Un pays peut conserver les apparences de la puissance tout en perdant progressivement les moyens matériels d’exécuter ses propres choix.
Il peut disposer d’institutions solides, d’entreprises performantes et d’une pleine compétence juridique pour décider, mais découvrir qu’il ne maîtrise plus certaines technologies, ne sait plus produire ou réparer certains équipements, dépend d’infrastructures vulnérables ou ne possède plus les compétences nécessaires pour mettre en œuvre la décision qu’il vient pourtant de prendre.
Cette perte est rarement spectaculaire au moment où elle se produit.
Elle résulte plus souvent d’une succession de décisions individuellement rationnelles : fermeture d’une activité devenue peu rentable, recours croissant à un fournisseur extérieur, sous-investissement prolongé, disparition d’un savoir-faire ou abandon d’une infrastructure dont l’utilité immédiate semblait insuffisante.
Le problème apparaît lorsque la capacité disparue devient difficile, coûteuse ou trop lente à remplacer.
La question est alors concrète :
Qu’est-ce qu’un pays doit encore savoir faire, comprendre, réparer ou reconstruire pour que ses choix politiques restent matériellement exécutables ?
Préserver les capacités nationales consiste précisément à maintenir cette correspondance entre la faculté de décider et la possibilité d’agir.
Une capacité ne se confond pas avec une production nationale
Préserver une capacité ne signifie pas produire sur le territoire national tout ce que le pays utilise.
Une économie avancée repose nécessairement sur la spécialisation, les échanges et des chaînes de production internationales qu’aucun État ne pourrait raisonnablement reproduire intégralement chez lui.
La question pertinente n’est donc pas l’origine nationale de chaque bien.
Elle concerne les options disponibles en cas de rupture.
Une production entièrement importée peut ne présenter aucun problème particulier lorsque plusieurs fournisseurs sont disponibles, que leur substitution est rapide et que son interruption n’affecte aucune fonction importante.
À l’inverse, une production partiellement nationale peut laisser subsister une dépendance critique si elle repose elle-même sur une technologie, un composant ou une expertise disponibles auprès d’un seul acteur extérieur.
La maîtrise d’une capacité peut donc prendre plusieurs formes : production nationale, diversification des approvisionnements, stocks lorsqu’ils sont pertinents, coopération durable avec des partenaires fiables ou conservation des connaissances permettant de reconstruire une solution alternative.
Le critère n’est pas l’autosuffisance.
Il est la substituabilité.
Un pays devient vulnérable lorsque la disparition d’une source d’approvisionnement suffit à rendre une fonction importante inexécutable pendant une durée qu’il ne peut politiquement accepter.
L’autonomie matérielle ne consiste pas à tout posséder ; elle consiste à ne pas dépendre sans alternative de ce dont on ne peut raisonnablement se passer.
Le temps de reconstruction fait partie de la capacité
Une capacité ne doit pas être évaluée uniquement au moment où elle existe.
Il faut également se demander combien de temps il faudrait pour la retrouver après sa disparition.
Cette question change profondément l’analyse.
Une usine n’est pas seulement un bâtiment et des machines. Elle repose sur des fournisseurs, des méthodes de production, des équipes expérimentées et des connaissances accumulées.
Une infrastructure dépend de personnels capables de la maintenir.
Une technologie exige parfois une communauté scientifique et technique suffisamment nombreuse pour continuer à la comprendre et à la faire évoluer.
Une filière de formation disparue peut demander de nombreuses années avant de produire de nouveau les compétences recherchées.
Il existe ainsi des capacités que le marché mondial permet théoriquement de retrouver, mais pas nécessairement au moment où elles deviennent urgentes.
Le problème n’est donc pas toujours l’impossibilité du remplacement.
Il peut résider dans le décalage entre le temps nécessaire pour reconstruire et le temps disponible pour répondre au besoin.
