Une présidence forte ne peut reposer sur l’idée qu’un mandat électif suffirait, à lui seul, à rendre son titulaire politiquement irresponsable jusqu’à son terme.
La VIe République proposée reconnaît au Président un véritable pouvoir constitutionnel. Il exerce la direction nationale dans deux domaines déterminés — la défense nationale et la politique étrangère — et remplit les missions de garantie que la Constitution lui attribue expressément.
Cette reconnaissance oblige à poser une question particulière :
Comment organiser la responsabilité politique d’un Président qui ne dépend pas de la confiance du Parlement ?
La réponse ne peut consister à lui appliquer les mécanismes propres au Gouvernement. Le Président ne procède pas d’une majorité parlementaire et son maintien en fonction ne dépend pas de la confiance de l’Assemblée nationale.
Mais l’alternative ne peut pas davantage être une présidence disposant de compétences substantielles dont l’exercice resterait sans conséquence politique jusqu’à l’élection suivante.
Le principe retenu est donc simple :
Un pouvoir propre appelle une responsabilité propre.
Une responsabilité qui ne passe pas par la confiance parlementaire
Dans un régime parlementaire, la responsabilité politique du Gouvernement signifie notamment que l’Assemblée nationale peut mettre fin à ses fonctions selon les procédures constitutionnelles.
Cette logique ne peut être transposée au Président sans remettre en cause l’architecture proposée.
Le Président est directement élu pour exercer une fonction distincte de celle du Gouvernement. Permettre à l’Assemblée nationale de mettre fin à son mandat parce qu’elle désapprouve son orientation reviendrait à subordonner la légitimité présidentielle à la légitimité parlementaire.
Or le système repose précisément sur leur distinction.
Le Président peut donc être politiquement minoritaire au Parlement sans perdre le droit d’exercer ses compétences. Une majorité hostile à sa politique de défense ou à sa politique étrangère ne constitue pas, par elle-même, une cause de révocation.
Cette indépendance ne signifie cependant pas irresponsabilité. Elle signifie que la responsabilité présidentielle doit être organisée autrement.
Le Gouvernement répond politiquement devant l’Assemblée parce qu’il procède de la majorité parlementaire. Le Président, dont le mandat procède directement du corps électoral, voit sa responsabilité engagée selon des mécanismes correspondant à cette légitimité propre.
La différence entre responsabilité gouvernementale et responsabilité présidentielle porte donc moins sur l’existence d’une responsabilité que sur celui devant qui elle s’exerce et sur les conditions capables de l’engager.
L’élection fonde le mandat, elle n’en épuise pas la responsabilité
On pourrait considérer que le Président est déjà politiquement responsable puisqu’il est élu.
L’argument contient une part de vérité. L’élection crée une relation directe entre le titulaire de la fonction et les citoyens. Elle lui donne sa légitimité initiale et permet de juger son action lorsqu’un nouveau mandat est éventuellement sollicité.
Mais cette forme de responsabilité ne peut être la seule.
Un mandat de sept ans est long. Pendant cette période, le Président peut arrêter des orientations majeures en matière de défense ou de politique étrangère et exercer des prérogatives constitutionnelles susceptibles d’avoir des conséquences importantes sur les institutions.
Considérer que le vote qui l’a élu suffit à couvrir politiquement l’ensemble de ces actes jusqu’au terme du mandat reviendrait à transformer la légitimité électorale en une forme d’immunité temporaire.
Or l’élection n’a pas cette fonction.
Elle confère le droit d’exercer les compétences attachées à la présidence. Elle ne dispense pas leur titulaire de répondre de certains usages particulièrement importants de ces compétences lorsque la Constitution le prévoit.
Le suffrage autorise l’exercice du pouvoir ; il ne soustrait pas cet exercice à toute conséquence jusqu’à l’échéance normale du mandat.
Deux formes de mise en cause doivent être distinguées
Toute fin anticipée d’un mandat présidentiel n’exprime pas la même forme de responsabilité.
