La science confronte la décision publique à une difficulté particulière : elle oblige à agir avant de savoir exactement ce que l’on obtiendra.
Une recherche peut demander des années avant de produire un résultat décisif, tandis qu’une compétence scientifique perdue peut être beaucoup plus longue à reconstruire qu’à affaiblir.
Surtout, les découvertes les plus importantes ne sont pas toujours celles dont l’utilité pouvait être prévue au moment où les travaux ont commencé.
Cette incertitude distingue la politique scientifique d’une simple politique d’investissement.
L’État ne peut ni attendre de connaître l’avenir avant d’agir, ni prétendre le programmer.
La question est donc moins de garantir la continuité d’une politique déterminée que de savoir comment organiser durablement la recherche, l’expertise et l’innovation sans figer leurs orientations ni soumettre la connaissance aux besoins politiques du moment.
La recherche exige le droit de ne pas savoir d’avance
Une politique publique est généralement évaluée à partir d’un objectif identifié : elle mobilise des moyens afin d’obtenir un résultat attendu.
Une partie de la recherche scientifique fonctionne autrement.
Elle explore précisément ce dont l’utilité, et parfois même la nature, ne sont pas encore connues.
Exiger de toute recherche qu’elle annonce à l’avance une application, un marché ou un résultat mesurable conduirait mécaniquement à privilégier ce que l’on sait déjà suffisamment bien anticiper.
Une telle politique pourrait financer efficacement l’amélioration de technologies existantes tout en affaiblissant progressivement la recherche capable d’ouvrir des domaines entièrement nouveaux.
L’incertitude ne dispense évidemment pas d’évaluation.
Elle impose des critères adaptés.
Une recherche appliquée peut être appréciée à partir d’objectifs techniques relativement précis. Une recherche fondamentale doit davantage être jugée sur la qualité des travaux, des équipes, des méthodes, des résultats scientifiques et des connaissances produites, y compris lorsqu’aucune application immédiate n’en découle.
Accepter cette différence revient à reconnaître qu’une politique scientifique doit pouvoir financer une part d’échec et d’inattendu.
Une recherche dont le résultat serait garanti à l’avance ne serait plus entièrement une recherche : gouverner la science suppose d’accepter que certaines ressources soient consacrées à ce que l’on ne sait pas encore trouver.
Le financement doit combiner stabilité et remise en question
La recherche souffre d’une contradiction temporelle particulière.
Des équipes, des équipements et des programmes ne peuvent être construits sérieusement si leurs moyens sont continuellement remis en cause.
Mais un financement garanti indépendamment de toute évaluation peut également entretenir des orientations devenues peu fécondes.
L’alternative ne doit donc pas être entre précarité permanente et sanctuarisation.
Certaines infrastructures scientifiques et certains programmes exigent des engagements pluriannuels suffisamment crédibles pour permettre le recrutement, la formation, l’acquisition d’équipements et l’accumulation des connaissances.
Les lois de programmation fournissent précisément un instrument permettant de fixer dans la durée certains objectifs de l’action de l’État sans les rendre constitutionnellement intangibles.
Mais la durée doit être accompagnée d’évaluations capables de distinguer l’échec normal de la recherche d’un dysfonctionnement durable.
Cette distinction est difficile parce qu’un résultat négatif peut lui-même constituer un résultat scientifique utile.
Échouer à confirmer une hypothèse n’est pas nécessairement avoir mal travaillé.
À l’inverse, l’ancienneté d’un programme ou le prestige d’une institution ne suffisent pas à justifier indéfiniment leur financement.
Une bonne politique scientifique doit donc accepter deux choses simultanément :
Donner assez de temps pour que la recherche puisse réussir, et conserver assez de jugement pour arrêter ce qui ne mérite plus de continuer.
La politique scientifique relève de l’action publique ordinaire
L’importance stratégique de la science ne doit pas brouiller la répartition constitutionnelle des compétences.