Une activité remplaçable en quelques semaines ne présente pas la même vulnérabilité qu’une capacité dont la reconstitution exige dix années de formation, d’investissement et d’expérimentation.
Cette temporalité doit être connue avant la disparition.
Une fois la rupture survenue, la décision politique ne porte plus sur la possibilité de préserver la capacité ; elle porte sur la manière de supporter son absence pendant qu’elle est reconstruite.
Une capacité devient particulièrement sensible lorsque le pays pourrait théoriquement la retrouver, mais pas assez rapidement pour répondre au besoin qui justifierait précisément sa reconstitution.
Les capacités existent rarement isolément
Les capacités nationales forment généralement des systèmes.
Une activité apparemment limitée peut soutenir un ensemble beaucoup plus large.
Une production dépend de sous-traitants, de compétences d’ingénierie et d’équipements spécialisés. Une technologie dépend d’une recherche capable de la faire évoluer. Une infrastructure dépend de réseaux énergétiques, numériques ou logistiques sans lesquels elle cesse de fonctionner.
La disparition d’un maillon peut donc produire des effets très supérieurs à son poids économique apparent.
À l’inverse, préserver une capacité ne signifie pas nécessairement maintenir intact l’ensemble d’une filière existante.
Il peut suffire de conserver certains éléments structurants : connaissances critiques, compétences rares, moyens de conception, capacités de maintenance, installations pilotes ou accès sécurisé à des composants indispensables.
La question stratégique devient alors moins :
« Faut-il conserver cette industrie ? »
que :
« De quelles composantes avons-nous besoin pour continuer à exercer, adapter ou reconstruire la fonction qu’elle rend possible ? »
Cette manière de raisonner évite deux erreurs opposées.
La première consisterait à protéger indistinctement toutes les activités appartenant à un secteur déclaré stratégique.
La seconde serait de considérer chaque entreprise ou équipement isolément et d’ignorer que la disparition progressive de plusieurs éléments apparemment secondaires peut finalement entraîner la perte de l’ensemble d’un savoir-faire.
L’unité pertinente n’est donc pas toujours l’entreprise, l’usine ou même le secteur.
Elle peut être l’écosystème nécessaire pour qu’une fonction demeure maîtrisable.
Industrie, infrastructures et compétences doivent être jugées par la capacité qu’elles portent
Cette approche permet de préciser le sens d’une politique industrielle stratégique.
Toute activité industrielle n’a évidemment pas vocation à être préservée.
Le seul fait qu’une production existe en France ou qu’elle ait joué un rôle important dans le passé ne suffit pas à lui conférer un caractère stratégique.
Une intervention particulière se justifie lorsque l’activité porte une capacité dont la disparition réduirait significativement les options disponibles : maîtrise d’une technologie difficilement substituable, possibilité de produire ou réparer certains équipements, connaissance d’un procédé essentiel ou maintien d’un savoir-faire qu’aucune alternative crédible ne permettrait de retrouver rapidement.
Dans ce cas, comparer simplement le prix d’une production nationale à celui d’une importation devient insuffisant.
Il faut également intégrer la valeur de l’option conservée par le maintien de la capacité.
La même logique s’applique aux infrastructures.
Leur importance ne dépend pas seulement de leur propriété publique ou privée, mais de leur capacité réelle à fonctionner dans la durée.
Une infrastructure peut paraître économiquement performante tout en devenant progressivement vulnérable à cause d’une maintenance insuffisante, de composants impossibles à remplacer ou de la disparition des personnels capables de la réparer.
Une infrastructure critique doit donc être appréciée comme une capacité de fonctionnement, non comme un simple actif financier.
Les compétences humaines font partie de la souveraineté matérielle
La question des compétences est plus importante encore.
Posséder matériellement un équipement dont plus personne ne comprend suffisamment la conception, la maintenance ou l’évolution donne une maîtrise largement illusoire.
Certaines connaissances peuvent être achetées ponctuellement.
D’autres exigent une pratique régulière, une communauté professionnelle et une transmission continue.
