Une République ne tient pas seulement à ses institutions politiques. Elle tient aussi à la décision de ses membres de ne pas laisser certaines vulnérabilités être supportées exclusivement par ceux qu’elles frappent.
La maladie, le handicap, la perte durable de revenu, la dépendance ou certaines ruptures de parcours peuvent bouleverser une existence sans que celui qui les subit dispose seul des moyens nécessaires pour y répondre.
La solidarité nationale commence avec la reconnaissance de cette limite : une communauté politique peut décider que certains risques sont suffisamment graves pour être mutualisés plutôt que laissés à la seule prévoyance individuelle, familiale ou privée.
Cette solidarité ne signifie ni que toutes les différences sociales doivent disparaître, ni que la collectivité devient responsable de toute difficulté rencontrée par chacun.
Elle définit une frontière entre ce qui peut raisonnablement rester une responsabilité individuelle et ce que la République considère comme suffisamment fondamental pour justifier une protection collective.
Cette conception correspond à celle d’une République qui se définit comme sociale, garantit la justice sociale et affirme que la Nation assure à l’individu et à la famille les conditions matérielles de la dignité humaine ainsi que la protection de la santé.
La question est donc :
Quels risques et quelles vulnérabilités une communauté de citoyens décide-t-elle de partager entre ses membres ?
C’est en ce sens que la solidarité constitue une institution du commun.
Mutualiser le risque sans abolir la responsabilité
La solidarité républicaine se distingue d’abord de la charité.
La charité dépend de la décision de celui qui donne et place nécessairement le bénéficiaire dans une relation particulière avec celui qui l’aide.
La solidarité organisée par le droit fonctionne autrement.
Elle transforme certaines protections en droits définis selon des règles communes et répartit leur financement entre les membres de la collectivité.
Celui qui reçoit une protection sociale ne bénéficie donc pas, en principe, d’une faveur accordée par ceux qui contribuent davantage à ce moment-là.
Il participe à un mécanisme dans lequel les positions évoluent au cours de l’existence.
Chacun peut traverser successivement des périodes d’autonomie, de contribution importante ou de vulnérabilité plus forte.
Cette mutualisation repose sur une réalité simple : la prudence individuelle rencontre des limites.
Certaines maladies, incapacités ou ruptures économiques peuvent produire des conséquences disproportionnées par rapport aux moyens qu’un individu pouvait raisonnablement accumuler pour s’en protéger.
Reconnaître cette réalité n’abolit pas pour autant la responsabilité personnelle.
Une solidarité qui traiterait toutes les situations comme si les choix individuels n’avaient aucune importance serait aussi réductrice qu’un système supposant que chacun maîtrise entièrement son destin.
L’enjeu consiste à distinguer ce qui relève encore d’une capacité d’action raisonnable de ce qui dépasse cette capacité.
Lorsqu’une protection répond à une difficulté temporaire et vise le retour à l’autonomie, certaines obligations peuvent être légitimes si elles sont effectivement compatibles avec la situation de la personne.
Une incapacité durable appelle une logique différente.
Exiger d’une personne ce qu’elle n’a matériellement pas la possibilité d’accomplir ne restaure aucune responsabilité.
La solidarité intervient lorsque la responsabilité individuelle rencontre un risque dont les conséquences excèdent ce qu’une personne peut raisonnablement supporter seule.
La solidarité protège la dignité sans organiser la dépendance
La protection sociale ne doit pas être conçue comme une simple compensation financière.
Son objectif doit rester lié à la dignité et, chaque fois que cela est possible, à l’autonomie.
Protéger une personne confrontée à une vulnérabilité signifie lui permettre de continuer à participer à la société, de se soigner, de vivre matériellement dans des conditions dignes et de retrouver une capacité d’action lorsque sa situation le permet.
La solidarité ne doit donc pas devenir un système dans lequel le maintien dans la dépendance administrative constitue l’état normal de celui qui bénéficie d’une protection.
