Un État peut administrer correctement le présent tout en perdant progressivement la maîtrise de son avenir. Il peut assurer ses services, répondre aux crises successives et maintenir le fonctionnement quotidien des institutions, tout en laissant disparaître des compétences essentielles, en devenant dépendant d’infrastructures qu’il ne maîtrise plus ou en découvrant trop tard que des décisions rationnelles prises séparément ont créé une vulnérabilité collective.
C’est précisément ce que recouvre la notion d’État stratège.
Elle ne signifie ni que l’État doit tout produire, ni qu’il doit diriger l’ensemble de l’économie, ni qu’une Constitution pourrait déterminer à l’avance les secteurs qui devront toujours être considérés comme essentiels.
Elle désigne une capacité politique : identifier ce qui engage durablement la liberté d’action du pays et intervenir avant que certaines dépendances, pertes de compétences ou incohérences ne deviennent extrêmement coûteuses à corriger.
La Constitution proposée ne fournit donc pas de programme industriel, énergétique, scientifique ou économique. Elle organise des pouvoirs capables d’en définir et d’en conduire un, selon leurs compétences respectives.
Gouverner le présent ne suffit pas lorsque les décisions d’aujourd’hui déterminent ce qu’il sera encore possible de décider demain.
L’État stratège n’est pas un domaine présidentiel général
Cette précision est importante dans l’architecture de la VIe République.
La souveraineté effective exige que la France conserve certaines capacités matérielles : industrielles, énergétiques, scientifiques, technologiques, sanitaires, agricoles ou infrastructurelles.
Mais le caractère stratégique d’une politique ne suffit pas à en faire une compétence présidentielle.
La Constitution attribue au Président deux domaines de direction nationale : la défense nationale et la politique étrangère.
Le Gouvernement détermine et conduit, quant à lui, la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation et exerce, sous réserve de ces domaines présidentiels, la plénitude de l’action publique ordinaire.
Une politique industrielle demeure donc en principe une politique gouvernementale parce qu’elle contribue à la souveraineté du pays. Il en va de même de l’énergie, de la recherche, de la santé, du numérique ou des infrastructures.
Le simple rattachement d’une mesure à l’indépendance ou à la souveraineté nationale ne modifie pas cette répartition.
Lorsqu’une décision porte principalement et directement sur la défense nationale, elle peut relever de la direction présidentielle dans les conditions prévues par la Constitution. Lorsqu’elle porte principalement sur la politique économique, industrielle ou scientifique ordinaire, elle demeure dans le champ gouvernemental et parlementaire, même si ses conséquences stratégiques sont considérables.
L’État stratège ne désigne donc pas un pouvoir supplémentaire.
Il désigne une manière d’exercer dans le temps long les compétences déjà réparties par la Constitution.
Anticiper sans prétendre connaître l’avenir
Toute stratégie rencontre une difficulté évidente : l’avenir est incertain.
Aucun Gouvernement ne peut prévoir avec précision les prochaines ruptures technologiques, les crises géopolitiques, les innovations décisives ou les transformations économiques qui modifieront les besoins du pays.
Construire une politique stratégique sur la prétention inverse conduirait rapidement à rigidifier l’action publique autour de prévisions qui peuvent se révéler fausses.
L’anticipation consiste donc moins à prévoir les événements qu’à examiner leurs conséquences possibles.
Une capacité industrielle met parfois des années à être reconstituée. Une infrastructure demande une décennie à concevoir et à réaliser. Une communauté scientifique ou technique peut disparaître beaucoup plus rapidement qu’elle ne pourra être recréée.
Dans ces domaines, ne rien décider constitue déjà une décision lorsque l’inaction entraîne progressivement la disparition d’une possibilité.
La stratégie publique doit ainsi porter une attention particulière aux choix dont les effets dépassent largement le mandat politique au cours duquel ils sont pris.
Cette temporalité ne doit pas soustraire les décisions à l’alternance démocratique.
Une majorité nouvelle doit conserver la faculté de modifier une orientation ancienne, d’abandonner une technologie devenue obsolète ou de réaffecter des ressources lorsque les priorités changent.
Mais elle doit pouvoir mesurer ce qu’elle détruit, le temps nécessaire pour le reconstruire et les alternatives dont le pays disposera pendant cette transition.
L’État stratège ne prétend donc pas écrire l’avenir.
Il cherche à éviter qu’une erreur de prévision, une crise inattendue ou un changement international place soudain la collectivité dans une situation où aucune option satisfaisante n’existe plus.
Cette logique privilégie la résilience plutôt que la prédiction.