Formation, recherche, expertise technique et politique industrielle ne peuvent donc être entièrement séparées lorsqu’elles concourent à une même capacité.
Il ne s’agit pas pour l’État de posséder lui-même toutes les connaissances.
Il doit cependant veiller à ce que celles dont dépend une fonction importante ne disparaissent pas au point de rendre le pays intellectuellement dépendant de ceux auxquels il devra ensuite demander comment utiliser ses propres moyens.
Cette exigence concerne également l’administration.
Un État qui ne possède plus suffisamment d’expertise pour évaluer une technologie, un projet industriel ou une infrastructure devient dépendant de ceux qu’il doit précisément choisir, financer ou contrôler.
Une capacité matérielle que l’on ne sait plus comprendre, entretenir ou transformer est déjà une capacité partiellement perdue.
Préserver les capacités n’est pas un domaine présidentiel général
Cette exigence de souveraineté matérielle doit rester compatible avec la répartition constitutionnelle des pouvoirs.
Une capacité peut être essentielle à l’indépendance du pays sans relever pour autant du pouvoir présidentiel.
L’industrie, l’énergie, la recherche, la santé, les infrastructures ou le numérique appartiennent en principe à l’action publique ordinaire conduite par le Gouvernement et encadrée par la loi.
Le Président exerce la direction nationale dans deux domaines : la défense nationale et la politique étrangère.
Lorsqu’une décision porte principalement et directement sur les capacités militaires, le format des armées, les grands équipements ou les investissements nécessaires à la défense, elle relève de la direction présidentielle dans les conditions prévues par la Constitution.
Mais une politique industrielle ne devient pas présidentielle simplement parce qu’elle contribue à l’autonomie nationale.
Une politique énergétique ne change pas davantage de nature parce qu’elle possède des conséquences géopolitiques.
Le rattachement à la souveraineté ne constitue donc pas un critère général de compétence.
La souveraineté matérielle est une finalité transversale de l’action publique ; elle n’est pas un titre permettant à un pouvoir d’absorber les compétences des autres.
Les capacités de défense ont une place particulière
La défense constitue néanmoins un cas spécifique.
La Constitution attribue au Président la détermination et la direction de la politique de défense nationale, notamment les orientations stratégiques relatives au format et aux capacités des armées ainsi qu’aux grands équipements et investissements nécessaires à la défense de la Nation.
Cette compétence donne une portée particulière à la préservation des capacités militaires.
La décision de conserver ou développer une capacité stratégique de défense peut donc relever directement de la présidence.
Sa réalisation mobilise cependant d’autres pouvoirs.
Le Gouvernement assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que la mise en œuvre des orientations présidentielles. Le Parlement intervient par la loi, les lois de programmation, le budget et les autorisations que la Constitution lui attribue.
Même dans ce domaine, la préservation d’une capacité ne signifie donc pas concentration de toutes les fonctions entre les mains du Président.
La direction stratégique, l’exécution administrative et la décision législative ou budgétaire restent distinctes.
Préserver une capacité de défense exige une continuité stratégique sans effacer la séparation des compétences qui permet de la réaliser.
Préserver une capacité ne signifie pas empêcher sa transformation
La préservation ne doit pas devenir une doctrine de conservation de l’existant.
Certaines technologies deviennent obsolètes, certains outils doivent être remplacés et certaines activités cessent légitimement d’avoir une importance stratégique.
Une politique qui chercherait à maintenir indéfiniment toutes les structures historiques au nom de l’autonomie immobiliserait progressivement des ressources qui pourraient être consacrées à des capacités nouvelles.
L’enjeu réside donc dans la manière dont les transitions sont organisées.
Abandonner une technologie ancienne n’est pas problématique lorsque la solution qui doit la remplacer est réellement disponible, que les compétences nécessaires ont été transférées et que les infrastructures correspondantes fonctionnent.
Le risque apparaît lorsque l’ancienne capacité est démantelée sur la base d’une solution future encore incertaine.
