La probité publique est souvent abordée comme une question morale : il faudrait choisir des responsables honnêtes, exiger davantage d’exemplarité et sanctionner ceux qui trahissent la confiance placée en eux.
Cette dimension existe, mais elle est insuffisante.
Un État ne peut faire dépendre l’intégrité de ses institutions de la seule qualité personnelle de ceux qui les occupent. Les responsables changent, les intérêts demeurent, les pressions se déplacent et des situations de dépendance peuvent apparaître bien avant qu’une infraction pénale soit constituée.
La question constitutionnelle est donc différente :
Comment organiser le pouvoir pour que la probité ne dépende pas uniquement de la vertu de ceux qui l’exercent ?
La VIe République proposée considère l’intégrité de la décision publique comme une condition du fonctionnement républicain lui-même. Un pouvoir juridiquement compétent et démocratiquement légitime voit son fonctionnement altéré si ses décisions peuvent être achetées, capturées ou secrètement orientées par des intérêts étrangers à la fonction exercée.
La probité n’est donc pas seulement une exigence adressée aux personnes. Elle doit devenir une propriété des institutions.
Protéger l’intégrité de la décision publique
La corruption est généralement envisagée à partir de celui qui la commet : un responsable accepte un avantage, détourne des ressources ou utilise sa fonction à des fins personnelles.
Le dommage institutionnel dépasse pourtant largement son comportement individuel.
Ce qui est atteint est la décision publique elle-même.
Lorsqu’un responsable agit sous l’influence d’un intérêt dissimulé, il devient difficile de savoir si la décision procède réellement de la mission qui lui a été confiée ou d’une considération qui aurait dû lui rester étrangère.
Une procédure peut même avoir été formellement respectée alors que le choix final résulte d’une dépendance, d’un conflit d’intérêts ou d’une influence qui n’apparaissent nulle part dans les actes officiels.
La probité ne consiste donc pas seulement à empêcher l’enrichissement personnel.
Elle vise plus fondamentalement à préserver l’autonomie de la décision publique à l’égard des intérêts qui ne devraient pas la déterminer.
La République confie à certaines personnes la faculté de décider, de nommer, de réglementer, de dépenser des fonds publics ou d’accéder à des informations sensibles parce qu’elles exercent une fonction déterminée. La légitimité de cette délégation suppose que ces pouvoirs soient employés conformément à leur finalité institutionnelle et non convertis en ressources privées.
La probité protège ainsi une distinction fondamentale entre la puissance publique et les intérêts particuliers de ceux qui en disposent momentanément.
Une Constitution ne peut présumer la vertu
Aucune architecture institutionnelle ne supprimera la nécessité de faire confiance à des personnes.
Une Constitution ne peut prévoir tous les comportements possibles ni remplacer le jugement politique porté sur ceux qui sollicitent une fonction publique. La qualité personnelle des responsables continuera toujours à compter.
Mais elle ne doit pas constituer la principale garantie du système.
Un régime qui fonctionnerait correctement seulement à condition que ses titulaires soient honnêtes, désintéressés et spontanément modérés serait fragile par construction.
Les autres garanties constitutionnelles reposent déjà sur ce constat. L’indépendance judiciaire n’est pas laissée à l’espoir que les responsables politiques s’abstiennent de toute pression. Les libertés fondamentales ne dépendent pas de la tolérance personnelle du Gouvernement. La séparation des pouvoirs ne suppose pas que chacun renonce spontanément à étendre ses compétences.
La probité doit obéir à la même logique.
Il ne s’agit pas de considérer tout responsable comme suspect. Il s’agit de construire les institutions de telle manière que leur intégrité ne dépende pas exclusivement de l’absence volontaire de comportements répréhensibles.
Cela suppose des incompatibilités, des contrôles, des obligations de traçabilité, des procédures d’enquête lorsqu’un risque grave apparaît et des sanctions lorsque les manquements sont établis.
Le droit commence là où la confiance personnelle ne constitue plus une garantie institutionnelle suffisante.
La probité dépasse la corruption pénale
Réduire la probité aux seules infractions déjà constituées donnerait une vision trop étroite du problème.
La corruption pénale représente la forme la plus évidente de capture d’une fonction publique, mais l’indépendance d’une décision peut être affectée de manière plus diffuse.