La question stratégique n’est pas :
« Savons-nous ce qui va arriver ? »
Elle est :
« Si ce qui arrive diffère de ce que nous avons prévu, disposerons-nous encore de moyens suffisants pour choisir notre réponse ? »
Distinguer l’interdépendance de la vulnérabilité
Une économie moderne repose nécessairement sur des interdépendances.
Aucun pays développé ne produit seul l’ensemble des biens, technologies, connaissances et ressources dont il a besoin. Rechercher une autosuffisance générale serait à la fois irréaliste et extrêmement coûteux.
L’État stratège ne doit donc pas chercher à supprimer toute dépendance extérieure.
Il doit distinguer la dépendance ordinaire de la dépendance critique.
Cette distinction ne dépend pas seulement de l’origine nationale ou étrangère d’un fournisseur. Elle repose surtout sur les conséquences d’une rupture.
Une dépendance peut être parfaitement acceptable lorsqu’elle concerne un bien facilement substituable, lorsqu’elle repose sur plusieurs sources concurrentes ou lorsque son interruption aurait des effets limités.
Elle devient stratégique lorsque sa disparition brutale compromettrait une fonction essentielle et qu’aucune solution de remplacement ne pourrait être mobilisée dans un délai compatible avec les besoins du pays.
L’analyse doit donc prendre en compte l’importance de la fonction concernée, la concentration de la dépendance, l’existence d’alternatives et le temps nécessaire pour les développer.
Une activité apparemment secondaire peut devenir critique si elle constitue un maillon indispensable d’une chaîne plus large. À l’inverse, une industrie politiquement visible peut ne présenter aucune vulnérabilité particulière si sa substitution demeure aisée.
Cette approche évite de confondre souveraineté et autarcie.
Elle permet d’accepter les interdépendances qui augmentent effectivement la puissance ou la prospérité du pays tout en identifiant celles dont la concentration pourrait devenir dangereuse.
L’indépendance stratégique ne consiste pas à ne dépendre de personne ; elle consiste à ne pas découvrir une dépendance essentielle seulement au moment où il devient impossible d’y échapper.
Le marché et l’État ne répondent pas à la même question
Reconnaître une fonction stratégique à l’État ne suppose pas de nier l’efficacité du marché.
Les entreprises disposent souvent d’une connaissance des technologies, des coûts et des besoins immédiats qu’une administration ne peut reproduire. La concurrence produit de l’innovation, oblige à l’adaptation et permet une allocation décentralisée des ressources.
Mais une entreprise et un État ne raisonnent pas nécessairement à la même échelle ni dans la même temporalité.
Une entreprise peut légitimement décider qu’une activité n’est plus rentable et qu’il est préférable de l’abandonner. Plusieurs entreprises peuvent prendre séparément la même décision.
Le résultat collectif peut pourtant être la disparition d’une capacité dont la reconstitution deviendra très difficile lorsque le contexte international ou technologique changera.
Il ne s’agit pas d’affirmer que la décision privée serait mauvaise.
Elle répond simplement à une autre question.
L’entreprise doit assurer sa viabilité et investir selon ses perspectives. L’État doit également se demander si la somme de ces décisions produit une vulnérabilité que les acteurs pris séparément n’ont ni la responsabilité ni parfois les moyens d’évaluer.
C’est dans cet écart que l’intervention stratégique trouve sa justification.
Elle ne doit cependant jamais devenir automatique.
Déclarer une activité « stratégique » ne suffit pas à justifier indéfiniment sa protection. Une telle qualification peut facilement servir à préserver des structures devenues inefficaces, à différer des adaptations nécessaires ou à distribuer des soutiens sans véritable hiérarchie.
Le critère doit rester exigeant :
La disparition ou la dépendance considérée affecte-t-elle suffisamment la capacité future du pays à choisir pour justifier un effort collectif ?
Si tout devient stratégique, la notion cesse précisément d’aider à choisir.
Planifier pour rendre les politiques cohérentes
L’État stratège suppose une forme de planification, mais le terme ne doit pas être confondu avec la direction administrative de l’ensemble de l’économie.
Planifier signifie d’abord mettre en cohérence des décisions dont l’efficacité dépend les unes des autres.
Une politique de réindustrialisation peut échouer faute de capacité énergétique, d’infrastructures ou de compétences disponibles.
Une politique de recherche peut produire peu d’effets si les innovations ne rencontrent aucun dispositif permettant leur développement industriel.
Une ambition technologique peut rester déclaratoire lorsque les commandes publiques, la réglementation, les financements et la formation évoluent selon des calendriers incompatibles.
Dans ces situations, aucune administration ne commet nécessairement une erreur isolée.
