc pas.

La situation change lorsque l’influence repose sur des procédés qui empêchent d’en identifier correctement l’origine, la nature ou la capacité de pression : financement clandestin, intermédiaire dissimulé, avantage personnel, dépendance cachée, usurpation d’identité ou autre moyen destiné à masquer celui pour le compte duquel l’action est réellement conduite.

La distinction porte ainsi moins sur qui cherche à influencer que sur la manière dont cette influence acquiert du pouvoir.

Une influence ouverte peut être débattue et combattue politiquement.

Une ingérence cherche précisément à fausser les conditions dans lesquelles ce rapport de forces peut être identifié et apprécié.

Une dépendance peut peser sans prendre la forme d’un ordre

L’ingérence n’exige pas nécessairement qu’une puissance étrangère adresse une instruction explicite à un responsable français.

L’influence peut fonctionner de manière beaucoup plus indirecte.

Une dépendance financière peut modifier les incitations d’un décideur. Une perspective professionnelle future peut peser sur son comportement présent. Un avantage accordé à un proche peut créer une vulnérabilité. Une dette, une relation économique indispensable ou l’accès à une ressource stratégique peuvent produire une capacité de pression sans qu’aucune directive formelle ne soit jamais donnée.

Le problème n’est alors pas de rechercher nécessairement un ordre explicite.

Il est de déterminer si la relation existante donne à l’acteur extérieur une capacité suffisamment importante de peser sur l’indépendance de celui qui décide.

Cette appréciation exige néanmoins un lien concret.

Une carrière internationale n’établit aucune compromission. Détenir des intérêts à l’étranger ne suffit pas à caractériser une dépendance incompatible. Entretenir une relation personnelle ou professionnelle avec un ressortissant ou une institution étrangère ne justifie aucune suspicion particulière.

La relation ne devient institutionnellement pertinente que lorsqu’elle crée une vulnérabilité identifiable en rapport avec la fonction exercée.

Si tout lien extérieur devenait suspect, la notion d’ingérence finirait par ne plus rien distinguer.

L’ingérence ne se déduit donc jamais de la proximité avec l’étranger. Elle suppose un mécanisme capable d’altérer concrètement l’autonomie d’une fonction ou d’une décision.

La dissimulation transforme la nature de l’influence

La dissimulation constitue l’un des principaux indices permettant de distinguer l’influence de l’ingérence.

Dans une démocratie, de nombreux intérêts cherchent légitimement à convaincre.

Cette compétition suppose néanmoins que certaines interventions puissent être attribuées à ceux qui les financent, les organisent ou les dirigent lorsque le droit exige cette identification.

Une campagne présentée comme spontanément nationale n’a pas la même signification si elle est en réalité financée clandestinement par une puissance extérieure.

Une organisation apparemment indépendante ne joue pas le même rôle si ses décisions sont secrètement coordonnées par un autre acteur.

Un responsable public peut légitimement défendre une position également soutenue par un gouvernement étranger. La situation change si une dépendance dissimulée participe à la formation de cette position.

La dissimulation ne suffit pas toujours, à elle seule, à caractériser l’intégralité d’une ingérence. Mais elle modifie profondément le rapport démocratique parce qu’elle empêche d’identifier qui cherche réellement à exercer une influence et dans quelles conditions.

Le problème commence lorsque celui qui veut peser sur la décision cherche également à dissimuler le pouvoir qu’il exerce sur elle.

Protéger l’espace civique

La Constitution proposée ne protège pas seulement les décisions déjà prises.

Elle affirme que la souveraineté nationale s’exerce dans un espace civique dont l’intégrité conditionne la formation libre de la volonté populaire.

Cette notion est importante.

Une démocratie peut être affectée en amont de la décision publique, au stade même où les citoyens se forgent une opinion, où les candidatures se confrontent et où le débat collectif se structure.

La Constitution confie donc au Président, au titre de sa mission de garantie nationale et dans les limites des compétences qui lui sont expressément attribuées, la protection de cet espace civique contre les ingérences étrangères, les manipulations organisées de l’information, les pressions exercées par des puissances publiques ou privées et les atteintes à l’intégrité de la décision démocratique.

Cette mission n’accorde pas au Président un pouvoir général sur l’information, les médias ou le débat public.

Elle lui impose au contraire d’exercer les moyens constitutionnels de garantie dans le respect des droits et libertés.

Protéger l’espace civique signifie protéger les conditions dans lesquelles la volonté populaire peut se former librement, non déterminer ce que cette volonté doit être.

Manipulation de l’information et liberté d’expression

Les technologies numériques rendent possibles des opérations d’influence qui ne reposent pas seulement sur la persuasion ordinaire.

Il devient possible de masquer l’origine d’une campagne, d’amplifier artificiellement une position, de coordonner de faux comptes, d’utiliser des identités trompeuses ou de produire une apparence de mobilisation spontanée.

Le problème doit ici être défini avec une prudence particulière, car il touche directement à la liberté d’expression.

Une opinion ne devient jamais une ingérence parce qu’elle est favorable aux intérêts d’un autre État.

Un citoyen français peut défendre une alliance particulière, demander la fin d’une coopération internationale, critiquer une politique étrangère ou reprendre des arguments également utilisés par une puissance extérieure.

Ces positions appartiennent au débat démocratique.

L’intervention de l’État doit donc viser les procédés portant atteinte à l’intégrité de la formation du choix, non instaurer une conformité du contenu.

Financement clandestin, usurpation d’identité, dissimulation organisée de l’origine d’une opération ou coordination trompeuse peuvent être recherchés sans que l’État ait à décider si l’idée diffusée est politiquement acceptable.

Protéger la formation du choix démocratique ne signifie pas protéger les citoyens contre certaines idées ; cela signifie protéger les conditions dans lesquelles ils peuvent identifier qui cherche réellement à les influencer et par quels moyens.

La protection contre l’ingérence n’est pas une police de la vérité

Cette distinction mérite d’être prolongée.

Une démocratie ne peut confier à une autorité publique un pouvoir général consistant à déterminer quelles affirmations politiques seraient vraies ou fausses puis à neutraliser celles qu’elle juge erronées.

Une telle compétence produirait un risque propre pour le pluralisme.

La manipulation organisée de l’information visée par la Constitution doit donc être distinguée du simple fait de diffuser une information contestable, exagérée, partisane ou même profondément erronée.

Ce qui justifie une intervention de sûreté tient aux procédés, à l’organisation, aux dépendances, aux dissimulations ou aux opérations destinées à fausser les conditions du débat démocratique.

Cette exigence rejoint la limite générale applicable à l’ONSR : l’institution peut rechercher des faits relevant de ses missions ; elle ne peut contrôler la conformité politique des opinions.

La République doit protéger l’intégrité du débat, non devenir l’arbitre général de son contenu.

Le rôle de l’Office national de sûreté républicaine

La lutte contre les ingérences ne repose pas uniquement sur une affirmation de principe.

L’Office national de sûreté républicaine est chargé de prévenir, détecter et contrôler les faits d’ingérence relevant de ses missions.

Il peut examiner des dépendances, des financements, des intérêts ou des relations lorsqu’ils sont susceptibles d’affecter la sûreté républicaine, l’intégrité de la décision publique ou les intérêts fondamentaux de la Nation.

Il intervient également en amont pour certaines hautes fonctions publiques.

Les enquêtes préalables à leur accès peuvent porter sur les situations de dépendance ainsi que sur les risques d’ingérence ou d’influence étrangère susceptibles de compromettre l’indépendance de la fonction.

Cette capacité préventive est essentielle.

Attendre qu’une ingérence ait déjà produit ses effets sur une décision stratégique reviendrait parfois à intervenir trop tard.

Mais l’existence d’un risque doit rester objectivable. L’Office ne peut assimiler une relation internationale, une position politique ou un parcours professionnel étranger à une ingérence par leur seule existence.

La prévention doit rechercher la dépendance ou le mécanisme d’influence, jamais transformer l’internationalisation d’un parcours en présomption de déloyauté.

Les secteurs sensibles justifient une vigilance particulière

Toutes les décisions publiques ne présentent pas le même degré de vulnérabilité.

Une influence clandestine visant une décision ordinaire peut être grave. Elle prend une dimension supplémentaire lorsqu’elle concerne la défense, l’accès à des informations stratégiques, les infrastructures critiques, certaines nominations, les capacités industrielles essentielles ou d’autres intérêts fondamentaux de la Nation.

Dans ces domaines, une dépendance peut produire des effets dépassant largement une décision ponctuelle.

Elle peut donner accès à une information, créer une vulnérabilité durable, permettre l’implantation d’un réseau d’influence ou affecter une capacité dont l’État dépend pour continuer à décider librement.

Cette sensibilité justifie des exigences de prévention et de contrôle plus fortes.

Elle ne modifie toutefois pas la nature du raisonnement.

Le caractère stratégique d’une fonction ne permet pas de considérer automatiquement tout lien international comme suspect. Il augmente seulement les conséquences potentielles d’une dépendance effectivement établie.

La question reste :

Existe-t-il un mécanisme par lequel un acteur extérieur acquiert, de manière dissimulée, illicite ou contraignante, une capacité d’influence incompatible avec l’autonomie de la fonction ou de la décision ?

Une vigilance renforcée dans les situations de crise

Une menace grave peut nécessiter une réaction plus rapide et une coordination accrue des moyens de l’État.

La Constitution permet donc à l’ONSR d’exercer des prérogatives renforcées lorsque sont mis en œuvre les pouvoirs exceptionnels ou lorsqu’une menace grave affecte notamment la sûreté républicaine, la continuité de l’État ou l’intégrité de la décision publique.

Dans ce cadre, il peut coordonner les services concourant à la sûreté de l’État, renforcer certains contrôles et contribuer à la détection et à la neutralisation des actes d’ingérence susceptibles d’entraver l’action de l’État.

Cette capacité exceptionnelle ne crée cependant pas un ordre juridique séparé.

Les mesures demeurent soumises au contrôle de constitutionnalité et leurs conditions doivent être précisées par la loi organique.

La crise peut justifier une intensification des moyens.

Elle ne supprime pas leurs limites.

L’ouverture internationale n’est pas une faiblesse à corriger

Une politique de lutte contre les ingérences pourrait facilement produire l’effet inverse de celui qu’elle recherche.

En élargissant excessivement la notion, elle pourrait rendre suspectes les coopérations scientifiques, les parcours professionnels internationaux, les investissements extérieurs ou les relations diplomatiques ordinaires.

Elle affaiblirait alors certains des échanges dont la France tire elle-même une part de sa puissance.

La souveraineté ne suppose pas l’isolement.

Un État souverain peut accepter des interdépendances, conclure des alliances, accueillir des investissements étrangers, participer à des institutions communes ou choisir de dépendre d’un partenaire dans certains domaines.

La question décisive est de savoir si ces relations sont connues, consenties et politiquement maîtrisables.

Une interdépendance assumée dans le cadre d’une politique librement décidée n’a pas la même nature qu’une dépendance dissimulée permettant à un acteur extérieur d’exercer une pression que les institutions n’ont jamais choisi d’accepter.

L’enjeu n’est donc pas de rendre la France imperméable aux influences étrangères.

Une telle ambition serait à la fois irréaliste et contraire à ses intérêts.

L’ouverture reste compatible avec la souveraineté tant qu’elle ne prive pas la République de la capacité d’identifier et de maîtriser les dépendances qu’elle accepte.

La politique étrangère doit pouvoir changer

Cette protection ne saurait enfin figer une conception officielle des intérêts de la France.

Le Président dirige la politique étrangère dans les conditions prévues par la Constitution. Mais cette politique peut changer avec les élections, les circonstances internationales ou les choix démocratiques de la Nation.

Une majorité politique peut souhaiter modifier une alliance, réorienter une politique européenne, renforcer ou réduire une coopération militaire ou se rapprocher d’un État auparavant considéré comme hostile.

Aucun de ces choix ne constitue une ingérence s’il résulte librement du fonctionnement démocratique.

Les institutions chargées de la sûreté républicaine n’ont donc pas pour fonction de déterminer quelle politique extérieure serait suffisamment patriotique, orthodoxe ou conforme à une doctrine permanente.

Elles doivent protéger les conditions d’indépendance dans lesquelles cette politique est décidée.

Cette distinction est fondamentale.

La souveraineté exige que la décision française ne puisse être clandestinement capturée.

Le pluralisme exige que cette décision puisse néanmoins changer profondément.

Protéger l’autonomie sans fermer la République

La lutte contre les ingérences étrangères possède ainsi un objet plus précis que la défense contre tout ce qui vient de l’extérieur.

Elle vise les procédés par lesquels un acteur extérieur cherche à acquérir une capacité d’influence dissimulée, illicite ou contraignante sur une décision publique ou sur les conditions de formation du choix démocratique.

Cette protection repose sur plusieurs exigences : identifier les dépendances pertinentes, pouvoir enquêter sur les financements ou relations qui les produisent, protéger l’espace civique contre certaines manipulations organisées et renforcer la vigilance lorsque sont concernés les intérêts les plus sensibles de la Nation.