Un responsable peut se trouver dans une situation où son intérêt patrimonial entre en tension avec sa fonction. Une dépendance économique, une perspective professionnelle future, une relation personnelle ou une influence étrangère peuvent également créer un risque pour l’indépendance de la décision sans qu’une infraction pénale puisse immédiatement être caractérisée.
Toutes ces situations ne constituent pas nécessairement des fautes.
C’est précisément pourquoi une politique de probité ne peut commencer qu’au moment où le juge pénal intervient.
Il faut distinguer la logique de la culpabilité, qui suppose la caractérisation d’un comportement interdit, de celle de l’intégrité institutionnelle, qui peut exiger qu’une incompatibilité ou une dépendance soit corrigée avant qu’une infraction n’apparaisse.
Cette distinction ne doit pas conduire à soupçonner toute relation privée ou toute activité antérieure.
La vie sociale normale crée des relations, des intérêts et des appartenances. Leur simple existence ne peut suffire à mettre en cause la probité d’un responsable.
La question pertinente est plus étroite :
Une situation particulière compromet-elle suffisamment l’indépendance ou l’intégrité de l’exercice de la fonction pour justifier une mesure de prévention ou de contrôle ?
Cette approche permet de protéger la décision publique au-delà de la corruption classique sans transformer la probité en exigence morale indéterminée.
L’exigence doit suivre la puissance exercée
Toutes les fonctions publiques n’exposent pas la République aux mêmes risques.
Une responsabilité donnant accès à des informations stratégiques, à des ressources financières considérables, à des pouvoirs de nomination ou à des fonctions dont l’intégrité conditionne directement l’action de l’État ne peut être traitée exactement comme une responsabilité dépourvue de tels leviers.
Cette différence ne signifie pas que les titulaires des fonctions les plus importantes seraient présumés moins honnêtes.
Elle signifie que les conséquences d’une dépendance ou d’un conflit d’intérêts y sont potentiellement plus graves.
La Constitution prévoit donc des contrôles préalables pour les plus hautes fonctions publiques. Ils peuvent notamment porter sur la probité, les conflits d’intérêts, les intérêts patrimoniaux, les situations de dépendance et les risques d’ingérence ou d’influence étrangère.
L’intensité des garanties suit ainsi celle du pouvoir exercé.
Plus une fonction reçoit de pouvoir, plus les conditions permettant de vérifier l’intégrité de son exercice doivent être solides.
Puissance et contrôle ne s’opposent pas. Ils doivent progresser ensemble.
Prévenir avant d’avoir à sanctionner
La probité institutionnelle ne doit pas être conçue uniquement comme une politique de sanction.
Une grande partie de son efficacité se situe en amont.
Lorsqu’une situation de conflit d’intérêts, de dépendance ou d’incompatibilité peut être identifiée avant l’entrée en fonctions, il est préférable de la résoudre plutôt que d’attendre qu’elle altère effectivement une décision publique.
C’est notamment la logique des contrôles préalables confiés à l’Office national de sûreté républicaine.
Toutes les difficultés constatées n’impliquent pas nécessairement qu’une personne soit indigne d’exercer une fonction. Certaines peuvent être supprimées par la cessation d’une activité, la disparition d’un intérêt patrimonial incompatible ou l’adoption d’une garantie déterminée.
La prévention permet ainsi d’éviter une alternative trop brutale entre absence totale de contrôle et exclusion systématique.
La probité institutionnelle doit chercher autant que possible à supprimer le conflit avant d’avoir à sanctionner celui qui s’y trouve exposé.
La transparence n’est utile que lorsqu’elle permet un contrôle
Cette logique permet également de préciser la place de la transparence.
Rendre certaines informations accessibles peut contribuer à identifier une incompatibilité ou une dépendance. Mais la transparence ne constitue pas une fin politique en elle-même.
Publier une information ne supprime pas automatiquement le problème qu’elle révèle. Une dépendance connue reste une dépendance. À l’inverse, imposer la publicité de toute donnée personnelle concernant un responsable public ne garantirait pas nécessairement davantage de probité et pourrait porter inutilement atteinte à sa vie privée.
La bonne question n’est donc pas :
Que peut-on rendre public ?
