Prévenir les conflits d’intérêts, détecter une dépendance, lutter contre une ingérence ou établir une atteinte grave à la probité supposent des règles. Encore faut-il qu’une institution soit capable de les mettre en œuvre de manière cohérente lorsque les situations concernées traversent plusieurs domaines à la fois.
La France dispose déjà d’administrations, d’autorités de contrôle, de services d’enquête et de juridictions. La création d’un organisme supplémentaire ne peut donc être justifiée par le simple constat que la corruption, les conflits d’intérêts ou les ingérences existent.
La question est plus précise.
Certaines atteintes à l’intégrité de l’État combinent des éléments qui, examinés séparément, relèvent de catégories différentes : dépendance financière, accès à des informations sensibles, intérêts privés, influence étrangère, vulnérabilité d’un responsable ou tentative de capture d’une institution.
Aucun de ces éléments ne révèle nécessairement à lui seul une infraction. Leur combinaison peut pourtant compromettre directement l’indépendance d’une décision ou l’intégrité de l’action publique.
La VIe République proposée considère que cette difficulté justifie une capacité spécialisée et permanente : l’Office national de sûreté républicaine.
Sa création ne repose donc pas sur l’idée qu’il faudrait simplement ajouter un contrôleur à ceux qui existent déjà. Elle répond à un problème d’architecture :
Certaines menaces contre l’intégrité de l’État doivent pouvoir être appréhendées comme un même risque institutionnel au lieu de rester dispersées entre plusieurs logiques de contrôle.
Donner une fonction propre à une institution nouvelle
Créer une institution constitutionnelle nouvelle n’a de sens que si elle remplit une fonction suffisamment spécifique.
L’ONSR n’a pas vocation à devenir une administration générale chargée de surveiller l’ensemble de la vie publique.
La Constitution lui confie un objet déterminé : contribuer à la protection de la sûreté républicaine, de la probité publique, de l’intégrité de la décision publique et des intérêts fondamentaux de la Nation.
Dans ce cadre, il intervient notamment contre la corruption, les ingérences, les conflits d’intérêts, les phénomènes de capture institutionnelle, le sabotage administratif et les manquements graves susceptibles d’altérer l’indépendance, la continuité ou l’intégrité de l’action de l’État.
La différence tient surtout à la nature transversale de ces risques.
Une même situation peut comporter une dimension financière, intéresser la probité d’un responsable, révéler une dépendance envers un acteur extérieur et concerner simultanément l’accès à une information stratégique.
Chaque élément peut relever d’une institution différente sans qu’aucune ne soit naturellement placée pour examiner l’ensemble.
Le problème n’est donc pas toujours l’absence de compétence.
Il peut résider dans la fragmentation des perspectives.
L’Office répond à cette difficulté en disposant d’une mission centrée non sur une catégorie administrative ou pénale unique, mais sur l’intégrité et l’indépendance de la décision publique.
Sa spécialisation ne signifie pas qu’il remplace les autres institutions.
Elle signifie qu’il doit pouvoir regarder comme un ensemble ce qui risquerait autrement de rester institutionnellement séparé.
Prévenir, détecter, enquêter et sanctionner
L’ONSR n’est pas seulement un organisme d’analyse ou d’alerte.
La Constitution lui reconnaît de véritables pouvoirs d’investigation, de contrôle, de mesures conservatoires et, dans son domaine, de sanction.
Cette capacité est cohérente avec la fonction qui lui est attribuée.
Une institution chargée de protéger l’intégrité de l’État mais incapable d’obtenir les informations nécessaires, de préserver des preuves, d’interrompre provisoirement une situation dangereuse ou de tirer certaines conséquences des faits établis risquerait de rester dépendante des institutions mêmes qu’elle doit parfois contrôler.
L’Office doit donc pouvoir agir.
Mais cette puissance n’est pas générale.
Ses interventions restent liées aux missions que la Constitution lui attribue, aux personnes et institutions placées dans son champ de contrôle ainsi qu’aux garanties procédurales qui entourent l’exercice de ses pouvoirs.
La spécialisation de l’ONSR suppose une capacité réelle d’action, mais cette capacité n’existe que pour protéger l’objet constitutionnel qui justifie l’institution.
Ne pas devenir le juge pénal
Cette puissance ne transforme pas l’ONSR en juridiction pénale.