Mais elle rencontre une limite tout aussi importante.

La République ne peut transformer l’ouverture internationale en suspicion permanente, ni l’opposition politique en indice d’ingérence, ni le désaccord sur la politique étrangère en doute sur la loyauté de celui qui l’exprime.

La frontière demeure factuelle et juridique.

Dépendance dissimulée, financement clandestin, pression illicite, opération trompeuse ou autre procédé donnant à un acteur extérieur un pouvoir qu’il ne pourrait exercer ouvertement dans les mêmes conditions.

Une démocratie peut être traversée par des influences multiples et rester pleinement souveraine.

Elle cesse progressivement de l’être lorsque certains acteurs peuvent convertir ces influences en pouvoir clandestin sans que les institutions ou les citoyens soient en mesure de l’identifier.

Une influence étrangère devient donc un problème de sûreté républicaine non parce qu’elle vient de l’extérieur, mais lorsqu’elle cherche à acquérir sur la décision publique ou démocratique un pouvoir dissimulé, illicite ou contraignant incompatible avec la libre formation de la volonté nationale.

Confier à une institution spécialisée des pouvoirs d’enquête sur la probité, les dépendances, les ingérences ou les mécanismes de capture institutionnelle crée immédiatement un risque particulier.

L’Office national de sûreté républicaine est conçu pour protéger la sûreté républicaine et l’intégrité de la décision publique. Mais une institution capable d’examiner des intérêts, des relations, des financements ou certaines activités de responsables publics pourrait elle-même devenir dangereuse si elle cessait de rechercher des éléments relevant de ses missions pour commencer à apprécier des opinions, des loyautés politiques ou des orientations idéologiques.

La question n’est donc plus de savoir pourquoi l’ONSR doit exister, mais jusqu’où il peut agir sans changer de nature.

Un organe chargé de protéger la République contre la corruption, l’ingérence ou la capture de ses institutions ne serait plus légitime s’il disposait du pouvoir de définir arbitrairement ceux qui seraient politiquement dignes de confiance.

La frontière doit être nette :

La sûreté républicaine doit porter sur des faits, des situations et des risques juridiquement rattachables aux missions de l’Office, jamais sur la conformité politique des personnes contrôlées.

Contrôler des situations, pas des convictions

L’ONSR peut rechercher une dépendance financière, un intérêt dissimulé, un financement problématique, une relation susceptible de compromettre l’exercice indépendant d’une fonction ou une ingérence relevant des critères fixés par le droit.

Il ne peut en revanche considérer qu’une personne constitue un risque pour la République simplement parce qu’elle défend une orientation politique déterminée.

Une conviction radicale n’est pas une corruption. Une position diplomatique très minoritaire ne démontre aucune dépendance étrangère. Une relation professionnelle, universitaire ou personnelle avec un acteur extérieur n’établit pas, par elle-même, une ingérence.

La différence tient à l’objet du contrôle.

L’Office peut examiner des actes, décisions, intérêts, relations et financements lorsqu’ils sont susceptibles d’entrer dans le champ de ses missions. Il ne doit pas transformer cette faculté en pouvoir général d’appréciation sur ce que pense une personne.

Cette distinction apparaît explicitement pour certaines fonctions particulièrement sensibles. Lors du contrôle préalable des candidats à la Cour constitutionnelle, par exemple, l’ONSR ne peut se prononcer sur leurs opinions politiques, philosophiques ou juridiques. Son examen porte strictement sur la probité, l’indépendance et l’absence de conflits d’intérêts.

Cette garantie exprime un principe plus général :

Une institution chargée de protéger l’intégrité de l’État ne doit jamais devenir une institution chargée de sélectionner les convictions compatibles avec l’État.

La République doit pouvoir se protéger contre la corruption de la décision démocratique.

Elle ne doit jamais se protéger contre la possibilité que cette décision change.

La compétence constitue la première limite

Le premier rempart contre une police politique n’est pas une déclaration de bonnes intentions.

C’est la compétence juridique.

L’ONSR dispose d’un pouvoir général d’investigation, mais uniquement dans le champ des missions que la Constitution lui confie.

Il peut enquêter sur certaines personnes publiques et, dans les conditions prévues par la loi organique, sur des personnes physiques ou morales dont l’activité est susceptible de porter atteinte à la sûreté républicaine, à l’intégrité de la décision publique ou aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Cette compétence est large.

Elle n’est pas indéterminée.

L’Office ne reçoit pas un pouvoir général de surveillance de la vie politique, économique ou sociale. Il doit toujours être possible de rattacher son intervention à l’une des missions constitutionnelles qui justifient son existence.

Cette exigence est essentielle car une institution spécialisée cesse progressivement de l’être lorsqu’elle peut elle-même définir sans limite ce qu’elle considère comme suspect.

L’étendue des moyens d’enquête ne doit jamais être confondue avec l’étendue de la mission qui permet de les utiliser.

L’ONSR peut disposer de moyens importants à l’intérieur de son domaine.

Il doit être sans pouvoir en dehors de celui-ci.

Les moyens d’enquête restent soumis au droit

Une compétence légitime ne rend pas tous les moyens admissibles.

L’ONSR peut avoir besoin d’accéder à des documents, données financières, informations administratives ou numériques qui ne sont pas publiques. La loi organique peut également organiser le recours à des techniques spéciales d’investigation.

Ces nécessités ne créent aucune exception générale à l’État de droit.

Plus une mesure porte atteinte à la vie privée, au secret des communications ou à une autre liberté constitutionnellement protégée, plus les conditions de son emploi doivent être rigoureusement définies.

La Constitution renvoie précisément à la loi organique le soin de déterminer les garanties applicables lorsque les techniques d’investigation affectent des droits ou libertés.

Le principe de proportionnalité conserve donc toute sa portée.

Une suspicion circonscrite ne justifie pas une investigation sans limite. Une information utile à un contrôle particulier ne rend pas pertinente l’ensemble de la vie privée du responsable concerné. Une finalité de sûreté ne transforme pas toute donnée disponible en donnée librement accessible.

Le pouvoir d’enquêter est défini autant par ce qu’il permet que par les garanties qui en limitent l’usage.

Le secret de l’enquête ne crée pas un espace hors du droit

Certaines investigations doivent évidemment demeurer confidentielles.

Informer immédiatement une personne de chaque vérification pourrait permettre la disparition de preuves, l’organisation d’un contournement ou la mise en échec de la procédure.

Le secret opérationnel peut donc être indispensable.

Mais il ne crée pas un espace juridique autonome dans lequel les actes de l’Office cesseraient d’être contrôlables.

Les conditions d’accès aux informations, les techniques pouvant être employées, les garanties liées aux droits fondamentaux et les modalités de conservation ou d’utilisation des données doivent continuer à relever du droit.

Cette distinction est essentielle.

La confidentialité protège l’efficacité de certaines investigations.

Elle ne transforme pas l’institution qui enquête en autorité secrète affranchie de la Constitution.

Le secret peut protéger l’enquête ; il ne doit jamais protéger l’Office contre le droit qui encadre cette enquête.

L’autorité présidentielle existe réellement

Le rattachement de l’ONSR à la présidence exige une autre clarification.

Le Président de la République exerce une autorité constitutionnelle sur l’Office.

Cette autorité n’est pas symbolique.

Il détermine les orientations générales de son action. Il peut le saisir et lui demander d’engager les contrôles, enquêtes et procédures nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

Il serait donc inexact de présenter l’ONSR comme une autorité totalement indépendante de la présidence dans le déclenchement de ses activités.

Cette relation est volontaire.

Elle correspond aux missions de garantie nationale confiées au Président, notamment en matière de sûreté républicaine, de probité publique, d’intégrité de la décision démocratique et de protection des institutions.

Mais reconnaître cette autorité impose immédiatement d’en identifier la limite.

Le Président peut demander une enquête, pas en écrire la conclusion

Le Président peut demander qu’une situation relevant des missions de l’ONSR soit examinée.

Il ne peut pas décider ce que cette enquête devra trouver.

La Constitution lui interdit d’adresser à l’Office une instruction quant aux constatations auxquelles il doit parvenir dans une affaire individuelle, à la décision qu’il doit rendre ou à la sanction qu’il doit prononcer.

La frontière ne passe donc pas entre intervention et absence totale d’intervention présidentielle.

Elle passe entre l’impulsion institutionnelle et la détermination du résultat individuel.

Un Président peut demander l’ouverture d’une enquête lorsqu’il estime qu’une situation relève des missions de l’Office.

Il ne peut ordonner que cette enquête établisse la dépendance d’un adversaire, innocente un responsable proche du pouvoir ou aboutisse à une sanction particulière.

Cette distinction est beaucoup plus précise que l’idée d’une indépendance absolue.

Le Président peut demander que l’ONSR cherche ; il ne peut lui dire ce qu’il doit trouver.

C’est cette limite qui empêche l’autorité constitutionnelle de se transformer juridiquement en pouvoir personnel de condamnation.

L’Office peut aussi agir de sa propre initiative

La protection contre une instrumentalisation présidentielle repose également sur un autre élément.

Les enquêtes et contrôles de l’ONSR ne dépendent pas exclusivement d’une demande du Président.

Le Haut-Commissaire peut engager les procédures relevant des compétences de l’Office de sa propre initiative ou à la demande du Président.

Cette autonomie est importante.

Un organe qui ne pourrait enquêter qu’après autorisation présidentielle rencontrerait une difficulté évidente lorsqu’une affaire concernerait un responsable proche du chef de l’État ou une situation politiquement embarrassante pour la présidence.

L’ONSR doit donc pouvoir agir dans son domaine même en l’absence d’une impulsion présidentielle.

Inversement, cette faculté d’auto-saisine ne lui donne pas le droit de définir librement de nouvelles missions.

Elle reste enfermée dans son champ constitutionnel.

L’équilibre recherché peut ainsi être formulé simplement :

Le Président ne possède pas l’Office ; l’Office ne possède pas davantage une compétence autonome pour définir ce qui menace la République.

L’un peut orienter et saisir.

L’autre peut agir de sa propre initiative.

Tous deux restent soumis au domaine que la Constitution a préalablement défini.

Enquêter n’est pas condamner pénalement

Une enquête peut produire des effets politiques considérables avant même que ses conclusions soient connues.

Cette réalité impose une distinction rigoureuse entre plusieurs étapes.

L’existence d’une investigation ne signifie pas qu’un fait est établi. Un fait établi ne signifie pas nécessairement qu’une infraction a été commise. Une situation justifiant une mesure conservatoire ne constitue pas par elle-même une culpabilité pénale.

L’ONSR dispose de pouvoirs propres de sanction lorsque les faits relèvent de ses missions.

Mais lorsqu’ils sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, les éléments sont transmis à l’autorité judiciaire compétente.

L’Office ne devient donc pas juge pénal parce qu’il possède lui-même des pouvoirs d’enquête et de sanction institutionnelle.

La sanction relevant de la sûreté républicaine et la condamnation pénale sont deux responsabilités juridiquement distinctes.

Cette séparation est nécessaire pour éviter qu’une institution administrative ou constitutionnelle puisse produire elle-même une culpabilité pénale sur la base de ses propres investigations.

Une information recueillie n’est pas librement disponible pour le pouvoir

La question ne porte pas seulement sur la collecte des informations.

Elle concerne aussi leur utilisation.

Une institution spécialisée peut accumuler des données particulièrement sensibles sur des responsables publics ou sur des personnes dont l’activité entre dans son champ de contrôle.

Le risque serait qu’une information légalement obtenue pour une finalité déterminée devienne ensuite une ressource générale disponible pour d’autres usages.

Une donnée recueillie pour vérifier un conflit d’intérêts ne doit pas devenir librement utilisable pour cartographier la vie politique ou personnelle d’un responsable.

Une information financière obtenue dans le cadre d’une enquête de probité ne devient pas automatiquement pertinente pour toute autre procédure.

Le principe de finalité doit donc demeurer central.

Les transmissions à d’autres autorités peuvent être nécessaires lorsque les faits relèvent de leurs compétences. Mais elles doivent procéder de règles juridiques, non de l’idée que toute information détenue par l’État devient disponible pour l’ensemble du pouvoir.

L’information légalement recueillie par une institution publique ne devient pas la propriété politique de celui qui contrôle cette institution.

Cette règle est particulièrement importante pour une structure disposant d’un accès étendu à des informations sensibles.

Les droits de la défense ne disparaissent pas devant la sûreté

Le caractère préventif ou sensible des missions de l’Office ne permet pas davantage d’écarter les garanties procédurales.

La Constitution impose le respect des droits de la défense, du contradictoire et de la proportionnalité.

Ces principes prennent une importance particulière lorsque l’ONSR adopte une mesure susceptible d’affecter directement une fonction, un mandat, un patrimoine ou l’accès à une responsabilité publique.

La protection de l’État ne peut donc être organisée selon une logique dans laquelle l’efficacité du contrôle suffirait à justifier l’absence de procédure.