Elle est :
Quelles informations doivent pouvoir être connues ou contrôlées pour vérifier l’intégrité de l’exercice d’une fonction ?
Certaines informations peuvent devoir être publiques. D’autres n’ont besoin d’être accessibles qu’aux autorités chargées du contrôle. D’autres encore ne présentent aucun intérêt pour la probité et doivent demeurer privées.
La publicité doit rester un moyen permettant de prévenir ou d’établir une situation problématique, non une exigence illimitée de dévoilement de la vie de ceux qui exercent une fonction publique.
La probité institutionnelle exige donc moins une transparence maximale qu’une transparence pertinente.
Protéger également l’argent et le patrimoine publics
L’intégrité de l’État ne concerne pas seulement les conflits d’intérêts ou les influences exercées sur les responsables publics.
Elle concerne également l’usage de l’argent et du patrimoine de la Nation.
Détourner des fonds publics, organiser une dépense au bénéfice d’intérêts particuliers, dissimuler les conditions réelles d’un contrat ou permettre qu’un actif public stratégique soit cédé dans des conditions gravement contraires aux intérêts de l’État constituent aussi des atteintes à l’intégrité de l’action publique.
Toute décision engageant substantiellement les finances, le patrimoine ou les intérêts fondamentaux de l’État doit donc pouvoir être rattachée aux autorités qui l’ont préparée, autorisée et décidée.
Cette exigence de traçabilité permet de retrouver la chaîne réelle de responsabilité.
À cette fin, la VIe République renforce profondément la Cour des comptes. Elle devient une institution constitutionnelle indépendante dotée de moyens propres, d’agents capables de mener des contrôles effectifs et d’un droit d’accès aux documents et informations nécessaires à ses investigations.
Elle contrôle la régularité et la sincérité des comptes publics, la bonne gestion des fonds publics et la protection du patrimoine public.
Les contrats, concessions, cessions et engagements financiers majeurs peuvent en outre faire l’objet d’un contrôle préalable lorsque leur importance justifie que les intérêts financiers ou patrimoniaux de l’État soient protégés avant qu’une décision irréversible ne soit prise.
La bonne gestion n’est donc plus seulement une recommandation administrative.
Elle devient elle aussi une exigence constitutionnellement contrôlée.
Deux contrôles pour deux types d’atteintes
La Cour des comptes et l’Office national de sûreté républicaine n’exercent pas la même fonction.
La Cour des comptes contrôle les finances publiques, les dépenses, les comptes et le patrimoine de l’État. Elle peut constater une mauvaise gestion, une irrégularité grave ou une atteinte aux intérêts financiers ou patrimoniaux publics.
L’ONSR intervient lorsque sont en cause la probité, la corruption, les conflits d’intérêts, les ingérences, la capture institutionnelle ou d’autres atteintes graves à l’intégrité de la décision publique et de l’État.
Les deux fonctions peuvent naturellement se rencontrer.
Une opération financière mal conçue peut relever de la mauvaise gestion sans comporter aucune corruption. Elle relève alors du contrôle financier.
À l’inverse, si des éléments font apparaître qu’une décision a été influencée par un intérêt personnel, une corruption ou une dépendance dissimulée, la question devient également une question de probité.
Lorsqu’une infraction pénale est susceptible d’être constituée, les faits doivent être transmis à l’autorité judiciaire compétente.
Le système distingue ainsi trois fonctions :
La Cour des comptes contrôle l’argent public ; l’ONSR recherche les atteintes à la probité et à l’intégrité de l’État ; la justice juge les infractions pénales.
Une institution spécialisée pour protéger l’intégrité publique
La VIe République ne laisse pas les exigences de probité dispersées entre des principes généraux dépourvus de capacité propre d’action.
Elle institue un Office national de sûreté républicaine chargé notamment de prévenir, détecter et contrôler les faits de corruption, d’ingérence, de conflit d’intérêts, de capture institutionnelle et les autres manquements graves susceptibles d’altérer l’indépendance, la continuité ou l’intégrité de l’action de l’État.
L’Office dispose à cette fin de véritables moyens d’investigation, de contrôle, de mesure conservatoire et, dans les conditions prévues par la Constitution, de sanction.
Ce choix est assumé.