Lorsqu’une corruption, un trafic d’influence, une ingérence ou un autre comportement est susceptible de recevoir une qualification pénale, la responsabilité correspondante appartient à l’autorité judiciaire.
L’Office transmet alors les éléments recueillis à la justice compétente.
Ses propres procédures peuvent néanmoins se poursuivre lorsqu’elles répondent à un objet différent relevant de ses compétences.
Cette distinction est essentielle.
Une même situation peut produire plusieurs conséquences de nature différente : pénale devant la justice, disciplinaire devant l’autorité compétente, ou institutionnelle dans le champ propre de l’ONSR.
Ces fonctions ne doivent pas être confondues.
Établir une atteinte à l’intégrité institutionnelle et déclarer une personne pénalement coupable sont deux opérations différentes.
L’Office peut disposer de pouvoirs propres sans absorber ceux du juge.
Relier ce qu’aucun élément isolé ne révèle
La valeur ajoutée de l’Office apparaît particulièrement lorsque le risque résulte d’une combinaison d’informations.
Une activité professionnelle antérieure peut être parfaitement licite. Un intérêt financier peut être régulièrement déclaré. Une relation internationale peut relever de l’exercice normal d’une fonction. Une relation personnelle ne constitue pas en elle-même une dépendance.
Mais plusieurs éléments, rapprochés dans un contexte particulier, peuvent révéler une vulnérabilité qui resterait invisible si chacun était examiné séparément.
La capacité d’analyse devient alors aussi importante que la capacité d’investigation.
L’Office doit pouvoir rapprocher les informations auxquelles il accède légalement dans le champ de ses missions afin d’identifier la cohérence éventuelle entre des faits dispersés.
Cette approche ne signifie pas qu’une accumulation de relations suffit à établir une faute.
Elle répond à un problème beaucoup plus concret : une organisation administrative compartimentée peut posséder toutes les informations utiles sans qu’aucune institution ne soit placée dans une position permettant de comprendre ce qu’elles signifient ensemble.
La spécialisation de l’ONSR consiste donc aussi à relier ce que la fragmentation de l’État pourrait empêcher de voir.
Agir avant que le dommage ne soit constitué
L’utilité d’une institution spécialisée apparaît également en amont.
Une grande partie des risques qu’elle doit traiter ne devient visible qu’avant qu’une infraction ou un dommage irréversible ne se produise.
Une dépendance problématique peut être identifiée avant une nomination. Un conflit d’intérêts peut être corrigé avant qu’une décision ne soit prise. Une influence étrangère peut être détectée avant qu’elle ne produise effectivement l’altération recherchée.
C’est pourquoi l’ONSR ne fonctionne pas uniquement comme un mécanisme répressif.
Il procède notamment à des contrôles préalables pour l’accès à certaines hautes fonctions publiques. Ceux-ci portent sur des critères tels que la probité, les conflits d’intérêts, les situations de dépendance et les risques d’ingérence.
L’Office peut alors identifier une incompatibilité, mais aussi prévoir des réserves ou prescriptions permettant de la faire cesser lorsque cela est possible.
Cette fonction préventive constitue une partie essentielle de sa justification.
La sûreté institutionnelle est plus efficace lorsqu’elle peut corriger une vulnérabilité avant d’avoir à constater les conséquences de son exploitation.
Pouvoir contrôler jusque dans les fonctions les plus élevées
Une difficulté particulière apparaît lorsque les personnes concernées se situent elles-mêmes au sommet de l’appareil d’État.
Un dispositif de contrôle perd une grande partie de sa crédibilité si son fonctionnement peut être neutralisé par celui qu’il est susceptible d’examiner.
Le problème n’est pas de supposer que les administrations placées sous une autorité politique seraient incapables d’agir avec intégrité.
Il est institutionnel : une chaîne hiérarchique rencontre nécessairement une difficulté lorsque son contrôle porte précisément sur celui qui se trouve à son sommet.
La constitutionnalisation de l’ONSR permet donc de lui donner une existence qui ne dépend pas d’une simple décision administrative et un champ de compétence qui ne peut être supprimé parce qu’une enquête devient politiquement inconfortable.
Les membres du Gouvernement, les parlementaires, les magistrats, les titulaires de hauts emplois civils ou militaires et d’autres dépositaires de l’autorité publique peuvent ainsi relever de ses contrôles dans les conditions prévues par la Constitution.