Il faut distinguer avec précision le désaveu politique et le manquement grave aux devoirs présidentiels.
Un Président peut être politiquement désavoué sans avoir violé la Constitution. Il peut exercer régulièrement une compétence, défendre une orientation juridiquement admissible et néanmoins perdre une consultation dans laquelle la Constitution prévoit que son mandat est directement engagé.
Dans cette hypothèse, il est démis de ses fonctions de plein droit.
Cette conséquence n’est ni une peine ni le constat d’une faute. Elle traduit une responsabilité politique : le Président a utilisé une procédure dans laquelle il savait que le peuple pourrait mettre fin à son mandat.
La destitution de l’article 19 répond à une logique différente.
Elle suppose un manquement grave aux devoirs présidentiels manifestement incompatible avec l’exercice du mandat. La procédure doit être engagée par une résolution adoptée à la majorité des deux tiers des membres de chacune des deux assemblées. La Cour constitutionnelle vérifie ensuite que les conditions de la destitution sont réunies et, si tel est le cas, la décision finale est soumise au peuple par référendum.
Les deux mécanismes peuvent donc conduire à la fin anticipée du mandat, mais ils n’expriment pas le même jugement :
Le désaveu politique sanctionne le résultat d’un choix démocratique dans lequel le Président a engagé son mandat ; la destitution répond à un manquement grave aux obligations de sa fonction.
Le référendum d’arbitrage engage directement le mandat
La première forme de responsabilité politique apparaît dans le référendum d’arbitrage national.
Cette procédure ne peut intervenir que dans un désaccord persistant entre le Président et le Parlement portant directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale.
Le Président choisit de porter le conflit devant le peuple. Mais il ne peut le faire en restant personnellement à l’abri du résultat.
Lorsque le conflit porte sur un projet présidentiel rejeté ou une ordonnance présidentielle dont la ratification a été refusée, le texte défendu par le Président est soumis au peuple. S’il est approuvé, l’Assemblée nationale est dissoute. S’il est rejeté, le Président est démis de ses fonctions de plein droit.
Lorsque le conflit porte au contraire sur une loi maintenue par le Parlement dans un domaine présidentiel de direction nationale, la logique est inversée : si le peuple rejette la loi, l’Assemblée est dissoute ; s’il l’approuve, le Président est démis de ses fonctions.
La responsabilité est donc attachée au résultat même de l’arbitrage.
Le Président peut demander au souverain de départager les deux pouvoirs, mais il ne peut exiger que seul le mandat parlementaire soit exposé au verdict.
Demander la dissolution engage également la présidence
La seconde forme de responsabilité politique apparaît dans la dissolution référendaire.
Lorsqu’une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant empêche le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, le Président peut demander au peuple de se prononcer sur la dissolution de l’Assemblée nationale.
La Cour constitutionnelle vérifie d’abord que les conditions permettant d’utiliser cette procédure sont réunies.
Si le peuple approuve la dissolution, l’Assemblée est dissoute et de nouvelles élections législatives sont organisées.
S’il la refuse, le Président est démis de ses fonctions de plein droit et une nouvelle élection présidentielle est organisée.
Cette règle transforme profondément la nature du pouvoir de dissolution.
Le Président ne possède pas le droit unilatéral de mettre fin au mandat parlementaire. Il possède le droit de demander au peuple de le remettre en jeu, mais il engage simultanément sa propre appréciation de la crise.
Celui qui demande aux citoyens de remettre en cause le mandat d’un autre pouvoir accepte qu’ils puissent remettre en cause le sien.
Le Président s’expose lorsqu’il choisit certaines initiatives
Cette architecture permet de comprendre la nature particulière de la responsabilité présidentielle.
Le Président n’est pas soumis en permanence à un vote de confiance.
Il ne peut être révoqué parce que sa popularité baisse, parce qu’une majorité parlementaire lui est hostile ou parce qu’une partie de l’opinion désapprouve ses orientations.
La responsabilité politique se concentre au contraire sur certaines initiatives constitutionnelles particulièrement fortes.