Un organe incapable d’enquêter effectivement sur les situations qu’il est chargé de détecter ou qui dépendrait systématiquement d’autres institutions pour donner une conséquence à ses constatations risquerait de devenir un simple organisme d’alerte.
La probité exige donc une capacité institutionnelle réelle.
Mais la puissance de l’Office implique précisément que ses compétences, ses critères et les garanties applicables à ses procédures soient clairement définis.
La réponse à un pouvoir de contrôle potentiellement abusif n’est pas l’impuissance du contrôleur ; elle est l’organisation juridique de sa propre responsabilité.
L’ONSR comme instrument de la garantie présidentielle
L’ONSR est placé sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République.
Ce rattachement répond directement à la fonction de garantie nationale confiée au chef de l’État.
Le Président est chargé de garantir l’intégrité de l’État, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation. Cette responsabilité serait largement théorique s’il ne disposait d’aucun instrument lui permettant d’agir lorsqu’une atteinte grave est suspectée.
L’ONSR constitue donc le moyen opérationnel principal de cette mission.
Le Président détermine les orientations générales de son action et peut le saisir. Il peut surtout lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses missions.
Un ministre, un parlementaire, un haut fonctionnaire ou un autre responsable public ne peut ainsi faire obstacle à un contrôle simplement parce qu’il appartient à la majorité politique du moment ou occupe une position institutionnelle puissante.
Mais l’autorité présidentielle connaît une limite essentielle.
Le Président ne peut ordonner à l’Office de parvenir à une conclusion déterminée, lui désigner le coupable qu’il devrait trouver ou lui imposer une sanction particulière.
Le principe est donc double :
Le Président peut ordonner que le contrôle ait lieu ; il ne peut ordonner ce que le contrôle doit conclure.
Cette distinction permet de faire de l’ONSR le bras institutionnel de la garantie présidentielle sans en faire un instrument de sanction personnelle du chef de l’État.
Le Président garantit que le contrôle puisse avoir lieu
Cette architecture transforme également la fonction présidentielle elle-même.
Le Président n’est pas chargé d’enquêter personnellement. Il n’est pas procureur et il ne juge pas.
Sa responsabilité est différente.
Il doit pouvoir faire en sorte qu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État ne soit pas enterrée parce qu’elle implique un Gouvernement, une majorité parlementaire, une administration ou un intérêt politiquement puissant.
Il peut saisir l’ONSR lorsque la probité ou l’intégrité institutionnelle est en cause. Il peut saisir la Cour des comptes lorsqu’une dépense, un programme, un organisme ou une opération publique soulève une difficulté grave de gestion financière ou patrimoniale.
Les institutions compétentes accomplissent ensuite leur propre mission.
Le Président déclenche et garantit le contrôle ; l’ONSR enquête ; la Cour des comptes contrôle les finances publiques ; la justice juge.
La garantie présidentielle devient ainsi un pouvoir d’action sans devenir un pouvoir général de gouvernement ou de jugement.
L’intégrité ne doit pas devenir une politique du soupçon
Institutionnaliser la probité crée néanmoins un risque propre.
Une autorité capable de rechercher des intérêts, des dépendances ou des relations susceptibles d’affecter une décision publique dispose elle-même d’un pouvoir important.
Mal encadré, ce pouvoir pourrait être utilisé pour affaiblir un adversaire, sélectionner les personnes politiquement acceptables ou transformer une divergence idéologique en indice de suspicion.
La lutte contre la corruption ne bénéficie d’aucune exception aux principes de l’État de droit.
Les faits doivent être distingués des opinions. Un conflit d’intérêts ne se confond pas avec une conviction politique. Une relation professionnelle légitime n’est pas par elle-même une dépendance incompatible. Un contact avec un acteur étranger ne constitue pas nécessairement une ingérence.
Plus le contrôle intervient en amont, plus ses critères doivent être précis.
Cette exigence apparaît particulièrement clairement pour les membres de la Cour constitutionnelle : le contrôle préalable de l’ONSR porte strictement sur la probité, l’indépendance et l’absence de conflits d’intérêts et ne peut concerner leurs opinions politiques, philosophiques ou juridiques.
Le principe dépasse cet exemple :
Contrôler l’intégrité d’un responsable n’autorise jamais à transformer la probité en examen général de conformité politique.