Le problème vient de l’absence d’articulation entre plusieurs décisions qui dépendent pourtant les unes des autres.
La fonction stratégique consiste donc à identifier ces interdépendances, établir des priorités et faire converger dans le temps les politiques nécessaires à un même objectif.
La Constitution permet notamment aux lois de programmation de déterminer les objectifs de l’action de l’État.
Cette planification reste politique : le Gouvernement conduit l’action publique dans son domaine, le Parlement vote les lois et les moyens nécessaires, tandis que les programmations relevant directement de la défense nationale répondent à la répartition particulière prévue pour le domaine présidentiel.
Il ne s’agit pas de créer au-dessus de ces pouvoirs une autorité générale chargée de la stratégie.
La stratégie doit coordonner les compétences constitutionnelles ; elle ne doit pas servir à les confondre.
Une stratégie nationale peut traverser plusieurs compétences
Les politiques du temps long ne respectent pas nécessairement les frontières administratives.
Une politique de défense peut dépendre de capacités industrielles, énergétiques, scientifiques ou numériques.
Une stratégie énergétique peut avoir des implications économiques, environnementales, diplomatiques et de sécurité.
Une politique de recherche peut affecter à la fois la compétitivité industrielle, la santé publique et les capacités militaires.
Cette transversalité ne signifie pas qu’une seule autorité doive diriger l’ensemble.
La Constitution distingue au contraire les objets principaux des décisions.
Le Président peut déterminer les orientations relevant directement de la défense nationale ou de la politique étrangère.
Le Gouvernement conserve la conduite des politiques civiles, économiques, sociales et environnementales.
Le Parlement intervient par la loi, le budget, les programmations et les contrôles que la Constitution lui attribue.
Une politique stratégique exige donc souvent de la coopération.
Cette nécessité n’est pas une faiblesse de l’architecture.
Elle évite qu’un mot aussi large que « souveraineté » ou « stratégie » puisse devenir le fondement d’une compétence générale permettant à un pouvoir d’absorber progressivement celles des autres.
La stratégie nationale peut être transversale sans que la compétence constitutionnelle le soit.
L’État doit conserver sa propre capacité de jugement
Une stratégie n’est possible que si l’État demeure capable de comprendre les domaines dans lesquels il prétend décider.
Cette exigence peut sembler évidente, mais elle constitue elle-même un enjeu stratégique.
À mesure qu’une administration externalise son expertise ou perd des compétences techniques, elle risque de devenir dépendante de ceux qu’elle doit réglementer, financer ou choisir comme partenaires.
L’expertise extérieure est pourtant indispensable.
Une puissance publique ne peut conserver en interne l’ensemble des connaissances disponibles dans des secteurs scientifiques, industriels ou financiers en évolution rapide.
Elle doit consulter les entreprises, chercheurs, associations, collectivités et organismes capables de l’éclairer.
Le problème apparaît lorsque cette consultation devient une dépendance intellectuelle.
Un État incapable d’évaluer par lui-même les informations qui lui sont présentées ne choisit plus réellement entre plusieurs solutions.
Il choisit entre les représentations du problème que d’autres acteurs ont construites pour lui.
Ce risque ne suppose aucune corruption. Il peut résulter simplement d’une asymétrie durable de compétence entre l’administration et les organisations auxquelles elle s’adresse.
La capacité stratégique exige donc le maintien d’une expertise publique suffisante pour exercer un jugement indépendant.
Il ne s’agit pas que l’État sache tout.
Il doit pouvoir formuler ses propres questions, comparer les réponses, identifier les hypothèses sur lesquelles elles reposent et comprendre les conséquences de la décision qu’il prendra.
Cette expertise doit également permettre de remettre en cause les stratégies anciennes.
Une politique incapable de reconnaître qu’une technologie a échoué, qu’un risque a changé de nature ou qu’une capacité autrefois indispensable est devenue facilement substituable finit par défendre son propre passé plutôt que l’intérêt qu’elle était censée protéger.
Un État qui ne possède plus la capacité intellectuelle d’évaluer ses dépendances finit par devenir dépendant de ceux qui les évaluent à sa place.
Une stratégie suppose de hiérarchiser et parfois de renoncer
L’une des dérives les plus faciles de l’idée d’État stratège consiste à transformer toute activité jugée utile en priorité nationale.
Or une stratégie qui comporte uniquement des priorités n’en contient aucune.
Les ressources budgétaires sont limitées, comme le sont les compétences humaines, l’attention administrative et le temps politique.
Préserver une capacité particulière signifie donc nécessairement accepter de ne pas en préserver une autre ou de lui consacrer moins de moyens.