Plus la décision est grave, plus la capacité de comprendre les faits reprochés, de présenter des observations et d’obtenir le contrôle prévu par la Constitution devient importante.

La sûreté républicaine n’est pas extérieure à l’État de droit.

Elle doit précisément en être une expression.

Une institution chargée de protéger la République ne peut employer des méthodes qui rendraient elle-même incertain le caractère républicain du pouvoir qu’elle exerce.

Les sanctions doivent pouvoir être contrôlées sans transférer le pouvoir de sanction

L’ONSR dispose de pouvoirs importants.

Lorsqu’il constate un manquement grave relevant de ses missions, il peut prononcer des sanctions administratives, financières, fonctionnelles ou électorales pouvant, dans les cas les plus sérieux, aller jusqu’à la déchéance d’une fonction ou d’un mandat et à l’inéligibilité.

Un tel pouvoir nécessite un contrôle.

Les décisions les plus graves concernant les mandats électifs sont transmises d’office à la Cour constitutionnelle avant de devenir définitives. Les autres sanctions peuvent également être déférées à celle-ci selon les modalités prévues.

Mais la nature de ce contrôle est précisément définie.

La Cour vérifie la compétence de l’Office, la procédure, les droits constitutionnels, la proportionnalité et les limites attachées à la fonction ou au mandat concerné.

Elle ne se prononce pas sur l’opportunité de la décision et ne substitue pas sa propre appréciation des faits à celle de l’ONSR.

La Cour ne devient donc pas l’autorité véritable de probité.

Elle contrôle la constitutionnalité de l’exercice du pouvoir sans reprendre à son compte le pouvoir que la Constitution a confié à l’Office.

Cette distinction protège simultanément contre l’arbitraire de l’ONSR et contre une confusion des fonctions institutionnelles.

Une surveillance indépendante au-delà des affaires individuelles

Le contrôle juridictionnel ne suffit pas à lui seul.

Une institution peut respecter formellement les règles dans chaque affaire tout en développant, dans la durée, des pratiques dont l’accumulation pose problème.

La Constitution prévoit donc un comité indépendant de surveillance.

Celui-ci évalue l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties prévues par la Constitution et la loi organique.

Il dispose d’un accès aux informations nécessaires à cette mission, mais ne peut intervenir dans une enquête, une procédure ou une décision individuelle.

Cette interdiction est importante.

Le comité n’est pas une direction parallèle de l’Office.

Il surveille son fonctionnement sans exercer ses pouvoirs à sa place.

Son rapport annuel au Président et au Parlement, accompagné d’une version accessible au public sous réserve des nécessités de sûreté, permet également d’introduire une forme de responsabilité institutionnelle dans un domaine où une grande partie de l’activité ne peut naturellement être publique.

La même règle doit valoir pour le pouvoir et l’opposition

La meilleure protection contre la transformation de l’ONSR en instrument partisan réside finalement dans la prévisibilité de son intervention.

Une situation comparable doit être traitée selon des critères comparables, quelle que soit la position politique de la personne concernée.

Un membre de l’opposition ne doit pas être davantage exposé parce qu’il combat le Président.

Mais un ministre, un parlementaire de la majorité ou un responsable politiquement proche de la présidence ne doit pas bénéficier d’une protection particulière.

Cette égalité conditionne directement la crédibilité de l’institution.

Un Office dont l’activité semblerait systématiquement orientée vers les adversaires du pouvoir perdrait rapidement sa légitimité.

Inversement, une institution incapable d’examiner les titulaires du pouvoir échouerait précisément dans les situations où le risque de capture du contrôle est le plus sérieux.

L’encadrement juridique de l’ONSR ne constitue donc pas une concession faite contre son efficacité.

Il est une condition de cette efficacité.

Une institution de sûreté n’est crédible que si elle peut atteindre le pouvoir sans devenir un instrument destiné à neutraliser l’opposition.

Protéger le pluralisme sans désarmer la sûreté républicaine

Le risque de police politique ne doit pas conduire à rendre l’Office impuissant.

Une institution incapable d’examiner des relations, des financements ou des dépendances par crainte que ces investigations puissent être sensibles politiquement serait incapable de remplir précisément la mission pour laquelle elle existe.

La bonne frontière n’est donc pas celle qui oppose investigation et liberté politique.

Elle oppose l’investigation juridiquement rattachée à une mission à la surveillance fondée sur la seule désapprobation idéologique.

L’ONSR peut enquêter sur une relation avec un acteur étranger lorsqu’elle est susceptible de révéler une dépendance ou une ingérence.

Il ne peut enquêter sur une personne simplement parce qu’elle défend une politique favorable à cet État.

Il peut examiner un financement lorsqu’il relève de ses compétences.

Il ne peut considérer une organisation comme suspecte parce qu’elle appartient à un courant politique minoritaire.

La protection du pluralisme n’interdit pas d’enquêter sur des faits impliquant des acteurs politiques ; elle interdit de transformer l’identité politique elle-même en fait incriminant.

Un pouvoir fort dans son domaine, inexistant en dehors de lui

Le risque de police politique ne peut finalement être écarté par les intentions de ceux qui dirigeront l’institution.

Il doit être contenu par la structure même du pouvoir confié à l’Office.

L’ONSR dispose d’un pouvoir général d’investigation dans ses missions, de capacités propres d’enquête et de sanction, de la possibilité d’agir de sa propre initiative et du concours obligatoire de nombreux services de l’État.

Le Président peut définir ses orientations générales et demander l’ouverture de contrôles.

Cette puissance est réelle.

Mais ses frontières doivent l’être tout autant.

Les investigations doivent rester rattachées aux missions constitutionnelles de l’Office. Les droits de la défense, le contradictoire et la proportionnalité doivent être respectés. L’emploi de techniques affectant les libertés doit être spécialement encadré. Le Président ne peut déterminer le résultat d’une affaire individuelle. La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice des pouvoirs sans substituer sa propre appréciation des faits. Un comité indépendant surveille le fonctionnement général de l’institution.

Et surtout, la sûreté républicaine ne peut devenir une doctrine de conformité politique.

La règle peut donc être formulée sans ambiguïté :

L’ONSR doit être puissant lorsqu’une situation relevant de ses missions menace la sûreté républicaine ou l’intégrité de la décision publique ; il doit être sans pouvoir lorsque seule une opinion, une opposition ou une différence politique est en cause.

C’est cette frontière institutionnelle, davantage que les intentions de ceux qui exerceront demain ces pouvoirs, qui peut empêcher un organe de sûreté de devenir une police politique.

Prévenir les conflits d’intérêts, détecter une dépendance, lutter contre une ingérence ou établir une atteinte grave à la probité supposent des règles. Encore faut-il qu’une institution soit capable de les mettre en œuvre de manière cohérente lorsque les situations concernées traversent plusieurs domaines à la fois.

La France dispose déjà d’administrations, d’autorités de contrôle, de services d’enquête et de juridictions. La création d’un organisme supplémentaire ne peut donc être justifiée par le simple constat que la corruption, les conflits d’intérêts ou les ingérences existent.

La question est plus précise.

Certaines atteintes à l’intégrité de l’État combinent des éléments qui, examinés séparément, relèvent de catégories différentes : dépendance financière, accès à des informations sensibles, intérêts privés, influence étrangère, vulnérabilité d’un responsable ou tentative de capture d’une institution.

Aucun de ces éléments ne révèle nécessairement à lui seul une infraction. Leur combinaison peut pourtant compromettre directement l’indépendance d’une décision ou l’intégrité de l’action publique.

La VIe République proposée considère que cette difficulté justifie une capacité spécialisée et permanente : l’Office national de sûreté républicaine.

Sa création ne repose donc pas sur l’idée qu’il faudrait simplement ajouter un contrôleur à ceux qui existent déjà. Elle répond à un problème d’architecture :

Certaines menaces contre l’intégrité de l’État doivent pouvoir être appréhendées comme un même risque institutionnel au lieu de rester dispersées entre plusieurs logiques de contrôle.

Donner une fonction propre à une institution nouvelle

Créer une institution constitutionnelle nouvelle n’a de sens que si elle remplit une fonction suffisamment spécifique.

L’ONSR n’a pas vocation à devenir une administration générale chargée de surveiller l’ensemble de la vie publique.

La Constitution lui confie un objet déterminé : contribuer à la protection de la sûreté républicaine, de la probité publique, de l’intégrité de la décision publique et des intérêts fondamentaux de la Nation.

Dans ce cadre, il intervient notamment contre la corruption, les ingérences, les conflits d’intérêts, les phénomènes de capture institutionnelle, le sabotage administratif et les manquements graves susceptibles d’altérer l’indépendance, la continuité ou l’intégrité de l’action de l’État.

La différence tient surtout à la nature transversale de ces risques.

Une même situation peut comporter une dimension financière, intéresser la probité d’un responsable, révéler une dépendance envers un acteur extérieur et concerner simultanément l’accès à une information stratégique.

Chaque élément peut relever d’une institution différente sans qu’aucune ne soit naturellement placée pour examiner l’ensemble.

Le problème n’est donc pas toujours l’absence de compétence.

Il peut résider dans la fragmentation des perspectives.

L’Office répond à cette difficulté en disposant d’une mission centrée non sur une catégorie administrative ou pénale unique, mais sur l’intégrité et l’indépendance de la décision publique.

Sa spécialisation ne signifie pas qu’il remplace les autres institutions.

Elle signifie qu’il doit pouvoir regarder comme un ensemble ce qui risquerait autrement de rester institutionnellement séparé.

Prévenir, détecter, enquêter et sanctionner

L’ONSR n’est pas seulement un organisme d’analyse ou d’alerte.

La Constitution lui reconnaît de véritables pouvoirs d’investigation, de contrôle, de mesures conservatoires et, dans son domaine, de sanction.

Cette capacité est cohérente avec la fonction qui lui est attribuée.

Une institution chargée de protéger l’intégrité de l’État mais incapable d’obtenir les informations nécessaires, de préserver des preuves, d’interrompre provisoirement une situation dangereuse ou de tirer certaines conséquences des faits établis risquerait de rester dépendante des institutions mêmes qu’elle doit parfois contrôler.

L’Office doit donc pouvoir agir.

Mais cette puissance n’est pas générale.

Ses interventions restent liées aux missions que la Constitution lui attribue, aux personnes et institutions placées dans son champ de contrôle ainsi qu’aux garanties procédurales qui entourent l’exercice de ses pouvoirs.

La spécialisation de l’ONSR suppose une capacité réelle d’action, mais cette capacité n’existe que pour protéger l’objet constitutionnel qui justifie l’institution.

Ne pas devenir le juge pénal

Cette puissance ne transforme pas l’ONSR en juridiction pénale.

Lorsqu’une corruption, un trafic d’influence, une ingérence ou un autre comportement est susceptible de recevoir une qualification pénale, la responsabilité correspondante appartient à l’autorité judiciaire.

L’Office transmet alors les éléments recueillis à la justice compétente.

Ses propres procédures peuvent néanmoins se poursuivre lorsqu’elles répondent à un objet différent relevant de ses compétences.

Cette distinction est essentielle.

Une même situation peut produire plusieurs conséquences de nature différente : pénale devant la justice, disciplinaire devant l’autorité compétente, ou institutionnelle dans le champ propre de l’ONSR.

Ces fonctions ne doivent pas être confondues.

Établir une atteinte à l’intégrité institutionnelle et déclarer une personne pénalement coupable sont deux opérations différentes.

L’Office peut disposer de pouvoirs propres sans absorber ceux du juge.

Relier ce qu’aucun élément isolé ne révèle

La valeur ajoutée de l’Office apparaît particulièrement lorsque le risque résulte d’une combinaison d’informations.

Une activité professionnelle antérieure peut être parfaitement licite. Un intérêt financier peut être régulièrement déclaré. Une relation internationale peut relever de l’exercice normal d’une fonction. Une relation personnelle ne constitue pas en elle-même une dépendance.

Mais plusieurs éléments, rapprochés dans un contexte particulier, peuvent révéler une vulnérabilité qui resterait invisible si chacun était examiné séparément.

La capacité d’analyse devient alors aussi importante que la capacité d’investigation.

L’Office doit pouvoir rapprocher les informations auxquelles il accède légalement dans le champ de ses missions afin d’identifier la cohérence éventuelle entre des faits dispersés.

Cette approche ne signifie pas qu’une accumulation de relations suffit à établir une faute.

Elle répond à un problème beaucoup plus concret : une organisation administrative compartimentée peut posséder toutes les informations utiles sans qu’aucune institution ne soit placée dans une position permettant de comprendre ce qu’elles signifient ensemble.

La spécialisation de l’ONSR consiste donc aussi à relier ce que la fragmentation de l’État pourrait empêcher de voir.

Agir avant que le dommage ne soit constitué

L’utilité d’une institution spécialisée apparaît également en amont.

Une grande partie des risques qu’elle doit traiter ne devient visible qu’avant qu’une infraction ou un dommage irréversible ne se produise.