De véritables sanctions, mais selon une procédure encadrée
La probité perdrait une grande partie de son effectivité si les manquements graves ne pouvaient produire aucune conséquence.
La Constitution reconnaît donc à l’ONSR des pouvoirs de sanction importants.
Lorsqu’un manquement grave relevant de ses missions est établi, l’Office peut notamment prononcer des sanctions administratives, financières, fonctionnelles ou électorales. Selon la gravité des faits, celles-ci peuvent aller de l’injonction de régularisation à la suspension, à la perte d’une fonction ou d’un mandat et, dans les cas les plus graves, à l’inéligibilité.
Ces décisions doivent être motivées et respecter les droits de la défense, le contradictoire et la proportionnalité.
Lorsque les faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale, ils sont transmis à l’autorité judiciaire compétente. Les procédures de l’Office ne se substituent donc jamais à la justice pénale.
Certaines fonctions bénéficient en outre de garanties spécifiques liées à leur indépendance constitutionnelle.
La puissance de sanction existe donc réellement, mais elle s’inscrit dans une répartition des compétences et dans des procédures préétablies.
Protéger ceux qui signalent les atteintes
Un système de contrôle serait incomplet si ceux qui révèlent des faits graves pouvaient être laissés sans protection.
La Constitution confie donc à l’ONSR la protection des personnes qui lui signalent de bonne foi des faits susceptibles de relever de ses missions.
Cette protection couvre notamment la confidentialité de leur identité, les représailles professionnelles ou administratives et, lorsque cela est nécessaire, leur sécurité personnelle.
L’Office peut prendre les mesures nécessaires pour assurer leur protection immédiate.
La logique est cohérente : une institution chargée de découvrir les atteintes à l’intégrité publique doit également empêcher que ceux qui permettent de les révéler soient sanctionnés pour avoir parlé.
Le Président lui-même relève d’une responsabilité différente
Une exception importante concerne le Président de la République.
Les pouvoirs d’enquête, de contrôle, de suspension et de sanction de l’ONSR ne lui sont pas applicables.
Sa responsabilité et, le cas échéant, sa destitution relèvent exclusivement de la procédure constitutionnelle prévue pour le mandat présidentiel.
Cette exception ne signifie pas que le Président serait placé au-dessus de la probité publique.
Elle tient à la structure institutionnelle elle-même.
L’Office est placé sous son autorité constitutionnelle. Il serait incohérent de lui attribuer simultanément le pouvoir de déterminer, au moyen de ses propres procédures, le maintien en fonction de l’autorité dont il dépend constitutionnellement.
La responsabilité présidentielle doit donc suivre une voie distincte, directement organisée par la Constitution.
L’exigence de probité est générale ; les mécanismes par lesquels elle est garantie doivent néanmoins respecter la nature propre de chaque pouvoir.
Contrôler le contrôleur sans lui retirer sa fonction
Un organe disposant de pouvoirs aussi importants ne peut être juge exclusif de ses propres limites.
La Constitution organise donc plusieurs formes de contrôle.
Les décisions de l’ONSR sont soumises au contrôle prévu devant la Cour constitutionnelle. Pour certaines décisions particulièrement graves, notamment celles touchant directement à l’exercice d’un mandat électif, les garanties constitutionnelles sont renforcées.
Mais la Cour ne se substitue pas à l’Office.
Elle contrôle la compétence de l’ONSR, le respect des procédures, des droits constitutionnels et de la proportionnalité des mesures prises. Elle n’exerce pas elle-même la mission opérationnelle de sûreté républicaine.
Cette distinction est fondamentale.
Un contrôle juridictionnel qui ferait de la Cour l’autorité véritable de probité viderait progressivement l’Office de sa fonction. À l’inverse, l’absence de contrôle laisserait l’Office déterminer seul les limites constitutionnelles de ses pouvoirs.
L’équilibre recherché consiste donc à contrôler juridiquement l’exercice du pouvoir sans transférer à celui qui le contrôle la fonction constitutionnelle de celui qui agit.
Une surveillance indépendante de l’action de l’Office
Le contrôle juridictionnel n’épuise pas la question.
Toutes les dérives institutionnelles ne prennent pas nécessairement la forme d’une décision individuelle susceptible de recours.
La Constitution prévoit donc également un comité indépendant chargé d’évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties constitutionnelles.