Mais l’autonomie ne peut davantage être invoquée comme une fiction permettant de retirer une protection à ceux qui ne peuvent effectivement s’en passer.
Cette distinction correspond à l’humanisme de progrès porté par le projet.
La personne reste prioritaire.
L’institution sociale doit chercher à accroître sa capacité d’agir lorsque cela est possible et assurer sa protection lorsque la vulnérabilité ne peut être supprimée.
La solidarité protège pour permettre autant que possible l’autonomie ; elle ne conditionne pas la dignité à la capacité immédiate de chacun à se passer d’elle.
La réciprocité n’exige pas l’équivalence
Tout système de solidarité suppose une asymétrie.
À un moment donné, certains contribuent davantage qu’ils ne reçoivent tandis que d’autres bénéficient de protections supérieures à leur contribution immédiate.
Ce déséquilibre n’est pas une anomalie.
Il constitue le principe même de la mutualisation.
La solidarité disparaîtrait si chacun ne pouvait recevoir que l’équivalent exact de ce qu’il a personnellement versé.
Mais l’absence d’équivalence individuelle ne signifie pas l’absence de réciprocité.
Pour qu’un système collectif demeure politiquement accepté, ses membres doivent pouvoir comprendre les principes qui déterminent ce qui est protégé, qui contribue, dans quelles conditions une prestation est ouverte et quelles obligations s’appliquent.
Le lien entre contribution et protection n’a pas besoin d’être comptablement individuel.
Il doit rester politiquement intelligible.
Cette exigence explique pourquoi la fraude possède une portée dépassant son seul coût financier.
Obtenir volontairement une prestation sans en remplir les conditions ou dissimuler une situation pertinente rompt la règle commune sur laquelle repose la mutualisation.
Mais cette nécessité de contrôle ne justifie aucune suspicion générale envers les bénéficiaires.
Un système dans lequel l’exercice d’un droit devient une épreuve permanente de défiance finit lui aussi par dégrader le lien de solidarité.
La règle doit donc être la même pour tous : les droits sont effectivement servis lorsque leurs conditions sont réunies, les obligations légalement prévues sont respectées et ceux qui administrent le système répondent eux-mêmes de son intégrité.
La solidarité est durable lorsque l’inégalité momentanée entre ce que chacun donne et reçoit reste comprise comme l’application d’une règle commune, non comme le privilège arbitraire d’un groupe aux dépens d’un autre.
Un droit social n’est ni une faveur ni un jugement moral
La solidarité suppose nécessairement de définir des conditions.
Une prestation peut dépendre des ressources, d’une incapacité, d’une durée de cotisation, d’une situation familiale ou d’autres critères déterminés par la loi.
Vérifier que ces conditions sont remplies appartient au fonctionnement normal du système.
Mais contrôler une condition juridique n’autorise pas à porter un jugement général sur la valeur sociale de celui qui sollicite une protection.
Une personne peut remplir les conditions d’un droit sans devoir démontrer qu’elle est moralement digne d’en bénéficier.
La pauvreté, la maladie, le handicap ou la dépendance ne diminuent pas la qualité civique de celui qui les subit.
De même, l’existence d’obligations associées à certaines protections ne transforme pas l’administration en autorité chargée de juger les modes de vie.
La République doit distinguer une condition légalement pertinente d’une appréciation morale indéterminée.
Cette distinction n’affaiblit pas le contrôle.
Elle le rend plus rigoureux : l’administration doit pouvoir expliquer quelle règle est appliquée, quels faits sont vérifiés et quelle conséquence juridique en découle.
La solidarité appartient ainsi pleinement à l’égalité civique.
La solidarité protège des personnes en raison d’une situation définie par le droit ; elle ne distribue pas de certificats de mérite social.