Une dépendance problématique peut être identifiée avant une nomination. Un conflit d’intérêts peut être corrigé avant qu’une décision ne soit prise. Une influence étrangère peut être détectée avant qu’elle ne produise effectivement l’altération recherchée.

C’est pourquoi l’ONSR ne fonctionne pas uniquement comme un mécanisme répressif.

Il procède notamment à des contrôles préalables pour l’accès à certaines hautes fonctions publiques. Ceux-ci portent sur des critères tels que la probité, les conflits d’intérêts, les situations de dépendance et les risques d’ingérence.

L’Office peut alors identifier une incompatibilité, mais aussi prévoir des réserves ou prescriptions permettant de la faire cesser lorsque cela est possible.

Cette fonction préventive constitue une partie essentielle de sa justification.

La sûreté institutionnelle est plus efficace lorsqu’elle peut corriger une vulnérabilité avant d’avoir à constater les conséquences de son exploitation.

Pouvoir contrôler jusque dans les fonctions les plus élevées

Une difficulté particulière apparaît lorsque les personnes concernées se situent elles-mêmes au sommet de l’appareil d’État.

Un dispositif de contrôle perd une grande partie de sa crédibilité si son fonctionnement peut être neutralisé par celui qu’il est susceptible d’examiner.

Le problème n’est pas de supposer que les administrations placées sous une autorité politique seraient incapables d’agir avec intégrité.

Il est institutionnel : une chaîne hiérarchique rencontre nécessairement une difficulté lorsque son contrôle porte précisément sur celui qui se trouve à son sommet.

La constitutionnalisation de l’ONSR permet donc de lui donner une existence qui ne dépend pas d’une simple décision administrative et un champ de compétence qui ne peut être supprimé parce qu’une enquête devient politiquement inconfortable.

Les membres du Gouvernement, les parlementaires, les magistrats, les titulaires de hauts emplois civils ou militaires et d’autres dépositaires de l’autorité publique peuvent ainsi relever de ses contrôles dans les conditions prévues par la Constitution.

Le contrôle doit pouvoir remonter jusqu’au pouvoir ; il perdrait une partie de sa raison d’être s’il devait s’arrêter devant ceux qui disposent des moyens de le neutraliser.

Une exception constitutionnelle : le Président de la République

Cette logique connaît cependant une exception explicite.

Les pouvoirs d’enquête, de contrôle, de suspension et de sanction de l’ONSR ne sont pas applicables au Président de la République.

Cette exception ne signifie pas que le Président est placé au-dessus de toute responsabilité.

Elle tient à la structure même de l’institution.

L’ONSR est placé sous son autorité constitutionnelle. Il serait donc incohérent qu’il puisse simultanément enquêter sur lui et déterminer les conséquences susceptibles d’atteindre son mandat.

La Constitution organise pour cette raison une procédure distincte.

La responsabilité présidentielle et, le cas échéant, sa destitution relèvent exclusivement des mécanismes prévus pour la présidence.

L’exclusion du Président du champ des sanctions de l’ONSR protège ainsi une séparation nécessaire entre deux formes de responsabilité.

Le contrôle doit atteindre les fonctions les plus élevées sans créer une institution capable de disposer elle-même du mandat présidentiel.

Pourquoi rattacher l’ONSR au pouvoir présidentiel ?

La Constitution place l’ONSR sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République.

Ce choix appelle une justification particulière, car rattacher une institution de contrôle à un pouvoir politique pourrait sembler contradictoire avec l’objectif d’indépendance recherché.

La réponse ne peut évidemment pas être que le Président serait personnellement plus fiable ou plus vertueux que les autres responsables.

Une telle hypothèse contredirait le principe même d’une probité organisée par les institutions plutôt que par la confiance accordée aux personnes.

Le rattachement découle des missions de garantie nationale confiées au Président.

La Constitution lui attribue notamment des responsabilités de garantie relatives à la continuité de l’État, à la sûreté républicaine, à la probité publique, à l’intégrité de la décision démocratique et à la protection des institutions.

L’ONSR constitue l’un des moyens constitutionnels permettant l’exercice de cette fonction de garantie.

Ce rattachement produit également un effet structurel : il place l’Office hors de la chaîne gouvernementale ordinaire qu’il peut être amené à contrôler.

Un service dépendant du Gouvernement rencontrerait une difficulté particulière lorsque son enquête concernerait directement un ministre, une nomination gouvernementale ou une situation de dépendance située à l’intérieur même de cette chaîne.

Le rattachement présidentiel vise à éviter cette contradiction.

Il ne transforme toutefois pas l’Office en instrument personnel du chef de l’État.

Autorité présidentielle ne signifie pas direction des affaires individuelles

La distinction est ici fondamentale.

Le Président détermine les orientations générales de l’action de l’ONSR. Il peut le saisir et lui demander d’engager les contrôles, enquêtes ou procédures nécessaires à l’accomplissement de ses missions.

Mais il ne peut lui adresser aucune instruction sur les constatations auxquelles il doit parvenir dans une affaire individuelle.

Il ne peut davantage imposer la décision que l’Office doit rendre ou la sanction qu’il doit prononcer.

Cette limite est indispensable à la cohérence de l’ensemble.

Le Président dispose d’une responsabilité institutionnelle sur l’orientation générale de l’Office sans pouvoir choisir les résultats de ses procédures.

Il peut demander qu’une situation soit examinée ; il ne peut décider à l’avance ce que l’examen devra conclure.

Le rattachement présidentiel n’abolit donc pas l’autonomie fonctionnelle nécessaire à l’exercice concret des pouvoirs de l’ONSR.

Un pouvoir de sanction qui doit rester juridiquement encadré

Parce que l’Office peut prononcer des mesures graves, son activité doit être entourée de garanties.

Ses procédures doivent respecter les droits de la défense, le contradictoire et le principe de proportionnalité.

Certaines sanctions peuvent aller jusqu’à la suspension de fonctions, la déchéance d’un mandat ou l’inéligibilité.

Ces conséquences justifient un contrôle constitutionnel adapté.

Les décisions les plus graves concernant un mandat électif ne deviennent ainsi définitives qu’après contrôle de la Cour constitutionnelle.

Les autres sanctions peuvent également lui être déférées dans les conditions prévues.

Mais le contrôle de la Cour demeure un contrôle de constitutionnalité.

Elle vérifie notamment la compétence de l’Office, le respect de la procédure et des droits constitutionnels, la proportionnalité de la mesure et les limites propres à la fonction concernée.

Elle ne décide pas si l’ONSR a politiquement fait le bon choix et ne substitue pas sa propre appréciation des faits à celle de l’Office.

Cette répartition permet de contrôler le contrôleur sans transférer sa fonction à la juridiction.

Une surveillance indépendante du fonctionnement de l’Office

La Constitution ajoute un second niveau de garantie.

Un comité indépendant est chargé d’évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties constitutionnelles.

Ce comité dispose d’un accès aux informations nécessaires à sa mission mais ne peut intervenir dans une enquête ou une décision individuelle.

Il ne constitue donc ni une direction parallèle de l’Office ni une juridiction supplémentaire.

Sa fonction est différente : observer le fonctionnement général de l’institution, identifier d’éventuelles dérives structurelles et permettre une forme de reddition de comptes devant le Président, le Parlement et, par la publication d’un rapport adapté, les citoyens.

Cette surveillance complète le contrôle juridictionnel.

La Cour contrôle la constitutionnalité des décisions ; le comité surveille la manière dont l’institution utilise globalement les pouvoirs qui lui sont confiés.

Une institution permanente plutôt qu’une réforme après chaque scandale

La création de l’ONSR répond également à une question de continuité.

Les dispositifs de probité ont souvent tendance à se renforcer après une affaire importante. Un scandale révèle une faiblesse, provoque une réaction politique, entraîne de nouvelles règles, puis l’attention publique se déplace jusqu’à la crise suivante.

Cette dynamique est compréhensible, mais elle ne peut constituer le principe d’organisation de la sûreté institutionnelle.

Une capacité de détection et d’analyse n’est réellement utile que si elle existe avant que l’affaire devienne publique.

Une dépendance sensible peut devoir être examinée lors d’une nomination. Une vulnérabilité à une influence étrangère doit pouvoir être identifiée lorsqu’elle apparaît. Certaines informations ne prennent leur sens qu’après un suivi suffisamment long pour révéler une évolution.

La constitutionnalisation de l’Office cherche ainsi à inscrire cette capacité dans la durée.

Il n’est créé ni pour répondre à une affaire particulière ni pour contrôler une majorité déterminée.

Son existence doit traverser les alternances politiques.

Une institution permanente doit contrôler un type de risque, non un camp politique.

Une capacité spécialisée, pas une compétence générale sur la société

La création de l’ONSR se justifie finalement par une combinaison de besoins précis.

Certaines atteintes à l’intégrité de l’État traversent plusieurs catégories administratives. Elles doivent pouvoir être détectées avant qu’une infraction soit pleinement constituée, analysées dans leur ensemble et examinées même lorsqu’elles concernent les niveaux les plus élevés du pouvoir.

Elles peuvent également appeler des mesures propres de prévention, de contrôle ou de sanction sans que l’Office se substitue pour autant aux juridictions ou aux autres pouvoirs constitutionnels.

Cette capacité doit enfin demeurer suffisamment stable pour ne pas dépendre des alternances ou des réactions ponctuelles aux scandales.

C’est cette combinaison qui justifie une institution spécialisée.

Elle ne justifie pas une compétence indéterminée.

L’ONSR n’a pas vocation à contrôler la vie politique en général, à surveiller la société ou à déterminer quelles orientations idéologiques seraient compatibles avec les intérêts de l’État.

Son objet demeure la protection de la sûreté républicaine, de la probité publique, de l’intégrité de la décision publique et des intérêts fondamentaux de la Nation dans les conditions prévues par la Constitution.

La création d’une capacité institutionnelle nouvelle doit toujours être rapportée au problème auquel elle répond.

Un objet constitutionnel défini, des pouvoirs réels pour le protéger et des garanties capables d’empêcher que ces pouvoirs ne deviennent eux-mêmes indéterminés.

L’Office national de sûreté républicaine ne se justifie donc pas parce que l’État manquerait simplement de contrôleurs.

Il se justifie parce que certaines atteintes à l’autonomie et à l’intégrité de la décision publique exigent une capacité permanente capable de les appréhender ensemble, de les détecter suffisamment tôt et d’agir avant qu’elles n’aient produit tous leurs effets.

La corruption n’apparaît pas toujours sous la forme évidente d’un échange entre une décision publique et un avantage privé.

Elle peut être précédée par une situation plus diffuse : un responsable conserve des intérêts économiques dans un secteur qu’il régule, dépend professionnellement d’un acteur concerné par ses décisions, prépare une activité future auprès d’une organisation sur laquelle il exerce encore une autorité ou intervient dans un dossier touchant directement ses proches.

Aucune de ces situations ne prouve qu’une décision a été achetée ou volontairement détournée. Elles posent un autre problème :

Peut-on raisonnablement considérer que la fonction publique sera exercée avec l’indépendance nécessaire ?

C’est à cette question que répond la prévention des conflits d’intérêts.

Elle intervient avant la corruption établie et poursuit un objectif précis : empêcher qu’un intérêt extérieur à la fonction soit placé dans une position où il pourrait effectivement influencer la décision.

L’enjeu n’est donc pas seulement de sanctionner les atteintes à la probité. Il est de corriger certaines situations de dépendance avant qu’elles ne produisent un dommage institutionnel.

Un conflit d’intérêts n’est pas une faute

La première distinction est indispensable.

La corruption désigne un comportement par lequel une fonction publique est détournée au profit d’un intérêt particulier, notamment lorsqu’un avantage est accordé ou reçu en contrepartie d’une décision.

Le conflit d’intérêts intervient plus tôt.

Il existe lorsqu’un intérêt personnel, professionnel, financier ou familial est susceptible d’interférer avec l’exercice indépendant d’une responsabilité publique, alors même qu’aucune décision irrégulière n’a encore été prise.

Cette différence explique pourquoi le droit ne peut traiter les deux situations de la même manière.

Attendre qu’une corruption soit démontrée reviendrait à renoncer à toute prévention. Mais qualifier de faute toute personne placée dans une situation de conflit transformerait à l’inverse la probité en présomption de culpabilité.

Un responsable peut être parfaitement honnête et néanmoins se trouver dans une configuration objectivement problématique. L’enjeu n’est alors ni de sonder ses intentions ni de déterminer s’il cédera effectivement à l’intérêt concurrent.

Il s’agit d’éviter que la décision dépende de cette incertitude.

Le conflit d’intérêts concerne moins la moralité du décideur que la configuration dans laquelle il est appelé à décider.

Cette approche déplace le problème de la personne vers la fonction : plutôt que d’exiger que chacun prouve intérieurement son impartialité, l’institution organise les conditions permettant de préserver son indépendance.

Déclarer, se déporter ou faire cesser l’incompatibilité

Tous les conflits d’intérêts n’exigent pas la même réponse.

La prévention doit donc être graduée.