Une transition stratégique doit donc s’intéresser au chevauchement entre les capacités.
Lorsque les conséquences d’un vide seraient importantes, la disparition de l’ancien système ne devrait pas précéder l’existence crédible du nouveau.
Cette exigence ne condamne ni l’innovation ni la prise de risque.
Elle distingue le changement organisé du pari dans lequel une capacité certaine est abandonnée dans l’espoir qu’une autre émergera suffisamment vite.
La préservation doit donc être dynamique : conserver lorsqu’une perte réduirait dangereusement les options disponibles, transformer lorsque de meilleures capacités apparaissent et abandonner lorsque le maintien ne répond plus à aucune vulnérabilité sérieuse.
Préserver une capacité signifie préserver une fonction utile à la liberté d’action, non sanctuariser la forme historique sous laquelle cette fonction a été exercée.
La bonne échelle n’est pas toujours nationale
L’expression « capacités nationales » ne signifie pas que chacune d’elles doive être organisée exclusivement en France.
Certaines peuvent être plus efficacement sécurisées à plusieurs États.
Une coopération européenne ou internationale peut permettre de mutualiser des coûts de recherche, des infrastructures très lourdes ou des compétences qu’un seul pays aurait des difficultés à maintenir à un niveau suffisant.
Une capacité partagée peut même accroître la liberté d’action réelle lorsqu’elle donne accès à des moyens que la France ne pourrait raisonnablement développer seule.
Mais une coopération doit être évaluée selon la solidité de la capacité qu’elle crée, et non selon son seul caractère institutionnel.
Une dépendance collective devient fragile si un partenaire unique peut interrompre l’accès au système, si les intérêts divergent précisément au moment où la capacité devient nécessaire ou si les engagements juridiques restent sans solution pratique lorsqu’une crise survient.
La mutualisation est plus robuste lorsque les dépendances sont suffisamment réciproques, les responsabilités clairement réparties et plusieurs solutions permettent d’éviter qu’un acteur puisse immobiliser à lui seul l’ensemble.
La bonne échelle dépend donc de la fonction considérée.
Certaines capacités peuvent nécessiter une maîtrise principalement nationale.
D’autres peuvent être partagées avec des partenaires européens ou internationaux.
D’autres encore peuvent reposer sur un marché mondial suffisamment diversifié.
Ce qui importe est que l’organisation choisie laisse subsister des options politiques réellement utilisables.
Coopérer sans rendre la décision matériellement impossible
La coopération ne s’oppose donc pas à la souveraineté.
Elle peut même en accroître les moyens.
Mais elle doit être pensée à partir d’une question concrète : que se passe-t-il lorsque les intérêts des partenaires divergent ?
Une capacité n’est réellement disponible que si les mécanismes permettant d’y accéder restent utilisables au moment où elle devient nécessaire.
Cette exigence ne suppose pas de rechercher systématiquement une faculté d’action totalement unilatérale.
Une alliance implique des engagements. Une infrastructure partagée suppose des règles communes. Une politique européenne repose nécessairement sur certaines décisions collectives.
Le problème apparaît lorsque l’interdépendance est organisée de telle manière que la France ne dispose plus d’aucune option réaliste si le dispositif commun cesse de répondre à un besoin devenu essentiel.
La souveraineté matérielle ne demande donc pas une indépendance absolue.
Elle demande que les dépendances acceptées demeurent suffisamment comprises et maîtrisées pour ne pas transformer une coopération choisie en impossibilité d’agir.
Une capacité partagée peut renforcer la souveraineté ; elle cesse de le faire lorsque son organisation supprime toute possibilité de choix au moment où les intérêts essentiels divergent.
Préserver exige de hiérarchiser
Aucune politique sérieuse ne peut considérer toutes les capacités comme également stratégiques.
Les ressources financières, industrielles et humaines sont limitées.