La solidarité relève de l’action publique ordinaire
La solidarité nationale constitue un principe politique majeur, mais elle ne forme pas un domaine constitutionnel autonome confié à une institution particulière.
Dans l’architecture proposée, la politique sociale relève de l’action publique ordinaire.
Le Gouvernement détermine et conduit la politique civile, économique et sociale de la Nation.
Le Parlement fixe les règles relevant notamment du droit du travail et de la sécurité sociale, vote les lois de financement de la sécurité sociale et détermine ainsi les conditions juridiques et financières des protections collectives.
Cette répartition est importante.
La justice sociale ou la dignité humaine constituent des finalités constitutionnelles.
Elles ne donnent pas, par elles-mêmes, au Président une compétence générale en matière sociale.
Les orientations sociales restent donc soumises au débat démocratique ordinaire, aux élections législatives, à la responsabilité gouvernementale et au vote de la loi.
Une majorité peut privilégier davantage l’assurance, l’universalité, la condition de ressources, la contribution ou d’autres instruments sans qu’une conception unique de la politique sociale soit figée dans la Constitution.
Ce qui demeure est l’exigence générale d’une République sociale garantissant les conditions matérielles de la dignité humaine.
La Constitution fixe la responsabilité collective ; la politique démocratique détermine les formes concrètes selon lesquelles elle est exercée.
La complexité peut défaire la solidarité qu’elle prétend organiser
Un système social doit nécessairement tenir compte de situations humaines différentes.
Cette diversité justifie des critères, des régimes et parfois des dispositifs spécifiques.
Mais l’accumulation des règles peut finir par produire un effet paradoxal : plus la protection devient complexe, plus son exercice dépend de la capacité des individus à comprendre l’administration.
Les personnes les mieux informées, disposant du temps, des compétences ou de l’accompagnement nécessaires, utilisent alors plus facilement leurs droits que celles dont la situation est précisément la plus fragile.
Un droit peut être généreux dans son principe et manquer largement sa cible parce que son architecture est devenue trop difficile à mobiliser.
Le non-recours constitue à cet égard un indicateur important.
Lorsqu’une prestation existe mais qu’une part de ceux auxquels elle est destinée ne peut raisonnablement y accéder faute d’information ou en raison de procédures excessivement complexes, la solidarité reste juridiquement proclamée sans être pleinement réalisée.
La simplification ne signifie pas uniformiser toutes les protections.
Des situations différentes peuvent légitimement appeler des réponses différentes.
Elle impose en revanche que le système reste suffisamment lisible pour qu’un citoyen puisse identifier ses droits et obligations sans devoir devenir spécialiste de son architecture administrative.
Cette lisibilité sert également au contrôle.
Des règles trop nombreuses, instables ou contradictoires alimentent les erreurs et rendent moins perceptible la distinction entre usage légitime, irrégularité et fraude.
Un droit social n’est pleinement effectif ni lorsqu’il est seulement inscrit dans un texte ni lorsqu’il est théoriquement financé, mais lorsque ceux auxquels il est destiné peuvent raisonnablement comprendre qu’il existe et l’exercer.
Contrôler sans transformer la solidarité en soupçon
La protection d’un système commun exige que ses règles soient réellement appliquées.
La fraude aux prestations, comme la fraude aux cotisations ou le détournement des fonds destinés à la solidarité, porte atteinte à son financement et à sa légitimité.
Le contrôle est donc nécessaire.
Mais son objectif doit rester l’application de la règle.
Il ne doit pas installer une présomption générale selon laquelle celui qui bénéficie davantage du système collectif serait par nature suspect.
Une politique de contrôle efficace cible des conditions identifiables, vérifie des faits pertinents et applique des conséquences proportionnées.
Elle ne transforme pas la vulnérabilité en indice de fraude.
La même exigence vaut pour ceux qui administrent ou financent les dispositifs.
La solidarité ne peut être crédible si elle exige une parfaite transparence du bénéficiaire tout en tolérant l’opacité, l’inefficacité ou la mauvaise gestion de ceux qui disposent des ressources communes.