Dans certaines situations, l’identification et la déclaration d’un intérêt peuvent suffire à rendre la situation contrôlable.

Lorsqu’un intérêt concerne directement une décision particulière, le déport peut constituer une réponse adaptée : le responsable conserve sa fonction mais ne participe pas au dossier dans lequel son indépendance est mise en cause.

Cette solution traite le conflit sans conclure que l’ensemble de la fonction serait incompatible avec la situation de la personne.

Dans d’autres hypothèses, le problème est plus structurel. Une dépendance financière permanente, une responsabilité privée directement liée au domaine contrôlé ou une incompatibilité durable peut rendre insuffisant un simple retrait ponctuel.

La situation doit alors être régularisée ou, si elle ne peut l’être, devenir incompatible avec l’exercice de la fonction.

La logique doit donc suivre l’intensité du risque :

Rendre visible lorsqu’il suffit de connaître, écarter d’une décision lorsque le conflit est circonscrit, faire cesser l’incompatibilité lorsqu’elle affecte durablement l’exercice de la fonction.

Une prévention qui ne connaîtrait que l’absence de règle ou l’exclusion complète serait soit inefficace, soit disproportionnée.

Le conflit peut exister avant la décision et après le mandat

La temporalité constitue une difficulté particulière.

Une influence privée peut agir bien avant qu’un avantage ne soit effectivement reçu.

Un responsable chargé de contrôler une entreprise peut, par exemple, savoir qu’une perspective professionnelle existe auprès de cette entreprise après son départ. Aucune contrepartie explicite n’a besoin d’avoir été conclue pour que cette perspective puisse affecter la manière dont il exerce aujourd’hui son autorité.

Le conflit d’intérêts peut donc concerner un intérêt futur.

Cette réalité peut justifier, pour certaines fonctions sensibles, des règles portant sur les activités exercées immédiatement après leur cessation : périodes limitées d’incompatibilité, contrôle de certaines reconversions ou restrictions ciblées sur les secteurs directement liés aux responsabilités précédemment exercées.

Mais une interdiction générale de travailler dans le secteur privé après toute fonction publique serait excessive.

L’État doit pouvoir recruter des personnes disposant d’une expérience extérieure à l’administration, et les responsables publics doivent pouvoir poursuivre une activité normale après leur mandat.

L’objectif n’est pas d’interdire la mobilité entre les sphères publique et privée.

Il s’agit d’éviter que l’exercice présent d’une fonction publique puisse devenir l’instrument de préparation d’un avantage privé futur.

La même logique vaut en sens inverse lorsque des activités antérieures entretiennent encore une dépendance actuelle.

Les intérêts indirects doivent être pris en compte sans étendre indéfiniment le contrôle

Un intérêt susceptible d’affecter une décision n’est pas nécessairement détenu directement par celui qui exerce la fonction.

Un avantage accordé à un conjoint, à un proche ou à une structure dans laquelle le responsable conserve un intérêt économique peut produire une situation comparable à celle dans laquelle l’avantage lui serait directement accordé.

Une prévention limitée aux seuls intérêts détenus juridiquement en nom propre serait donc facilement contournable.

Mais l’élargissement du contrôle rencontre rapidement sa propre limite.

Un responsable public ne peut être tenu pour responsable de l’ensemble des activités de sa famille, de ses anciennes relations professionnelles ou de toutes les personnes avec lesquelles il entretient un lien social.

Le lien doit être suffisamment direct et significatif pour que l’intérêt puisse raisonnablement affecter l’indépendance de la fonction.

Il faut rechercher l’intérêt susceptible d’affecter la décision, non cartographier la vie privée de celui qui décide.

Plus le contrôle s’éloigne du titulaire de la fonction, plus le rapport entre l’information recherchée et le risque institutionnel doit donc être précisément établi.

Certaines situations doivent être examinées avant la nomination

La prévention des conflits d’intérêts ne peut intervenir uniquement lorsque le responsable est déjà en fonction.

Pour les responsabilités les plus sensibles, il est rationnel d’identifier les difficultés avant la prise de fonctions.

C’est l’une des missions confiées à l’Office national de sûreté républicaine.

L’ONSR procède à des enquêtes préalables pour l’accès aux plus hautes fonctions publiques. Son contrôle peut porter notamment sur la probité, les conflits d’intérêts, les intérêts patrimoniaux, les situations de dépendance et les risques d’ingérence ou d’influence étrangère.

L’objectif n’est pas de déterminer si le candidat correspond politiquement ou intellectuellement aux préférences de l’autorité chargée du contrôle.

Il consiste à vérifier si sa situation comporte un élément incompatible avec l’exercice indépendant de la fonction.

Une personne peut avoir travaillé dans un secteur privé, appartenir à un courant politique, défendre des convictions fortes ou avoir pris publiquement position sur des questions controversées sans être pour autant en conflit d’intérêts.

Le conflit naît d’un intérêt ou d’une dépendance susceptible d’altérer l’indépendance de la fonction, non de l’existence d’un parcours ou d’une opinion.

Un contrôle préalable qui glisserait de l’examen des dépendances vers celui des convictions deviendrait lui-même un mécanisme de sélection politique.

Le contrôle doit rester dans les critères qui lui sont attribués

La puissance d’un contrôle préalable exige une autre garantie : l’autorité chargée de l’exercer ne doit pas pouvoir élargir elle-même indéfiniment ses critères.

La Constitution prévoit donc que, lorsqu’elle définit elle-même les critères applicables à une fonction déterminée, l’ONSR ne peut les dépasser.

Cette règle est particulièrement importante pour certaines nominations institutionnelles.

Elle signifie qu’une compétence de contrôle ne devient pas un pouvoir général d’appréciation sur l’aptitude politique, idéologique ou intellectuelle d’une personne à exercer une fonction.

L’Office doit répondre à la question qui lui est constitutionnellement posée.

Il ne peut en inventer une autre.

Vérifier l’indépendance d’un candidat n’autorise pas à vérifier sa conformité à une doctrine politique.

Cette limite protège à la fois le pluralisme des institutions et la crédibilité du contrôle lui-même.

Prévenir ne signifie pas nécessairement exclure

L’identification d’un conflit d’intérêts ne doit pas conduire automatiquement à l’interdiction d’exercer une fonction.

Certaines difficultés peuvent être corrigées.

La Constitution permet ainsi à l’ONSR d’assortir certains avis de réserves ou de prescriptions destinées à faire cesser une situation d’incompatibilité, de conflit d’intérêts ou de dépendance.

Cette possibilité traduit une logique de prévention plutôt que de simple élimination.

Un intérêt patrimonial peut être cédé. Une activité incompatible peut être abandonnée. Une responsabilité extérieure peut prendre fin. Une organisation de déport peut empêcher la participation à certains dossiers lorsque la fonction le permet.

L’objectif est de restaurer les conditions d’un exercice indépendant.

Lorsqu’un conflit peut être supprimé sans écarter inutilement la personne de la fonction, la prévention doit d’abord chercher à supprimer le conflit.

L’exclusion n’est justifiée que lorsque l’incompatibilité persiste ou que sa nature empêche une régularisation suffisante.

Prévenir sans produire des décideurs sans attaches

Une politique de prévention peut elle-même devenir dysfonctionnelle si elle définit le conflit d’intérêts de manière trop extensive.

Les responsables publics ne vivent pas en dehors de la société. Ils ont exercé des professions, possèdent parfois un patrimoine, entretiennent des relations personnelles et connaissent souvent précisément les domaines sur lesquels ils seront ensuite appelés à décider.

Ces expériences peuvent même constituer une part de leur compétence.

Exiger une absence absolue de tout intérêt ou de toute relation pertinente conduirait donc à rechercher des décideurs sans attaches, sans passé professionnel et sans expertise directement liée aux matières qu’ils doivent traiter.

Une telle exigence serait irréaliste et pourrait appauvrir la qualité de l’État.

La prévention doit porter sur les conflits pertinents, non sur l’existence abstraite de tout intérêt.

Le simple fait d’avoir travaillé dans un secteur ne signifie pas qu’on ne pourra jamais exercer une fonction publique qui le concerne. La possession d’un patrimoine n’entraîne pas automatiquement une incapacité à décider. Une relation personnelle ne constitue pas nécessairement une dépendance.

Il faut préciser ce qui rend la situation problématique : proximité de l’intérêt avec la décision, importance de l’avantage potentiel, degré de dépendance, permanence du lien ou sensibilité particulière de la fonction.

Une prévention rigoureuse n’est pas celle qui interdit le plus ; c’est celle qui identifie correctement le risque et lui applique la réponse nécessaire.

Le contrôle de probité doit lui-même être contrôlé

La prévention devient particulièrement sensible lorsque l’accès même à une haute fonction dépend d’un avis conforme.

Un tel pouvoir ne peut reposer sur une appréciation vague ou incontrôlée.

Les critères doivent être préexistants. Les décisions défavorables doivent être motivées. Les droits de la défense et le contradictoire doivent être respectés lorsque les procédures l’exigent.

Les décisions de l’ONSR sont en outre soumises au contrôle de constitutionnalité de la Cour constitutionnelle selon les procédures prévues.

Ce contrôle ne signifie pas que la Cour reprend elle-même l’enquête ou décide à la place de l’Office si une dépendance existe.

Elle vérifie que l’ONSR a agi dans sa compétence, respecté les garanties constitutionnelles et n’a pas utilisé son pouvoir à des fins étrangères à celles que la Constitution lui assigne.

La prévention des conflits d’intérêts ne peut donc devenir un espace juridiquement indéterminé au motif qu’elle intervient avant toute infraction.

Plus l’État intervient en amont d’une faute établie, plus il doit pouvoir justifier précisément les critères qui fondent son intervention.

Le Président ne doit pas pouvoir décider du résultat d’un contrôle individuel

L’ONSR est placé sous l’autorité constitutionnelle du Président de la République.

Celui-ci peut définir les orientations générales de son action et demander l’ouverture de contrôles ou d’enquêtes relevant de ses missions.

Mais cette relation ne lui permet pas de dicter le résultat d’une affaire individuelle.

Il ne peut ordonner à l’Office de constater un conflit d’intérêts, de conclure à une situation de dépendance ou de prononcer une sanction déterminée.

Cette séparation est particulièrement importante en matière de contrôle préalable des nominations.

Le Président peut exercer les compétences de nomination ou d’orientation que la Constitution lui attribue. Il ne doit pas pouvoir utiliser l’ONSR pour fabriquer lui-même le constat d’incompatibilité qui écarterait une personne.

L’autorité présidentielle peut déclencher le contrôle ; elle ne peut en écrire la conclusion.

La prévention de la capture institutionnelle ne doit pas devenir elle-même un instrument de capture des nominations.

Organiser l’indépendance avant qu’elle ne soit compromise

La prévention des conflits d’intérêts constitue ainsi le versant opérationnel d’une politique de probité.

Elle ne cherche pas à deviner qui sera honnête ni à punir une personne avant qu’elle ait commis une faute.

Elle organise des situations.

Lorsqu’un intérêt pertinent doit simplement être connu, il peut être déclaré. Lorsqu’un conflit concerne une décision déterminée, le déport peut suffire. Lorsqu’une dépendance affecte structurellement une fonction, une incompatibilité peut être nécessaire. Lorsque le risque peut être identifié avant la nomination, le contrôle doit pouvoir intervenir avant l’entrée en fonctions. Lorsqu’il apparaît après celle-ci, des procédures de régularisation, de contrôle ou de sanction doivent permettre d’y répondre.

Cette approche évite d’attendre que l’influence soit devenue corruption pour agir.

Elle évite aussi l’excès inverse : transformer la prévention en contrôle général des personnes, de leurs opinions ou de leurs relations sociales.

La différence tient à l’objet du mécanisme.

La prévention ne cherche pas à garantir la vertu du responsable. Elle cherche à préserver la possibilité pour la décision publique d’être prise sans qu’un intérêt concurrent dispose d’une position susceptible de la déformer.

Son principe peut donc être formulé simplement :

Lorsque l’État peut raisonnablement identifier une situation dans laquelle un intérêt privé risque d’altérer l’indépendance d’une décision publique, il doit pouvoir corriger cette situation avant d’avoir à constater que l’influence a effectivement produit ses effets.

La probité publique est souvent abordée comme une question morale : il faudrait choisir des responsables honnêtes, exiger davantage d’exemplarité et sanctionner ceux qui trahissent la confiance placée en eux.

Cette dimension existe, mais elle est insuffisante.

Un État ne peut faire dépendre l’intégrité de ses institutions de la seule qualité personnelle de ceux qui les occupent. Les responsables changent, les intérêts demeurent, les pressions se déplacent et des situations de dépendance peuvent apparaître bien avant qu’une infraction pénale soit constituée.

La question constitutionnelle est donc différente :

Comment organiser le pouvoir pour que la probité ne dépende pas uniquement de la vertu de ceux qui l’exercent ?