Chaque capacité préservée représente donc un choix qui doit pouvoir être justifié par les conséquences de sa disparition.
Plusieurs critères permettent de structurer cette hiérarchie : gravité des effets d’une interruption, absence d’alternative crédible, durée nécessaire à la reconstruction, importance de la capacité pour d’autres fonctions ou concentration excessive d’une dépendance.
Aucun de ces critères ne suffit nécessairement isolément.
Leur combinaison permet en revanche de distinguer les capacités dont la préservation constitue un véritable enjeu collectif de celles dont le maintien relèverait principalement d’un intérêt sectoriel.
Cette hiérarchie doit rester révisable.
Une stratégie qui n’abandonne jamais une priorité ancienne finit par consacrer une part croissante de ses ressources à protéger le passé.
Mais une politique qui réévalue constamment ses choix selon leur rentabilité immédiate ne parvient jamais à maintenir les capacités dont la valeur dépend précisément de leur continuité.
La difficulté consiste donc à associer durée et réexamen.
Une capacité mérite d’être préservée lorsqu’elle maintient ouverte une option dont la disparition laisserait le pays devant une dépendance qu’il ne pourrait raisonnablement corriger lorsqu’il en aurait besoin.
La continuité doit être préparée
Certaines capacités prennent une importance particulière lorsqu’elles soutiennent des services publics essentiels, des infrastructures critiques, des communications, des approvisionnements stratégiques ou les chaînes de commandement civiles et militaires.
Leur préservation ne peut être laissée uniquement à la réaction improvisée devant une crise.
La Constitution impose à l’État une préparation permanente de la continuité et du rétablissement de ces fonctions.
Cette exigence peut concerner des administrations et des établissements publics, mais également des opérateurs privés exerçant une fonction essentielle.
Elle permet de relier la préservation des capacités à une obligation concrète de résilience.
Il ne suffit pas de savoir qu’une infrastructure existe.
Il faut connaître ses dépendances, disposer des compétences permettant de la réparer, identifier les solutions alternatives et préparer les conditions de son rétablissement.
Une capacité réellement nationale n’est pas seulement disponible aujourd’hui ; elle doit pouvoir survivre ou être rétablie lorsque les conditions ordinaires disparaissent.
Pouvoir décider suppose encore pouvoir faire
Préserver les capacités nationales donne finalement un contenu matériel à la souveraineté.
Un État peut disposer juridiquement de la faculté de décider et constater pourtant que certaines options ont cessé d’exister parce qu’il ne possède plus l’infrastructure, les compétences, les technologies ou les alternatives permettant de les mettre en œuvre.
Le droit demeure alors intact.
Mais l’éventail des décisions réellement disponibles s’est rétréci.
Cela ne signifie pas que toute dépendance constitue une perte de souveraineté.
L’interdépendance est une condition normale d’une économie et d’une société ouvertes. Elle peut elle-même multiplier les possibilités d’action.
La difficulté apparaît lorsqu’elle cesse d’être suffisamment maîtrisable pour devenir une contrainte sans alternative.
Préserver les capacités nationales ne vise donc pas une indépendance matérielle absolue.
Il s’agit de conserver suffisamment d’options pour que la décision politique ne se réduise pas au choix de ce que les dépendances existantes permettent encore de faire.
La distinction est décisive :
Une souveraineté juridique garantit la compétence pour décider ; une souveraineté effectivement exercée suppose que les décisions essentielles demeurent matériellement réalisables.
La question posée par la préservation des capacités est donc moins :
« Que devons-nous produire nous-mêmes ? »
que :
« Quelles facultés devons-nous conserver pour qu’un choix politique important ne devienne pas irréalisable au moment même où nous voudrons l’exercer ? »
Le principe peut alors être formulé simplement :
La liberté de décider reste abstraite lorsqu’aucune capacité ne permet plus de donner effet à la décision. Préserver les capacités nationales, c’est faire en sorte que le droit de choisir continue à rencontrer les moyens de faire.