L’État stratège doit par conséquent pouvoir renoncer.
Une technologie autrefois essentielle peut devenir obsolète. Une production peut être abandonnée lorsqu’une dépendance extérieure est suffisamment diversifiée et réversible. Une politique coûteuse peut être interrompue lorsque les résultats ne justifient plus les ressources mobilisées.
À l’inverse, certaines capacités peuvent mériter d’être maintenues malgré une rentabilité immédiate faible lorsque leur disparition ferait peser sur le pays un risque disproportionné.
Cette hiérarchisation distingue la stratégie du simple protectionnisme.
Elle exige de justifier pourquoi une capacité mérite un effort collectif, quel risque sa préservation cherche à éviter et pendant combien de temps cette justification demeure valable.
Elle impose également l’évaluation.
Une orientation stratégique ne doit pas acquérir une existence permanente parce qu’elle a été qualifiée un jour de prioritaire.
Ses hypothèses doivent pouvoir être réexaminées, ses résultats mesurés et ses moyens adaptés.
Le temps long exige de la continuité.
Il ne justifie pas l’inertie.
Être stratège, ce n’est donc pas conserver tout ce qui existe. C’est savoir ce qu’il faut préserver, ce qui peut être abandonné et à quel moment la distinction entre les deux doit être réexaminée.
Le temps long ne doit pas abolir l’alternance
La stratégie crée une tension particulière avec la démocratie.
Certaines décisions ne produisent leurs effets qu’après plusieurs mandats politiques. Une infrastructure, une filière scientifique ou une capacité industrielle ne peut être reconstruite à chaque changement de majorité.
Mais cette nécessité de continuité ne doit pas créer des politiques soustraites à l’alternance.
Une nouvelle majorité doit pouvoir réviser les choix de ses prédécesseurs.
La fonction de la planification n’est donc pas de rendre une orientation irréversible.
Elle est de permettre que sa modification soit consciente de ses coûts, de ses délais et de ses conséquences.
Cette distinction est essentielle.
Le temps long ne doit pas devenir le prétexte d’un pouvoir technocratique qui empêcherait le politique de changer de direction.
Mais l’alternance ne doit pas davantage conduire à traiter comme immédiatement réversibles des capacités dont la destruction ou la reconstruction se mesure en décennies.
La démocratie doit pouvoir changer de stratégie sans avoir à redécouvrir à chaque alternance que certaines conséquences du changement sont, elles, beaucoup plus longues à inverser.
Préserver la possibilité des choix futurs
L’État stratège ne constitue finalement ni une doctrine économique complète ni une justification générale de l’intervention publique.
Il désigne une capacité politique : identifier les transformations susceptibles d’affecter durablement la liberté d’action du pays, connaître les dépendances susceptibles de devenir critiques, maintenir l’expertise nécessaire pour les évaluer, coordonner les décisions qui ne peuvent être pensées isolément et choisir les capacités dont la préservation mérite un effort collectif.
La Constitution n’a pas à décider quelles technologies seront déterminantes dans vingt ans, quelles industries devront être soutenues ou quelles infrastructures devront être développées.
Ces choix appartiennent à la politique et doivent demeurer révisables.
Elle doit en revanche rendre possible un État qui ne soit pas condamné à réagir seulement lorsque la dépendance est devenue manifeste, lorsque la compétence a déjà disparu ou lorsque la crise rend soudain évidente une vulnérabilité longtemps ignorée.
Cette capacité stratégique appartient aux pouvoirs selon la répartition constitutionnelle de leurs compétences : au Président pour les domaines de direction nationale qui lui sont expressément attribués, au Gouvernement pour l’action publique ordinaire, au Parlement pour la loi, le budget et les programmations relevant de ses attributions.
Aucun pouvoir ne peut s’approprier l’ensemble au seul motif qu’une politique concerne la souveraineté de la Nation.
L’enjeu est précisément de conserver la distinction entre une stratégie et un programme figé.
La première préserve des capacités tout en acceptant la révision de ses propres choix.
Le second prétendrait déterminer à l’avance ce que l’avenir devra être.
La question centrale reste donc :
Quelles capacités devons-nous préserver aujourd’hui pour demeurer réellement capables de choisir demain ?
L’État stratège ne promet pas de maîtriser l’avenir.
Il cherche à éviter que l’absence d’anticipation transforme progressivement des choix encore ouverts en contraintes devenues irréversibles.
Préparer plutôt que subir signifie préserver assez de compétences, d’alternatives et de cohérence pour que l’imprévu de demain demeure un problème à résoudre, et non une décision déjà prise à notre place par les renoncements d’aujourd’hui.