Le contrôle protège la solidarité lorsqu’il garantit l’application égale de ses règles ; il l’affaiblit lorsqu’il devient une relation structurelle de défiance envers ceux qu’elle protège.
Une solidarité qui ne peut durer finit par ne plus protéger
La solidarité nationale comporte nécessairement une dimension budgétaire.
Les protections collectives mobilisent une part de la richesse produite et leur continuité dépend de la capacité de la société à en assurer durablement le financement.
La soutenabilité n’est pas une objection extérieure au principe de solidarité.
Elle fait partie de sa crédibilité.
Promettre des protections dont le financement devient durablement impossible ne rend pas la République davantage solidaire.
Cela reporte la crise sur ceux qui dépendront du système lorsqu’il ne pourra plus tenir ses engagements.
Cette exigence apparaît clairement dans l’organisation constitutionnelle des finances sociales : leur équilibre et leurs objectifs de dépenses relèvent de lois de financement spécifiques.
La dimension intergénérationnelle rend le problème plus visible encore.
Les retraites, la santé, l’éducation, la dette publique ou les investissements nécessaires aux capacités futures répartissent leurs bénéfices et leurs coûts sur des périodes différentes.
Aucune égalité comptable parfaite entre générations n’est possible ni souhaitable.
Les besoins diffèrent selon les âges, les circonstances économiques changent et chaque génération reçoit simultanément des institutions, des infrastructures, des connaissances et des charges qu’elle n’a pas elle-même créées.
Une exigence demeure néanmoins :
Une génération ne devrait pas organiser durablement à son seul bénéfice un système dont elle transmettrait l’essentiel du coût ou de la dégradation aux suivantes.
La solidarité doit donc être pensée dans le temps aussi bien qu’entre les individus.
Produire et partager ne sont pas deux projets opposés
La soutenabilité dépend également de la capacité productive du pays.
La redistribution répartit des ressources.
Elle ne les crée pas elle-même.
Travail, activité économique, innovation, production et solidarité ne doivent donc pas être pensés comme des projets étrangers les uns aux autres.
Une économie dynamique ne garantit évidemment pas la justice sociale.
Mais une solidarité durable suppose une base productive suffisamment solide pour financer les protections décidées collectivement.
Inversement, la protection sociale peut elle-même contribuer à la capacité collective.
Une population mieux soignée, mieux formée et mieux protégée contre certains risques dispose aussi de davantage de possibilités pour travailler, entreprendre, créer et participer à la vie économique et civique.
L’opposition systématique entre production et solidarité est donc artificielle.
La question politique porte sur leur articulation.
Une République ne peut durablement distribuer ce qu’elle ne produit plus ; mais produire davantage n’a de sens collectif que si cette puissance contribue aussi aux conditions d’une vie digne et d’une société capable de tenir ensemble.
La solidarité maintient une expérience commune de la citoyenneté
La solidarité nationale possède enfin une fonction qui dépasse la seule réduction de la vulnérabilité individuelle.
Elle contribue à maintenir des citoyens socialement très différents dans un même système d’institutions.
Une société peut rester juridiquement unifiée tout en devenant progressivement étrangère à elle-même si chaque groupe finit par vivre dans des systèmes entièrement séparés de protection, de santé, d’éducation ou de sécurité.
Lorsque les institutions communes ne sont plus utilisées que par ceux qui ne peuvent y échapper tandis que les autres organisent ailleurs l’ensemble de leur protection, le problème dépasse la qualité particulière d’un service.
C’est l’expérience même du commun qui s’affaiblit.
La solidarité ne suppose évidemment pas que chacun utilise exactement les mêmes prestations ni qu’aucune protection privée ne puisse exister.