La recherche, l’innovation, l’enseignement supérieur, le développement technologique ou les politiques industrielles qui leur sont liées relèvent en principe de l’action publique ordinaire conduite par le Gouvernement et encadrée par la loi.
Le fait qu’une technologie contribue à l’indépendance nationale ou qu’un domaine scientifique devienne stratégique ne suffit pas à le transformer en compétence présidentielle.
La Constitution reconnaît la nécessité de préserver certaines technologies et capacités stratégiques. Mais cette finalité ne crée pas, par elle-même, un nouveau domaine de direction nationale.
Le Président dirige la défense nationale et la politique étrangère.
Une politique de recherche dont l’objet principal et direct concerne les capacités militaires ou les grands équipements nécessaires à la défense peut donc relever de cette direction dans les limites prévues par la Constitution.
La politique scientifique générale demeure, elle, une politique gouvernementale et législative.
Cette distinction permet d’associer stratégie et responsabilité démocratique.
La science peut être essentielle à la souveraineté sans devenir pour autant un domaine général de compétence présidentielle.
Une priorité stratégique ne doit pas devenir une prédiction officielle de l’avenir
L’État peut légitimement identifier certains domaines dans lesquels un effort particulier paraît nécessaire.
Une dépendance technologique, une faiblesse industrielle, un besoin sanitaire ou une transformation majeure peuvent justifier des programmes spécifiques.
Mais définir des priorités ne signifie pas prétendre savoir quelles découvertes seront décisives dans vingt ou trente ans.
Une politique scientifique entièrement organisée autour de besoins déjà identifiés risquerait précisément de perdre les connaissances qui permettront de répondre aux besoins encore inconnus.
Il faut donc distinguer orientation stratégique et prédiction technologique.
La première consiste à concentrer certains moyens lorsqu’un enjeu suffisamment important est identifié.
La seconde prétendrait que l’État peut connaître à l’avance les technologies qui structureront l’avenir.
Cette prétention serait particulièrement dangereuse parce qu’elle pourrait conduire à concentrer les ressources sur quelques voies choisies politiquement et à affaiblir l’écosystème scientifique capable de produire des alternatives.
La stratégie doit donc sélectionner sans fermer.
Identifier certaines priorités n’autorise pas à réduire la recherche à ce que le pouvoir politique est déjà capable d’imaginer.
L’autonomie scientifique protège aussi la qualité de la décision publique
Financer la recherche donne nécessairement à la puissance publique un pouvoir d’orientation.
Choisir des priorités, créer des programmes ou répartir des moyens influence la structure du système scientifique.
Ce pouvoir ne doit pas devenir un pouvoir de détermination des résultats.
Un Gouvernement peut légitimement décider qu’un domaine de recherche mérite davantage de moyens en raison d’un besoin sanitaire, énergétique ou technologique.
Il ne peut déterminer quelle conclusion les chercheurs devraient atteindre dans ce domaine.
L’autonomie scientifique n’est donc pas seulement une liberté professionnelle accordée aux chercheurs.
Elle protège également la qualité de l’information dont le pouvoir politique lui-même aura ensuite besoin.
Une expertise dont les conclusions seraient ajustées aux préférences de l’autorité qui la finance perdrait précisément la valeur pour laquelle cette autorité la consulte.
Cette indépendance n’interdit ni le débat ni la contradiction.
La science progresse par la contestation des résultats, la reproduction, l’examen critique et la confrontation des méthodes.
L’autonomie ne signifie pas absence de contrôle.
Elle signifie que la validité d’un résultat scientifique doit être discutée selon des critères scientifiques plutôt que décidée par autorité politique.
C’est aussi pourquoi la pluralité des expertises compte.
Lorsqu’une question demeure incertaine ou controversée, l’État a davantage besoin de connaître cette incertitude que de recevoir artificiellement une réponse unanime.
La science éclaire la décision sans la remplacer
L’indépendance scientifique possède cependant une limite symétrique : l’expertise ne confère pas une compétence politique générale.