Le référendum d’arbitrage national et la dissolution référendaire sont tous deux déclenchés à l’initiative du Président. Celui-ci choisit donc de recourir à une procédure dont il connaît à l’avance les conséquences possibles.
Cette caractéristique est essentielle.
Le Président n’est pas exposé en permanence ; il engage son mandat lorsqu’il décide d’utiliser certains pouvoirs dont la gravité justifie que le peuple puisse également se prononcer sur sa capacité à poursuivre sa fonction.
La responsabilité devient ainsi compatible avec la stabilité présidentielle.
Rendre le Président responsable sans rendre son mandat précaire
Un système dans lequel l’opposition, une majorité parlementaire ou une fraction du corps électoral pourrait constamment provoquer une révocation présidentielle transformerait le septennat en campagne permanente.
Il détruirait précisément l’une des fonctions du mandat long : permettre une continuité de direction en matière de défense et de politique étrangère indépendamment des fluctuations de la majorité gouvernementale.
La responsabilité doit donc être attachée à des hypothèses constitutionnelles déterminées.
Le Président ne perd pas son mandat parce qu’une majorité parlementaire change. Il ne le perd pas davantage parce qu’une décision présidentielle devient impopulaire.
Il peut en revanche le perdre lorsqu’il déclenche une procédure constitutionnelle qui engage expressément sa fonction et que le peuple désavoue sa position.
Il peut également être destitué lorsqu’un manquement grave à ses devoirs rend son maintien dans la fonction incompatible avec le mandat présidentiel.
Le septennat devient ainsi une durée de principe, non une garantie absolue de maintien en fonction.
Un mandat stable n’est pas un mandat irrévocable ; c’est un mandat dont l’interruption répond à des causes exceptionnelles clairement établies.
La destitution ne doit pas devenir une censure déguisée
La procédure de l’article 19 doit rester strictement distincte du désaccord politique.
Si une majorité parlementaire pouvait qualifier de « manquement grave » toute orientation présidentielle qu’elle désapprouve, la destitution deviendrait une motion de censure dirigée contre le Président.
L’autonomie du pouvoir présidentiel disparaîtrait.
C’est pourquoi les conditions sont particulièrement exigeantes.
Le manquement doit être grave et manifestement incompatible avec l’exercice du mandat. Les deux assemblées doivent accepter d’engager la procédure à la majorité des deux tiers. La Cour constitutionnelle doit ensuite constater que les conditions de la destitution sont effectivement réunies avant que le peuple soit appelé à prendre la décision finale.
Le Parlement ne destitue donc pas lui-même le Président.
Il déclenche une procédure constitutionnelle comportant un contrôle juridictionnel puis une décision populaire.
Cette construction protège simultanément deux exigences : permettre de mettre fin au mandat en cas de comportement d’une gravité exceptionnelle et empêcher que la procédure serve à renverser un Président pour un simple désaccord politique.
La responsabilité présidentielle ne relève pas de l’ONSR
La spécificité de cette responsabilité apparaît également dans le statut de l’Office national de sûreté républicaine.
L’ONSR dispose de pouvoirs importants à l’égard des titulaires de fonctions publiques. Mais ses pouvoirs d’enquête, de contrôle, de suspension et de sanction ne sont pas applicables au Président.
La Constitution prévoit expressément que la responsabilité du Président et, le cas échéant, sa destitution relèvent exclusivement de la procédure de l’article 19.
Cette exception est cohérente avec la place de l’Office, placé sous l’autorité constitutionnelle du Président.
Elle évite surtout qu’un organe administratif, aussi puissant soit-il, puisse décider du maintien en fonctions du titulaire d’un pouvoir directement issu du suffrage universel.
Cela ne signifie pas que le Président soit placé hors du droit.
Cela signifie que sa mise en cause relève d’un mécanisme constitutionnel spécifique, proportionné à la nature de son mandat.
Faire de la responsabilité une règle plutôt qu’une promesse
La responsabilité présidentielle ne peut dépendre uniquement du comportement personnel de celui qui exerce la fonction.