La VIe République proposée considère l’intégrité de la décision publique comme une condition du fonctionnement républicain lui-même. Un pouvoir juridiquement compétent et démocratiquement légitime voit son fonctionnement altéré si ses décisions peuvent être achetées, capturées ou secrètement orientées par des intérêts étrangers à la fonction exercée.

La probité n’est donc pas seulement une exigence adressée aux personnes. Elle doit devenir une propriété des institutions.

Protéger l’intégrité de la décision publique

La corruption est généralement envisagée à partir de celui qui la commet : un responsable accepte un avantage, détourne des ressources ou utilise sa fonction à des fins personnelles.

Le dommage institutionnel dépasse pourtant largement son comportement individuel.

Ce qui est atteint est la décision publique elle-même.

Lorsqu’un responsable agit sous l’influence d’un intérêt dissimulé, il devient difficile de savoir si la décision procède réellement de la mission qui lui a été confiée ou d’une considération qui aurait dû lui rester étrangère.

Une procédure peut même avoir été formellement respectée alors que le choix final résulte d’une dépendance, d’un conflit d’intérêts ou d’une influence qui n’apparaissent nulle part dans les actes officiels.

La probité ne consiste donc pas seulement à empêcher l’enrichissement personnel.

Elle vise plus fondamentalement à préserver l’autonomie de la décision publique à l’égard des intérêts qui ne devraient pas la déterminer.

La République confie à certaines personnes la faculté de décider, de nommer, de réglementer, de dépenser des fonds publics ou d’accéder à des informations sensibles parce qu’elles exercent une fonction déterminée. La légitimité de cette délégation suppose que ces pouvoirs soient employés conformément à leur finalité institutionnelle et non convertis en ressources privées.

La probité protège ainsi une distinction fondamentale entre la puissance publique et les intérêts particuliers de ceux qui en disposent momentanément.

Une Constitution ne peut présumer la vertu

Aucune architecture institutionnelle ne supprimera la nécessité de faire confiance à des personnes.

Une Constitution ne peut prévoir tous les comportements possibles ni remplacer le jugement politique porté sur ceux qui sollicitent une fonction publique. La qualité personnelle des responsables continuera toujours à compter.

Mais elle ne doit pas constituer la principale garantie du système.

Un régime qui fonctionnerait correctement seulement à condition que ses titulaires soient honnêtes, désintéressés et spontanément modérés serait fragile par construction.

Les autres garanties constitutionnelles reposent déjà sur ce constat. L’indépendance judiciaire n’est pas laissée à l’espoir que les responsables politiques s’abstiennent de toute pression. Les libertés fondamentales ne dépendent pas de la tolérance personnelle du Gouvernement. La séparation des pouvoirs ne suppose pas que chacun renonce spontanément à étendre ses compétences.

La probité doit obéir à la même logique.

Il ne s’agit pas de considérer tout responsable comme suspect. Il s’agit de construire les institutions de telle manière que leur intégrité ne dépende pas exclusivement de l’absence volontaire de comportements répréhensibles.

Cela suppose des incompatibilités, des contrôles, des obligations de traçabilité, des procédures d’enquête lorsqu’un risque grave apparaît et des sanctions lorsque les manquements sont établis.

Le droit commence là où la confiance personnelle ne constitue plus une garantie institutionnelle suffisante.

La probité dépasse la corruption pénale

Réduire la probité aux seules infractions déjà constituées donnerait une vision trop étroite du problème.

La corruption pénale représente la forme la plus évidente de capture d’une fonction publique, mais l’indépendance d’une décision peut être affectée de manière plus diffuse.

Un responsable peut se trouver dans une situation où son intérêt patrimonial entre en tension avec sa fonction. Une dépendance économique, une perspective professionnelle future, une relation personnelle ou une influence étrangère peuvent également créer un risque pour l’indépendance de la décision sans qu’une infraction pénale puisse immédiatement être caractérisée.

Toutes ces situations ne constituent pas nécessairement des fautes.

C’est précisément pourquoi une politique de probité ne peut commencer qu’au moment où le juge pénal intervient.

Il faut distinguer la logique de la culpabilité, qui suppose la caractérisation d’un comportement interdit, de celle de l’intégrité institutionnelle, qui peut exiger qu’une incompatibilité ou une dépendance soit corrigée avant qu’une infraction n’apparaisse.

Cette distinction ne doit pas conduire à soupçonner toute relation privée ou toute activité antérieure.

La vie sociale normale crée des relations, des intérêts et des appartenances. Leur simple existence ne peut suffire à mettre en cause la probité d’un responsable.

La question pertinente est plus étroite :

Une situation particulière compromet-elle suffisamment l’indépendance ou l’intégrité de l’exercice de la fonction pour justifier une mesure de prévention ou de contrôle ?

Cette approche permet de protéger la décision publique au-delà de la corruption classique sans transformer la probité en exigence morale indéterminée.

L’exigence doit suivre la puissance exercée

Toutes les fonctions publiques n’exposent pas la République aux mêmes risques.

Une responsabilité donnant accès à des informations stratégiques, à des ressources financières considérables, à des pouvoirs de nomination ou à des fonctions dont l’intégrité conditionne directement l’action de l’État ne peut être traitée exactement comme une responsabilité dépourvue de tels leviers.

Cette différence ne signifie pas que les titulaires des fonctions les plus importantes seraient présumés moins honnêtes.

Elle signifie que les conséquences d’une dépendance ou d’un conflit d’intérêts y sont potentiellement plus graves.

La Constitution prévoit donc des contrôles préalables pour les plus hautes fonctions publiques. Ils peuvent notamment porter sur la probité, les conflits d’intérêts, les intérêts patrimoniaux, les situations de dépendance et les risques d’ingérence ou d’influence étrangère.

L’intensité des garanties suit ainsi celle du pouvoir exercé.

Plus une fonction reçoit de pouvoir, plus les conditions permettant de vérifier l’intégrité de son exercice doivent être solides.

Puissance et contrôle ne s’opposent pas. Ils doivent progresser ensemble.

Prévenir avant d’avoir à sanctionner

La probité institutionnelle ne doit pas être conçue uniquement comme une politique de sanction.

Une grande partie de son efficacité se situe en amont.

Lorsqu’une situation de conflit d’intérêts, de dépendance ou d’incompatibilité peut être identifiée avant l’entrée en fonctions, il est préférable de la résoudre plutôt que d’attendre qu’elle altère effectivement une décision publique.

C’est notamment la logique des contrôles préalables confiés à l’Office national de sûreté républicaine.

Toutes les difficultés constatées n’impliquent pas nécessairement qu’une personne soit indigne d’exercer une fonction. Certaines peuvent être supprimées par la cessation d’une activité, la disparition d’un intérêt patrimonial incompatible ou l’adoption d’une garantie déterminée.

La prévention permet ainsi d’éviter une alternative trop brutale entre absence totale de contrôle et exclusion systématique.

La probité institutionnelle doit chercher autant que possible à supprimer le conflit avant d’avoir à sanctionner celui qui s’y trouve exposé.

La transparence n’est utile que lorsqu’elle permet un contrôle

Cette logique permet également de préciser la place de la transparence.

Rendre certaines informations accessibles peut contribuer à identifier une incompatibilité ou une dépendance. Mais la transparence ne constitue pas une fin politique en elle-même.

Publier une information ne supprime pas automatiquement le problème qu’elle révèle. Une dépendance connue reste une dépendance. À l’inverse, imposer la publicité de toute donnée personnelle concernant un responsable public ne garantirait pas nécessairement davantage de probité et pourrait porter inutilement atteinte à sa vie privée.

La bonne question n’est donc pas :

Que peut-on rendre public ?

Elle est :

Quelles informations doivent pouvoir être connues ou contrôlées pour vérifier l’intégrité de l’exercice d’une fonction ?

Certaines informations peuvent devoir être publiques. D’autres n’ont besoin d’être accessibles qu’aux autorités chargées du contrôle. D’autres encore ne présentent aucun intérêt pour la probité et doivent demeurer privées.

La publicité doit rester un moyen permettant de prévenir ou d’établir une situation problématique, non une exigence illimitée de dévoilement de la vie de ceux qui exercent une fonction publique.

La probité institutionnelle exige donc moins une transparence maximale qu’une transparence pertinente.

Protéger également l’argent et le patrimoine publics

L’intégrité de l’État ne concerne pas seulement les conflits d’intérêts ou les influences exercées sur les responsables publics.

Elle concerne également l’usage de l’argent et du patrimoine de la Nation.

Détourner des fonds publics, organiser une dépense au bénéfice d’intérêts particuliers, dissimuler les conditions réelles d’un contrat ou permettre qu’un actif public stratégique soit cédé dans des conditions gravement contraires aux intérêts de l’État constituent aussi des atteintes à l’intégrité de l’action publique.

Toute décision engageant substantiellement les finances, le patrimoine ou les intérêts fondamentaux de l’État doit donc pouvoir être rattachée aux autorités qui l’ont préparée, autorisée et décidée.

Cette exigence de traçabilité permet de retrouver la chaîne réelle de responsabilité.

À cette fin, la VIe République renforce profondément la Cour des comptes. Elle devient une institution constitutionnelle indépendante dotée de moyens propres, d’agents capables de mener des contrôles effectifs et d’un droit d’accès aux documents et informations nécessaires à ses investigations.

Elle contrôle la régularité et la sincérité des comptes publics, la bonne gestion des fonds publics et la protection du patrimoine public.

Les contrats, concessions, cessions et engagements financiers majeurs peuvent en outre faire l’objet d’un contrôle préalable lorsque leur importance justifie que les intérêts financiers ou patrimoniaux de l’État soient protégés avant qu’une décision irréversible ne soit prise.

La bonne gestion n’est donc plus seulement une recommandation administrative.

Elle devient elle aussi une exigence constitutionnellement contrôlée.

Deux contrôles pour deux types d’atteintes

La Cour des comptes et l’Office national de sûreté républicaine n’exercent pas la même fonction.

La Cour des comptes contrôle les finances publiques, les dépenses, les comptes et le patrimoine de l’État. Elle peut constater une mauvaise gestion, une irrégularité grave ou une atteinte aux intérêts financiers ou patrimoniaux publics.

L’ONSR intervient lorsque sont en cause la probité, la corruption, les conflits d’intérêts, les ingérences, la capture institutionnelle ou d’autres atteintes graves à l’intégrité de la décision publique et de l’État.

Les deux fonctions peuvent naturellement se rencontrer.

Une opération financière mal conçue peut relever de la mauvaise gestion sans comporter aucune corruption. Elle relève alors du contrôle financier.

À l’inverse, si des éléments font apparaître qu’une décision a été influencée par un intérêt personnel, une corruption ou une dépendance dissimulée, la question devient également une question de probité.

Lorsqu’une infraction pénale est susceptible d’être constituée, les faits doivent être transmis à l’autorité judiciaire compétente.

Le système distingue ainsi trois fonctions :

La Cour des comptes contrôle l’argent public ; l’ONSR recherche les atteintes à la probité et à l’intégrité de l’État ; la justice juge les infractions pénales.

Une institution spécialisée pour protéger l’intégrité publique

La VIe République ne laisse pas les exigences de probité dispersées entre des principes généraux dépourvus de capacité propre d’action.

Elle institue un Office national de sûreté républicaine chargé notamment de prévenir, détecter et contrôler les faits de corruption, d’ingérence, de conflit d’intérêts, de capture institutionnelle et les autres manquements graves susceptibles d’altérer l’indépendance, la continuité ou l’intégrité de l’action de l’État.

L’Office dispose à cette fin de véritables moyens d’investigation, de contrôle, de mesure conservatoire et, dans les conditions prévues par la Constitution, de sanction.

Ce choix est assumé.

Un organe incapable d’enquêter effectivement sur les situations qu’il est chargé de détecter ou qui dépendrait systématiquement d’autres institutions pour donner une conséquence à ses constatations risquerait de devenir un simple organisme d’alerte.

La probité exige donc une capacité institutionnelle réelle.

Mais la puissance de l’Office implique précisément que ses compétences, ses critères et les garanties applicables à ses procédures soient clairement définis.

La réponse à un pouvoir de contrôle potentiellement abusif n’est pas l’impuissance du contrôleur ; elle est l’organisation juridique de sa propre responsabilité.

L’ONSR comme instrument de la garantie présidentielle

L’ONSR est placé sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République.

Ce rattachement répond directement à la fonction de garantie nationale confiée au chef de l’État.

Le Président est chargé de garantir l’intégrité de l’État, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation. Cette responsabilité serait largement théorique s’il ne disposait d’aucun instrument lui permettant d’agir lorsqu’une atteinte grave est suspectée.

L’ONSR constitue donc le moyen opérationnel principal de cette mission.

Le Président détermine les orientations générales de son action et peut le saisir. Il peut surtout lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses missions.

Un ministre, un parlementaire, un haut fonctionnaire ou un autre responsable public ne peut ainsi faire obstacle à un contrôle simplement parce qu’il appartient à la majorité politique du moment ou occupe une position institutionnelle puissante.

Mais l’autorité présidentielle connaît une limite essentielle.