Le contrôle doit pouvoir remonter jusqu’au pouvoir ; il perdrait une partie de sa raison d’être s’il devait s’arrêter devant ceux qui disposent des moyens de le neutraliser.
Une exception constitutionnelle : le Président de la République
Cette logique connaît cependant une exception explicite.
Les pouvoirs d’enquête, de contrôle, de suspension et de sanction de l’ONSR ne sont pas applicables au Président de la République.
Cette exception ne signifie pas que le Président est placé au-dessus de toute responsabilité.
Elle tient à la structure même de l’institution.
L’ONSR est placé sous son autorité constitutionnelle. Il serait donc incohérent qu’il puisse simultanément enquêter sur lui et déterminer les conséquences susceptibles d’atteindre son mandat.
La Constitution organise pour cette raison une procédure distincte.
La responsabilité présidentielle et, le cas échéant, sa destitution relèvent exclusivement des mécanismes prévus pour la présidence.
L’exclusion du Président du champ des sanctions de l’ONSR protège ainsi une séparation nécessaire entre deux formes de responsabilité.
Le contrôle doit atteindre les fonctions les plus élevées sans créer une institution capable de disposer elle-même du mandat présidentiel.
Pourquoi rattacher l’ONSR au pouvoir présidentiel ?
La Constitution place l’ONSR sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République.
Ce choix appelle une justification particulière, car rattacher une institution de contrôle à un pouvoir politique pourrait sembler contradictoire avec l’objectif d’indépendance recherché.
La réponse ne peut évidemment pas être que le Président serait personnellement plus fiable ou plus vertueux que les autres responsables.
Une telle hypothèse contredirait le principe même d’une probité organisée par les institutions plutôt que par la confiance accordée aux personnes.
Le rattachement découle des missions de garantie nationale confiées au Président.
La Constitution lui attribue notamment des responsabilités de garantie relatives à la continuité de l’État, à la sûreté républicaine, à la probité publique, à l’intégrité de la décision démocratique et à la protection des institutions.
L’ONSR constitue l’un des moyens constitutionnels permettant l’exercice de cette fonction de garantie.
Ce rattachement produit également un effet structurel : il place l’Office hors de la chaîne gouvernementale ordinaire qu’il peut être amené à contrôler.
Un service dépendant du Gouvernement rencontrerait une difficulté particulière lorsque son enquête concernerait directement un ministre, une nomination gouvernementale ou une situation de dépendance située à l’intérieur même de cette chaîne.
Le rattachement présidentiel vise à éviter cette contradiction.
Il ne transforme toutefois pas l’Office en instrument personnel du chef de l’État.
Autorité présidentielle ne signifie pas direction des affaires individuelles
La distinction est ici fondamentale.
Le Président détermine les orientations générales de l’action de l’ONSR. Il peut le saisir et lui demander d’engager les contrôles, enquêtes ou procédures nécessaires à l’accomplissement de ses missions.
Mais il ne peut lui adresser aucune instruction sur les constatations auxquelles il doit parvenir dans une affaire individuelle.
Il ne peut davantage imposer la décision que l’Office doit rendre ou la sanction qu’il doit prononcer.
Cette limite est indispensable à la cohérence de l’ensemble.
Le Président dispose d’une responsabilité institutionnelle sur l’orientation générale de l’Office sans pouvoir choisir les résultats de ses procédures.
Il peut demander qu’une situation soit examinée ; il ne peut décider à l’avance ce que l’examen devra conclure.
Le rattachement présidentiel n’abolit donc pas l’autonomie fonctionnelle nécessaire à l’exercice concret des pouvoirs de l’ONSR.
Un pouvoir de sanction qui doit rester juridiquement encadré
Parce que l’Office peut prononcer des mesures graves, son activité doit être entourée de garanties.
Ses procédures doivent respecter les droits de la défense, le contradictoire et le principe de proportionnalité.
Certaines sanctions peuvent aller jusqu’à la suspension de fonctions, la déchéance d’un mandat ou l’inéligibilité.
Ces conséquences justifient un contrôle constitutionnel adapté.
Les décisions les plus graves concernant un mandat électif ne deviennent ainsi définitives qu’après contrôle de la Cour constitutionnelle.
Les autres sanctions peuvent également lui être déférées dans les conditions prévues.