Elle exige que les institutions communes restent suffisamment crédibles pour que ceux qui en ont momentanément moins besoin continuent d’accepter de les financer, tandis que ceux qui en dépendent davantage puissent y accéder comme membres du même corps civique et non comme population extérieure secourue par les autres.
C’est en cela qu’elle constitue une institution du commun.
Les positions de contributeur et de bénéficiaire ne sont pas nécessairement des identités politiques permanentes.
Elles évoluent selon l’âge, la santé, l’emploi, les accidents de l’existence ou les responsabilités familiales.
Une personne qui finance aujourd’hui une protection peut en dépendre demain.
Cette circulation empêche la solidarité de se réduire à une relation fixe entre ceux qui paieraient toujours et ceux qui recevraient toujours.
Le commun apparaît lorsque la protection de la vulnérabilité d’autrui reste compréhensible comme une règle à laquelle chacun appartient, et non comme un transfert entre deux catégories définitivement séparées.
La solidarité nationale suppose une communauté politique
La solidarité n’est pas seulement un mécanisme financier.
Elle repose sur l’existence d’une communauté capable de décider ce qu’elle accepte de mutualiser et de répartir entre ses membres.
C’est pourquoi elle est nationale.
La Nation constitue l’espace politique dans lequel les citoyens définissent les protections communes, déterminent leur financement et acceptent que leurs contributions puissent bénéficier à d’autres personnes auxquelles ils sont liés par une même citoyenneté.
Cette dimension n’interdit évidemment ni les solidarités locales, ni les mécanismes européens, ni l’aide internationale.
Elle rappelle simplement qu’un système général et durable de redistribution suppose une communauté politique capable de décider de ses règles et d’en assumer collectivement le coût.
La solidarité nationale ne signifie donc pas uniformité sociale.
Elle signifie qu’au-delà de leurs différences de situation, les citoyens participent à certaines institutions communes parce qu’ils appartiennent au même ordre politique.
La solidarité devient pleinement politique lorsque celui que je ne connais pas personnellement cesse néanmoins d’être un étranger à ma responsabilité collective parce qu’il appartient à la même communauté civique.
Définir ce que nous décidons d’assumer ensemble
La solidarité nationale ne consiste donc ni à protéger chacun contre toute conséquence de l’existence ni à abandonner chacun aux seules ressources dont il dispose.
Elle organise une décision politique intermédiaire : certains risques sont suffisamment graves, imprévisibles ou disproportionnés pour que leur coût soit partagé entre les membres de la communauté nationale.
Cette décision impose plusieurs disciplines.
La solidarité doit préserver autant que possible l’autonomie au lieu d’organiser inutilement la dépendance.
Elle doit distinguer les conditions juridiques des jugements moraux, maintenir des règles compréhensibles et réellement applicables, lutter contre les détournements sans transformer tout bénéficiaire en suspect et conserver un financement suffisamment solide pour que les droits reconnus aujourd’hui puissent encore être garantis demain.
Mais ces exigences servent une idée plus fondamentale.
La solidarité transforme une pluralité de trajectoires individuelles en une communauté de risques partagés.
Elle affirme qu’une République n’est pas seulement un territoire, un appareil institutionnel ou un ensemble de droits abstraits.
Elle est aussi l’espace dans lequel des personnes acceptent que certaines vulnérabilités d’autrui engagent une part de leur propre responsabilité collective.
Le principe n’est pas que chacun reçoive autant qu’il donne à chaque instant.
Il est que chacun puisse comprendre pourquoi il contribue lorsqu’il a moins besoin de la protection commune et pourquoi il peut y recourir sans perdre sa dignité lorsque sa situation change.
C’est cette réciprocité dans le temps qui distingue la solidarité d’une simple politique d’assistance.
Une République fait véritablement communauté lorsqu’elle sait distinguer ce que chacun peut raisonnablement assumer seul de ce que ses citoyens ont décidé, parce qu’ils appartiennent au même corps politique, d’assumer ensemble.