Le Président ne peut ordonner à l’Office de parvenir à une conclusion déterminée, lui désigner le coupable qu’il devrait trouver ou lui imposer une sanction particulière.

Le principe est donc double :

Le Président peut ordonner que le contrôle ait lieu ; il ne peut ordonner ce que le contrôle doit conclure.

Cette distinction permet de faire de l’ONSR le bras institutionnel de la garantie présidentielle sans en faire un instrument de sanction personnelle du chef de l’État.

Le Président garantit que le contrôle puisse avoir lieu

Cette architecture transforme également la fonction présidentielle elle-même.

Le Président n’est pas chargé d’enquêter personnellement. Il n’est pas procureur et il ne juge pas.

Sa responsabilité est différente.

Il doit pouvoir faire en sorte qu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État ne soit pas enterrée parce qu’elle implique un Gouvernement, une majorité parlementaire, une administration ou un intérêt politiquement puissant.

Il peut saisir l’ONSR lorsque la probité ou l’intégrité institutionnelle est en cause. Il peut saisir la Cour des comptes lorsqu’une dépense, un programme, un organisme ou une opération publique soulève une difficulté grave de gestion financière ou patrimoniale.

Les institutions compétentes accomplissent ensuite leur propre mission.

Le Président déclenche et garantit le contrôle ; l’ONSR enquête ; la Cour des comptes contrôle les finances publiques ; la justice juge.

La garantie présidentielle devient ainsi un pouvoir d’action sans devenir un pouvoir général de gouvernement ou de jugement.

L’intégrité ne doit pas devenir une politique du soupçon

Institutionnaliser la probité crée néanmoins un risque propre.

Une autorité capable de rechercher des intérêts, des dépendances ou des relations susceptibles d’affecter une décision publique dispose elle-même d’un pouvoir important.

Mal encadré, ce pouvoir pourrait être utilisé pour affaiblir un adversaire, sélectionner les personnes politiquement acceptables ou transformer une divergence idéologique en indice de suspicion.

La lutte contre la corruption ne bénéficie d’aucune exception aux principes de l’État de droit.

Les faits doivent être distingués des opinions. Un conflit d’intérêts ne se confond pas avec une conviction politique. Une relation professionnelle légitime n’est pas par elle-même une dépendance incompatible. Un contact avec un acteur étranger ne constitue pas nécessairement une ingérence.

Plus le contrôle intervient en amont, plus ses critères doivent être précis.

Cette exigence apparaît particulièrement clairement pour les membres de la Cour constitutionnelle : le contrôle préalable de l’ONSR porte strictement sur la probité, l’indépendance et l’absence de conflits d’intérêts et ne peut concerner leurs opinions politiques, philosophiques ou juridiques.

Le principe dépasse cet exemple :

Contrôler l’intégrité d’un responsable n’autorise jamais à transformer la probité en examen général de conformité politique.

De véritables sanctions, mais selon une procédure encadrée

La probité perdrait une grande partie de son effectivité si les manquements graves ne pouvaient produire aucune conséquence.

La Constitution reconnaît donc à l’ONSR des pouvoirs de sanction importants.

Lorsqu’un manquement grave relevant de ses missions est établi, l’Office peut notamment prononcer des sanctions administratives, financières, fonctionnelles ou électorales. Selon la gravité des faits, celles-ci peuvent aller de l’injonction de régularisation à la suspension, à la perte d’une fonction ou d’un mandat et, dans les cas les plus graves, à l’inéligibilité.

Ces décisions doivent être motivées et respecter les droits de la défense, le contradictoire et la proportionnalité.

Lorsque les faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale, ils sont transmis à l’autorité judiciaire compétente. Les procédures de l’Office ne se substituent donc jamais à la justice pénale.

Certaines fonctions bénéficient en outre de garanties spécifiques liées à leur indépendance constitutionnelle.

La puissance de sanction existe donc réellement, mais elle s’inscrit dans une répartition des compétences et dans des procédures préétablies.

Protéger ceux qui signalent les atteintes

Un système de contrôle serait incomplet si ceux qui révèlent des faits graves pouvaient être laissés sans protection.

La Constitution confie donc à l’ONSR la protection des personnes qui lui signalent de bonne foi des faits susceptibles de relever de ses missions.

Cette protection couvre notamment la confidentialité de leur identité, les représailles professionnelles ou administratives et, lorsque cela est nécessaire, leur sécurité personnelle.

L’Office peut prendre les mesures nécessaires pour assurer leur protection immédiate.

La logique est cohérente : une institution chargée de découvrir les atteintes à l’intégrité publique doit également empêcher que ceux qui permettent de les révéler soient sanctionnés pour avoir parlé.

Le Président lui-même relève d’une responsabilité différente

Une exception importante concerne le Président de la République.

Les pouvoirs d’enquête, de contrôle, de suspension et de sanction de l’ONSR ne lui sont pas applicables.

Sa responsabilité et, le cas échéant, sa destitution relèvent exclusivement de la procédure constitutionnelle prévue pour le mandat présidentiel.

Cette exception ne signifie pas que le Président serait placé au-dessus de la probité publique.

Elle tient à la structure institutionnelle elle-même.

L’Office est placé sous son autorité constitutionnelle. Il serait incohérent de lui attribuer simultanément le pouvoir de déterminer, au moyen de ses propres procédures, le maintien en fonction de l’autorité dont il dépend constitutionnellement.

La responsabilité présidentielle doit donc suivre une voie distincte, directement organisée par la Constitution.

L’exigence de probité est générale ; les mécanismes par lesquels elle est garantie doivent néanmoins respecter la nature propre de chaque pouvoir.

Contrôler le contrôleur sans lui retirer sa fonction

Un organe disposant de pouvoirs aussi importants ne peut être juge exclusif de ses propres limites.

La Constitution organise donc plusieurs formes de contrôle.

Les décisions de l’ONSR sont soumises au contrôle prévu devant la Cour constitutionnelle. Pour certaines décisions particulièrement graves, notamment celles touchant directement à l’exercice d’un mandat électif, les garanties constitutionnelles sont renforcées.

Mais la Cour ne se substitue pas à l’Office.

Elle contrôle la compétence de l’ONSR, le respect des procédures, des droits constitutionnels et de la proportionnalité des mesures prises. Elle n’exerce pas elle-même la mission opérationnelle de sûreté républicaine.

Cette distinction est fondamentale.

Un contrôle juridictionnel qui ferait de la Cour l’autorité véritable de probité viderait progressivement l’Office de sa fonction. À l’inverse, l’absence de contrôle laisserait l’Office déterminer seul les limites constitutionnelles de ses pouvoirs.

L’équilibre recherché consiste donc à contrôler juridiquement l’exercice du pouvoir sans transférer à celui qui le contrôle la fonction constitutionnelle de celui qui agit.

Une surveillance indépendante de l’action de l’Office

Le contrôle juridictionnel n’épuise pas la question.

Toutes les dérives institutionnelles ne prennent pas nécessairement la forme d’une décision individuelle susceptible de recours.

La Constitution prévoit donc également un comité indépendant chargé d’évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties constitutionnelles.

Ce comité peut accéder aux informations nécessaires à sa mission, mais il ne peut intervenir dans une enquête ou une décision individuelle de l’Office. Il remet chaque année un rapport au Président et au Parlement, accompagné d’une version publique dans les limites imposées par la protection de la sûreté de l’État et des intérêts fondamentaux de la Nation.

Sa fonction est donc différente de celle de la Cour constitutionnelle.

La Cour exerce un contrôle juridictionnel. Le comité évalue le fonctionnement général de l’institution.

Ces garanties se complètent sans créer une autorité supérieure chargée de diriger l’Office à sa place.

La probité ne peut dépendre du rapport de forces politique

L’institutionnalisation de la probité répond enfin à une faiblesse classique de la seule responsabilité politique.

Lorsqu’une affaire est traitée exclusivement par le rapport de forces, les mêmes faits peuvent produire des conséquences très différentes selon la position du responsable concerné.

Un dirigeant disposant d’une majorité solide peut survivre politiquement à une situation qui aurait immédiatement emporté un responsable plus isolé. Inversement, une accusation peut produire des effets considérables avant même que les faits soient établis.

Aucune Constitution n’empêchera ces usages politiques.

Les responsables continueront à être critiqués, les oppositions à dénoncer ce qu’elles considèrent comme des scandales et l’opinion à porter son propre jugement.

Mais la qualification institutionnelle d’une situation ne doit pas dépendre entièrement de ces rapports de forces.

Les obligations doivent exister avant l’affaire particulière. Les critères doivent être applicables indépendamment de l’appartenance politique. Les procédures doivent permettre d’établir les faits et les conséquences les plus graves doivent être entourées des garanties constitutionnelles prévues.

La probité ne doit donc être ni la propriété de la majorité, qui déciderait quels comportements elle tolère parmi les siens, ni celle de l’opposition, qui pourrait transformer toute accusation en vérité institutionnelle.

Le Président lui-même ne peut pas déterminer la conclusion d’un contrôle qu’il a déclenché.

L’objectif est que l’intégrité de la décision publique dépende davantage de règles et d’institutions préexistantes que de la puissance politique de celui qui est mis en cause.

Une condition de la puissance publique

La probité n’est finalement pas l’envers d’un État fort.

Elle en est une condition.

Un État peut disposer d’une administration importante, de ressources considérables et de pouvoirs juridiques étendus tout en étant incapable d’agir selon ses propres finalités si ses décisions sont capturées par des intérêts privés, si son argent est détourné ou si son patrimoine est sacrifié sans contrôle réel.

La corruption ne détruit donc pas seulement la confiance des citoyens.

Elle détourne la puissance publique.

La mauvaise gestion grave, l’opacité des décisions financières et l’absence de responsabilité peuvent également affaiblir l’État sans nécessairement constituer de la corruption au sens pénal.

C’est pourquoi le projet associe plusieurs mécanismes complémentaires : une Présidence chargée de garantir que les contrôles puissent être déclenchés, un ONSR doté de moyens réels pour protéger la probité et l’intégrité de l’État, une Cour des comptes indépendante pour contrôler les finances et le patrimoine publics, une Cour constitutionnelle pour garantir le respect des limites constitutionnelles et une justice indépendante pour juger les infractions.

Le projet ne suppose pas que les titulaires du pouvoir soient corrompus.

Il refuse simplement de construire les institutions comme si leur honnêteté permanente pouvait être tenue pour acquise.

Le but n’est pas davantage de fabriquer des dirigeants exemplaires par la Constitution. Une Constitution ne possède pas ce pouvoir.

Elle peut en revanche définir des incompatibilités, organiser des contrôles, protéger ceux qui signalent les atteintes, imposer la traçabilité des décisions importantes, permettre l’investigation des manquements graves et en tirer des conséquences selon des procédures préétablies.

La probité publique devient alors ce qu’elle doit être dans un ordre constitutionnel : non une promesse de vertu, mais une organisation de la confiance qui tient compte de la possibilité de sa trahison.

La République n’a pas besoin de supposer ses dirigeants vertueux pour fonctionner ; elle a besoin d’institutions suffisamment solides pour que leur vertu personnelle ne soit jamais sa seule garantie.

Une Constitution ne peut être intangible.

Les institutions vieillissent, les équilibres politiques évoluent et des règles conçues pour une époque peuvent devenir inadaptées. Interdire toute révision reviendrait à enfermer les générations futures dans les choix de celles qui les ont précédées.

Mais une Constitution ne peut pas davantage être traitée comme une loi ordinaire.

Elle organise les pouvoirs, détermine leurs compétences, protège les droits et fixe les procédures selon lesquelles les décisions publiques acquièrent leur validité. La modifier signifie donc intervenir sur les règles qui encadrent l’exercice même du pouvoir.

La VIe République proposée en tire une conséquence nette :

Aucune révision constitutionnelle ne peut entrer en vigueur sans l’approbation du peuple par référendum.

Le Président et le Parlement peuvent chacun prendre l’initiative d’une révision selon des procédures différentes. La Cour constitutionnelle en garantit la régularité. Mais aucun accord entre pouvoirs constitués ne suffit à modifier la norme dont ils tiennent eux-mêmes leurs compétences.

Le dernier mot appartient donc au peuple.

Changer les règles du pouvoir n’est pas gouverner

Une majorité parlementaire dispose de la légitimité nécessaire pour adopter des lois et permettre au Gouvernement de conduire les politiques correspondant au mandat démocratique reçu.

La révision constitutionnelle est d’une autre nature.

Une loi fiscale, sociale ou économique peut être modifiée par une majorité ultérieure selon les procédures législatives ordinaires. Une révision peut en revanche transformer les conditions dans lesquelles les pouvoirs seront désormais constitués, contrôlés ou remplacés. Elle peut modifier la durée des mandats, les rapports entre institutions, les procédures électorales, les garanties juridictionnelles ou les droits opposables aux pouvoirs publics.

Celui qui révise la Constitution intervient donc sur les règles auxquelles il est lui-même soumis.

Cette situation justifie une légitimité différente de celle qui suffit pour gouverner à l’intérieur de l’ordre existant.