Un Président peut annoncer qu’il démissionnera en cas de défaite, promettre de « tirer les conséquences » d’un scrutin ou présenter une consultation comme décisive pour son avenir politique.
Mais une responsabilité fondée sur une promesse conserve une faiblesse évidente : celui qui s’est engagé demeure aussi celui qui interprétera ensuite son engagement.
Il peut considérer que le résultat est ambigu, que les circonstances ont changé ou que l’intérêt national justifie finalement son maintien.
La Constitution doit éviter que les conséquences essentielles de l’exercice du pouvoir dépendent de ce type de décision personnelle.
Dans les référendums qui engagent le mandat présidentiel, la fin des fonctions intervient donc de plein droit lorsque le résultat prévu par la Constitution se produit.
Dans la procédure de destitution, les étapes, les majorités requises et la décision finale sont également déterminées à l’avance.
La responsabilité devient institutionnelle.
Un pouvoir n’est véritablement responsable que lorsque certaines conséquences de son exercice ne dépendent pas du consentement ultérieur de celui qui l’exerce.
La responsabilité correspond au pouvoir réellement exercé
La responsabilité présidentielle ne doit enfin porter que sur ce qui relève effectivement de la fonction présidentielle.
Le Président n’est pas responsable de l’ensemble de l’action publique simplement parce qu’il est chef de l’État.
Il dirige la défense nationale et la politique étrangère. Il exerce par ailleurs les compétences précises que la Constitution lui attribue au titre de ses missions de garantie.
Ces missions de garantie ne lui donnent aucune compétence générale de direction, d’administration ou de législation dans les matières auxquelles elles se rapportent.
Il serait donc incohérent de lui attribuer politiquement les succès ou les échecs d’une politique économique, sociale, éducative ou environnementale conduite par le Gouvernement.
Inversement, il ne peut se réfugier derrière l’autonomie de son mandat lorsqu’est directement en cause l’usage des compétences que la Constitution lui confie.
La responsabilité doit suivre la compétence.
Cette correspondance constitue l’une des conditions de lisibilité du régime.
Une présidence forte parce que sa responsabilité est identifiable
La responsabilité ne constitue donc pas seulement une limite apportée à la fonction présidentielle.
Elle contribue à rendre possible la reconnaissance explicite de sa puissance.
Une Constitution pourrait chercher à prévenir les abus en affaiblissant systématiquement le Président ou en maintenant ses compétences dans une zone d’ambiguïté. Mais une fonction politiquement centrale et juridiquement mal définie ne devient pas nécessairement moins puissante ; elle devient surtout plus difficile à contrôler et à imputer.
La VIe République proposée suit une autre logique.
Elle attribue clairement au Président deux domaines de direction nationale et des missions de garantie dont les moyens sont constitutionnellement définis.
En contrepartie, elle identifie également les circonstances dans lesquelles son mandat peut prendre fin avant son terme.
Le Président ne dépend pas politiquement du Parlement. Il ne peut être censuré comme un Gouvernement. Mais il peut engager son propre mandat lorsqu’il demande au peuple de trancher certaines confrontations institutionnelles majeures.
Et lorsqu’est en cause un manquement grave aux devoirs de sa fonction, une procédure distincte de destitution permet sa mise en cause sans transformer le Parlement en autorité politique supérieure à la présidence.
La VIe République refuse ainsi deux modèles opposés : une présidence suffisamment faible pour que sa responsabilité perde son objet, et une présidence suffisamment puissante pour que sa responsabilité devienne impossible.
Elle retient une troisième logique :
Un pouvoir propre appelle une responsabilité propre, organisée selon la nature du mandat et limitée aux décisions ou aux manquements qui justifient réellement sa mise en jeu.
La force de la fonction présidentielle ne réside donc pas dans l’absence de conséquences.
Elle réside dans la possibilité d’exercer pleinement un mandat dont les compétences, les limites et les responsabilités sont également identifiables.