Ce comité peut accéder aux informations nécessaires à sa mission, mais il ne peut intervenir dans une enquête ou une décision individuelle de l’Office. Il remet chaque année un rapport au Président et au Parlement, accompagné d’une version publique dans les limites imposées par la protection de la sûreté de l’État et des intérêts fondamentaux de la Nation.
Sa fonction est donc différente de celle de la Cour constitutionnelle.
La Cour exerce un contrôle juridictionnel. Le comité évalue le fonctionnement général de l’institution.
Ces garanties se complètent sans créer une autorité supérieure chargée de diriger l’Office à sa place.
La probité ne peut dépendre du rapport de forces politique
L’institutionnalisation de la probité répond enfin à une faiblesse classique de la seule responsabilité politique.
Lorsqu’une affaire est traitée exclusivement par le rapport de forces, les mêmes faits peuvent produire des conséquences très différentes selon la position du responsable concerné.
Un dirigeant disposant d’une majorité solide peut survivre politiquement à une situation qui aurait immédiatement emporté un responsable plus isolé. Inversement, une accusation peut produire des effets considérables avant même que les faits soient établis.
Aucune Constitution n’empêchera ces usages politiques.
Les responsables continueront à être critiqués, les oppositions à dénoncer ce qu’elles considèrent comme des scandales et l’opinion à porter son propre jugement.
Mais la qualification institutionnelle d’une situation ne doit pas dépendre entièrement de ces rapports de forces.
Les obligations doivent exister avant l’affaire particulière. Les critères doivent être applicables indépendamment de l’appartenance politique. Les procédures doivent permettre d’établir les faits et les conséquences les plus graves doivent être entourées des garanties constitutionnelles prévues.
La probité ne doit donc être ni la propriété de la majorité, qui déciderait quels comportements elle tolère parmi les siens, ni celle de l’opposition, qui pourrait transformer toute accusation en vérité institutionnelle.
Le Président lui-même ne peut pas déterminer la conclusion d’un contrôle qu’il a déclenché.
L’objectif est que l’intégrité de la décision publique dépende davantage de règles et d’institutions préexistantes que de la puissance politique de celui qui est mis en cause.
Une condition de la puissance publique
La probité n’est finalement pas l’envers d’un État fort.
Elle en est une condition.
Un État peut disposer d’une administration importante, de ressources considérables et de pouvoirs juridiques étendus tout en étant incapable d’agir selon ses propres finalités si ses décisions sont capturées par des intérêts privés, si son argent est détourné ou si son patrimoine est sacrifié sans contrôle réel.
La corruption ne détruit donc pas seulement la confiance des citoyens.
Elle détourne la puissance publique.
La mauvaise gestion grave, l’opacité des décisions financières et l’absence de responsabilité peuvent également affaiblir l’État sans nécessairement constituer de la corruption au sens pénal.
C’est pourquoi le projet associe plusieurs mécanismes complémentaires : une Présidence chargée de garantir que les contrôles puissent être déclenchés, un ONSR doté de moyens réels pour protéger la probité et l’intégrité de l’État, une Cour des comptes indépendante pour contrôler les finances et le patrimoine publics, une Cour constitutionnelle pour garantir le respect des limites constitutionnelles et une justice indépendante pour juger les infractions.
Le projet ne suppose pas que les titulaires du pouvoir soient corrompus.
Il refuse simplement de construire les institutions comme si leur honnêteté permanente pouvait être tenue pour acquise.
Le but n’est pas davantage de fabriquer des dirigeants exemplaires par la Constitution. Une Constitution ne possède pas ce pouvoir.
Elle peut en revanche définir des incompatibilités, organiser des contrôles, protéger ceux qui signalent les atteintes, imposer la traçabilité des décisions importantes, permettre l’investigation des manquements graves et en tirer des conséquences selon des procédures préétablies.
La probité publique devient alors ce qu’elle doit être dans un ordre constitutionnel : non une promesse de vertu, mais une organisation de la confiance qui tient compte de la possibilité de sa trahison.
La République n’a pas besoin de supposer ses dirigeants vertueux pour fonctionner ; elle a besoin d’institutions suffisamment solides pour que leur vertu personnelle ne soit jamais sa seule garantie.