Un pouvoir constitué peut exercer les compétences que la Constitution lui attribue ; il ne doit pas pouvoir redéfinir seul les conditions constitutionnelles de cet exercice.

Le recours obligatoire au peuple introduit précisément cette distinction.

Les institutions peuvent concevoir, délibérer et défendre une réforme. Elles ne peuvent considérer leur propre accord comme suffisant pour modifier le fondement juridique de leur autorité.

Deux voies d’initiative, une même décision finale

La Constitution reconnaît concurremment l’initiative de la révision au Président de la République et au Parlement.

Mais les deux procédures ne sont pas identiques.

Lorsque l’initiative appartient au Président, celui-ci arrête le projet de révision et le soumet préalablement à la Cour constitutionnelle. Si celle-ci constate sa conformité, le projet fait l’objet d’un débat public d’au moins trente jours et d’une discussion devant chacune des deux assemblées.

Cette discussion parlementaire ne comporte cependant aucun vote susceptible d’empêcher la poursuite de la procédure.

À son terme, le projet est soumis directement au référendum.

La logique est différente lorsque l’initiative vient du Parlement. La proposition doit d’abord être adoptée dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat à la majorité des trois cinquièmes des membres composant chacune des deux assemblées. Elle est ensuite transmise à la Cour constitutionnelle puis, si les conditions sont réunies, obligatoirement soumise au peuple.

Les voies d’initiative diffèrent donc, mais leur aboutissement est identique :

Ni le Président ni le Parlement ne disposent du pouvoir de réviser définitivement la Constitution sans le peuple.

Les institutions proposent, le peuple décide

Faire du référendum une condition de toute révision ne signifie pas abandonner l’élaboration constitutionnelle à une décision populaire sans préparation.

Une révision doit être construite.

Elle suppose un texte déterminé, une procédure de délibération, un contrôle constitutionnel et un débat politique permettant aux citoyens d’en apprécier la portée.

Les institutions représentatives jouent donc un rôle substantiel dans la formation de la proposition.

Mais elles ne possèdent pas le pouvoir de la rendre définitivement obligatoire.

Cette distinction empêche le référendum constitutionnel de devenir une simple formalité solennelle placée à la fin d’une décision déjà acquise.

Si l’approbation populaire est nécessaire, le rejet doit être pleinement possible et produire une conséquence sans ambiguïté :

La révision n’entre pas en vigueur.

Un projet peut avoir été préparé par le Président, soutenu politiquement par une large majorité et longuement débattu. Une proposition parlementaire peut avoir obtenu les majorités renforcées nécessaires dans les deux assemblées.

Le peuple conserve néanmoins le droit de la refuser.

Il n’y a là aucune anomalie institutionnelle.

C’est précisément la conséquence du principe selon lequel la modification de la règle fondamentale exige davantage que l’accord de ceux qui exercent momentanément les pouvoirs qu’elle organise.

Le peuple n’est pas invité à ratifier une réforme déjà décidée. Il accomplit l’acte qui permet à cette réforme de devenir Constitution.

Le Parlement ne peut modifier seul la Constitution

La procédure parlementaire illustre particulièrement cette exigence.

Obtenir une majorité des trois cinquièmes dans chacune des deux assemblées constitue déjà une condition exigeante. Elle oblige une révision d’origine parlementaire à dépasser la majorité politique ordinaire.

Mais même cet accord renforcé ne suffit pas.

Le Parlement peut proposer la transformation constitutionnelle ; il ne peut l’accomplir seul.

Cette distinction est essentielle parce que le Parlement participe lui-même à l’exercice du pouvoir institué par la Constitution.

Une majorité parlementaire ne doit pas pouvoir modifier définitivement les règles relatives à son propre statut, aux autres pouvoirs ou aux garanties qui la limitent sans que le peuple soit appelé à approuver cette modification.

La majorité renforcée protège donc la qualité de l’initiative parlementaire.

Le référendum protège la légitimité finale de la révision.

Le Président peut saisir directement le peuple, mais pas sans contrôle

La voie présidentielle repose sur une logique différente.

Le Président n’a pas besoin d’obtenir préalablement l’accord des assemblées pour soumettre son projet de révision au référendum.

Cette capacité est cohérente avec son élection directe et avec la place reconnue au peuple dans l’ordre constitutionnel proposé.

Mais elle n’est pas discrétionnaire.

Le projet doit être soumis préalablement à la Cour constitutionnelle. S’il est déclaré conforme, il doit ensuite faire l’objet d’au moins trente jours de débat public et d’une discussion devant chacune des assemblées.

Le Parlement ne dispose pas d’un veto sur cette procédure, mais il ne peut pas davantage en être tenu à l’écart.

Cette architecture distingue ainsi trois fonctions :

Le Président prend l’initiative, les institutions et le débat public confrontent le projet, le peuple décide.

La possibilité présidentielle de saisir directement le souverain ne signifie donc pas que le Président possède un pouvoir constituant propre.

Il possède seulement une faculté constitutionnelle d’initiative.

La Cour garantit la procédure sans choisir la Constitution à la place du peuple

L’intervention nécessaire du corps électoral ne rend pas inutile tout contrôle préalable.

Une révision pourrait être engagée en méconnaissant les procédures prévues, réunir artificiellement plusieurs transformations dépourvues d’unité suffisante ou franchir une limite que la Constitution soustrait expressément au pouvoir de révision.

La Cour constitutionnelle intervient donc avant le scrutin.

Elle vérifie la régularité de la procédure, la conformité du texte aux limites posées par la Constitution, la clarté de la question soumise au peuple et l’unité de l’objet de la révision.

Sa fonction demeure cependant juridictionnelle.

Elle ne détermine pas si la réforme proposée est politiquement judicieuse, si le système qu’elle établirait serait préférable ou si le moment choisi lui paraît opportun.

Ces appréciations appartiennent au débat politique puis, en dernier ressort, au peuple.

La Cour vérifie une autre question :

La révision proposée peut-elle juridiquement être soumise au peuple dans le cadre du pouvoir de révision organisé par la Constitution ?

Ce contrôle ne place pas la juridiction au-dessus du souverain.

Il protège les conditions dans lesquelles le pouvoir de révision peut être exercé sans se l’approprier.

Tout n’est pas révisable par la procédure de révision

La difficulté la plus importante tient aux limites matérielles posées par la Constitution.

Certaines caractéristiques fondamentales de l’ordre politique sont soustraites au pouvoir de révision : la forme républicaine de l’État, l’appartenance de la souveraineté au peuple, le caractère libre, universel et périodique des élections, la séparation des pouvoirs, l’indépendance du pouvoir judiciaire et l’existence d’un contrôle juridictionnel de constitutionnalité.

Une révision ne peut pas davantage permettre à un pouvoir constitué de s’approprier l’exercice de la souveraineté nationale ou de supprimer les conditions essentielles à l’expression libre de la volonté populaire.

À première vue, une telle limitation peut sembler difficile à concilier avec la souveraineté populaire.

Si le peuple est souverain, pourquoi une majorité référendaire ne pourrait-elle pas supprimer ces principes ?

La réponse tient à la nature du pouvoir exercé.

Lorsqu’un référendum de révision est organisé selon la Constitution, le peuple exerce le pouvoir de révision que cette Constitution organise. Il ne se trouve pas dans la situation hypothétique d’un pouvoir constituant originaire reconstruisant entièrement l’ordre politique.

Les limites posées au pouvoir de révision ne prétendent donc pas décréter qu’aucune transformation historique imaginable ne pourrait jamais affecter l’ordre constitutionnel français.

Elles signifient que cette procédure particulière ne peut être utilisée pour supprimer les conditions qui lui donnent précisément son caractère démocratique.

La démocratie protège aussi la possibilité d’une autre majorité

Les limites à la révision reposent ainsi sur une conception de la démocratie qui ne se réduit pas au décompte des voix à un instant déterminé.

La décision majoritaire est indispensable.

Mais elle ne suffit pas à définir à elle seule un ordre démocratique.

Celui-ci suppose aussi que la majorité demeure temporaire, qu’une opposition puisse continuer d’exister, que de nouvelles élections puissent produire une alternance et que des institutions indépendantes puissent faire respecter les règles dans lesquelles la compétition politique se déroule.

Une majorité qui modifierait la Constitution afin de rendre son pouvoir permanent utiliserait la démocratie pour supprimer la condition de sa propre légitimité.

La souveraineté populaire ne signifie pas qu’une majorité présente puisse interdire au peuple futur de devenir une autre majorité.

C’est pourquoi la protection des élections périodiques, de la séparation des pouvoirs ou de l’indépendance judiciaire n’est pas une limitation extérieure imposée au principe démocratique.

Elle protège sa continuité dans le temps.

Les limites matérielles ne mettent donc pas certaines politiques ordinaires à l’abri du débat démocratique. Elles protègent les conditions sans lesquelles ce débat pourrait lui-même disparaître.

La Constitution ne peut être révisée dans n’importe quelles circonstances

Le pouvoir de révision est également limité par certaines situations institutionnelles ou matérielles.

Une procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie pendant la vacance de la Présidence de la République, pendant l’intérim présidentiel ou pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.

Elle doit également être suspendue lorsque l’intégrité du territoire, la sécurité de la population ou les circonstances matérielles ne permettent pas l’organisation libre, sincère et nationale du référendum.

Cette limitation répond à une exigence simple.

Puisque toute révision doit finalement être approuvée par le peuple, elle ne peut être valablement poursuivie lorsque les conditions nécessaires à l’expression libre de cette décision ne sont plus réunies.

La modification de la norme fondamentale ne doit pas profiter d’une vacance du pouvoir, d’un régime d’exception ou d’une impossibilité matérielle de consulter normalement la Nation.

Une Constitution peut être révisée dans la crise politique ; elle ne doit pas l’être lorsque la crise rend impossible l’exercice libre du pouvoir constituant dérivé.

Une Constitution doit pouvoir changer sans appartenir aux gouvernants du moment

La procédure cherche ainsi à éviter deux conceptions opposées de la Constitution.

La première la rendrait presque intangible. Les institutions finiraient alors par être enfermées dans des règles dont l’adaptation deviendrait pratiquement impossible.

La seconde rendrait la Constitution trop disponible. Les gouvernants pourraient modifier l’architecture institutionnelle chaque fois qu’une règle devient gênante pour l’exercice de leur pouvoir.

Aucune de ces solutions n’est satisfaisante.

La Constitution doit pouvoir évoluer précisément parce qu’elle organise une communauté politique appelée à durer.

Mais la stabilité de l’ordre fondamental exige que sa modification soit plus difficile que l’adoption d’une politique ordinaire.

La rigidité constitutionnelle n’a donc pas pour objectif de protéger chaque règle existante contre le changement.

Elle impose un niveau supplémentaire de décision.

Les pouvoirs constitués peuvent proposer une transformation. Selon l’origine de cette proposition, des conditions différentes doivent être remplies. Mais la réforme ne devient Constitution que lorsque le peuple accepte lui-même de modifier le cadre dans lequel ces pouvoirs exerceront désormais leurs compétences.

Plus les institutions disposent de pouvoirs effectifs, moins elles doivent pouvoir modifier facilement les règles qui définissent et limitent ces pouvoirs.

Le dernier mot appartient au peuple, pas aux pouvoirs constitués

La procédure de révision révèle finalement la place particulière du peuple dans l’architecture proposée.

Le corps électoral n’est pas chargé de gouverner quotidiennement. Le Président, le Gouvernement, le Parlement et les juridictions exercent les compétences que la Constitution leur attribue sans devoir soumettre continuellement leurs décisions à une validation populaire.

La situation change lorsqu’il s’agit de modifier les règles fondamentales qui organisent ces pouvoirs.

Aucun d’entre eux ne peut alors prétendre que sa propre légitimité suffit.

Le Président peut prendre directement l’initiative d’une révision mais ne peut la faire entrer en vigueur sans référendum. Le Parlement peut élaborer et adopter une proposition à des majorités renforcées mais ne peut davantage la transformer seul en Constitution.

La Cour constitutionnelle garantit la procédure mais ne décide pas de l’opportunité de la réforme.

La décision finale revient au peuple.

Cette prééminence populaire demeure elle-même organisée par la Constitution : une procédure doit être respectée et le pouvoir de révision ne peut être utilisé pour abolir les conditions démocratiques qui permettent au souverain de continuer à s’exprimer.

Il n’y a pas là contradiction entre souveraineté populaire et limites constitutionnelles.

Il existe une distinction entre le peuple comme fondement de l’ordre politique et la procédure particulière par laquelle cet ordre autorise sa propre modification.

La règle générale peut alors être formulée simplement :

Les pouvoirs constitués peuvent proposer de modifier la Constitution ; ils ne peuvent ni la modifier seuls ni utiliser sa révision pour devenir eux-mêmes souverains.

Le dernier mot appartient au peuple parce qu’aucun pouvoir institué ne doit pouvoir décider seul des règles auxquelles son propre pouvoir sera désormais soumis.