Mais le contrôle de la Cour demeure un contrôle de constitutionnalité.
Elle vérifie notamment la compétence de l’Office, le respect de la procédure et des droits constitutionnels, la proportionnalité de la mesure et les limites propres à la fonction concernée.
Elle ne décide pas si l’ONSR a politiquement fait le bon choix et ne substitue pas sa propre appréciation des faits à celle de l’Office.
Cette répartition permet de contrôler le contrôleur sans transférer sa fonction à la juridiction.
Une surveillance indépendante du fonctionnement de l’Office
La Constitution ajoute un second niveau de garantie.
Un comité indépendant est chargé d’évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties constitutionnelles.
Ce comité dispose d’un accès aux informations nécessaires à sa mission mais ne peut intervenir dans une enquête ou une décision individuelle.
Il ne constitue donc ni une direction parallèle de l’Office ni une juridiction supplémentaire.
Sa fonction est différente : observer le fonctionnement général de l’institution, identifier d’éventuelles dérives structurelles et permettre une forme de reddition de comptes devant le Président, le Parlement et, par la publication d’un rapport adapté, les citoyens.
Cette surveillance complète le contrôle juridictionnel.
La Cour contrôle la constitutionnalité des décisions ; le comité surveille la manière dont l’institution utilise globalement les pouvoirs qui lui sont confiés.
Une institution permanente plutôt qu’une réforme après chaque scandale
La création de l’ONSR répond également à une question de continuité.
Les dispositifs de probité ont souvent tendance à se renforcer après une affaire importante. Un scandale révèle une faiblesse, provoque une réaction politique, entraîne de nouvelles règles, puis l’attention publique se déplace jusqu’à la crise suivante.
Cette dynamique est compréhensible, mais elle ne peut constituer le principe d’organisation de la sûreté institutionnelle.
Une capacité de détection et d’analyse n’est réellement utile que si elle existe avant que l’affaire devienne publique.
Une dépendance sensible peut devoir être examinée lors d’une nomination. Une vulnérabilité à une influence étrangère doit pouvoir être identifiée lorsqu’elle apparaît. Certaines informations ne prennent leur sens qu’après un suivi suffisamment long pour révéler une évolution.
La constitutionnalisation de l’Office cherche ainsi à inscrire cette capacité dans la durée.
Il n’est créé ni pour répondre à une affaire particulière ni pour contrôler une majorité déterminée.
Son existence doit traverser les alternances politiques.
Une institution permanente doit contrôler un type de risque, non un camp politique.
Une capacité spécialisée, pas une compétence générale sur la société
La création de l’ONSR se justifie finalement par une combinaison de besoins précis.
Certaines atteintes à l’intégrité de l’État traversent plusieurs catégories administratives. Elles doivent pouvoir être détectées avant qu’une infraction soit pleinement constituée, analysées dans leur ensemble et examinées même lorsqu’elles concernent les niveaux les plus élevés du pouvoir.
Elles peuvent également appeler des mesures propres de prévention, de contrôle ou de sanction sans que l’Office se substitue pour autant aux juridictions ou aux autres pouvoirs constitutionnels.
Cette capacité doit enfin demeurer suffisamment stable pour ne pas dépendre des alternances ou des réactions ponctuelles aux scandales.
C’est cette combinaison qui justifie une institution spécialisée.
Elle ne justifie pas une compétence indéterminée.
L’ONSR n’a pas vocation à contrôler la vie politique en général, à surveiller la société ou à déterminer quelles orientations idéologiques seraient compatibles avec les intérêts de l’État.
Son objet demeure la protection de la sûreté républicaine, de la probité publique, de l’intégrité de la décision publique et des intérêts fondamentaux de la Nation dans les conditions prévues par la Constitution.
La création d’une capacité institutionnelle nouvelle doit toujours être rapportée au problème auquel elle répond.
Un objet constitutionnel défini, des pouvoirs réels pour le protéger et des garanties capables d’empêcher que ces pouvoirs ne deviennent eux-mêmes indéterminés.
L’Office national de sûreté républicaine ne se justifie donc pas parce que l’État manquerait simplement de contrôleurs.
Il se justifie parce que certaines atteintes à l’autonomie et à l’intégrité de la décision publique exigent une capacité permanente capable de les appréhender ensemble, de les détecter suffisamment tôt et d’agir avant qu’elles n’aient produit tous leurs effets.