La science peut estimer une probabilité, mesurer un effet, comparer des scénarios ou identifier certaines conséquences.
Elle ne peut déterminer à elle seule quelle quantité de risque une société doit accepter, quelles ressources elle doit consacrer à un objectif plutôt qu’à un autre ou comment arbitrer entre plusieurs valeurs légitimes.
Ces décisions restent politiques.
Un Gouvernement peut donc choisir une politique différente de celle recommandée par certains experts.
Mais il doit alors distinguer clairement les registres.
Contester une recommandation politique construite à partir de données scientifiques est légitime.
Présenter comme scientifiquement établi ce qui relève en réalité d’un arbitrage politique l’est beaucoup moins.
Réciproquement, l’expert qui passe de l’analyse des faits à une préférence sur l’organisation de la société doit pouvoir reconnaître ce changement de registre.
Le rapport entre science et politique repose ainsi sur une séparation exigeante :
La science ne gouverne pas ; le pouvoir politique ne produit pas par décret la réalité sur laquelle il doit gouverner.
La décision démocratique reste souveraine sur les choix collectifs.
Elle ne l’est pas sur les faits auxquels ces choix devront ensuite se confronter.
L’expertise publique doit rester capable de comprendre
La politique scientifique ne concerne pas seulement la production de nouvelles connaissances.
Elle concerne aussi la capacité de l’État à les comprendre et à les utiliser.
Une administration peut disposer juridiquement du pouvoir de réglementer une technologie tout en étant pratiquement incapable d’en évaluer les implications si toute son expertise dépend des acteurs qu’elle doit contrôler.
L’expertise extérieure est indispensable.
Aucune administration ne peut conserver en interne toutes les connaissances nécessaires dans des domaines en évolution rapide.
Mais elle doit rester capable de poser ses propres questions, de comparer plusieurs analyses et d’identifier les hypothèses qui structurent les réponses reçues.
Cette capacité est particulièrement importante dans les secteurs scientifiques ou technologiques complexes.
Sans elle, le pouvoir public risque de devenir intellectuellement dépendant de ceux qui possèdent seuls les moyens d’expliquer les choix qui lui sont proposés.
La souveraineté matérielle possède donc aussi une dimension cognitive.
Un État qui conserve le pouvoir de décider mais perd la capacité de comprendre suffisamment ce sur quoi il décide devient progressivement dépendant de ceux qui interprètent la réalité à sa place.
Innover signifie expérimenter sans rendre l’erreur irréversible
La recherche produit des connaissances.
L’innovation transforme certaines d’entre elles en usages, en techniques ou en organisations nouvelles.
À ce stade apparaît une autre difficulté : une technologie peut diffuser plus rapidement que le droit nécessaire pour en maîtriser les conséquences.
Réglementer trop tôt comporte un risque.
Une règle construite avant que les usages soient compris peut empêcher des développements utiles ou protéger artificiellement les modèles existants.
Attendre trop longtemps comporte le risque inverse : des normes techniques, des positions dominantes ou des pratiques sociales peuvent devenir si installées qu’elles sont ensuite beaucoup plus difficiles à modifier.
La politique de l’innovation doit donc pouvoir expérimenter.
Cela peut supposer des règles provisoires, des évaluations régulières et, lorsque cela est possible, des dispositifs permettant de tester un usage avant d’en généraliser le cadre.
L’objectif n’est pas de soustraire les innovations au droit.
Il est d’éviter que la réglementation prétende connaître définitivement un phénomène encore en formation.
Cette logique implique également d’accepter la correction.
Une norme raisonnable au moment de son adoption peut devenir inadaptée quelques années plus tard.
La modifier n’est pas nécessairement reconnaître un échec initial.
Cela peut simplement signifier que l’institution a appris.
Gouverner l’innovation ne consiste ni à autoriser d’abord et réparer toujours après, ni à interdire ce que l’on ne comprend pas encore : cela consiste à permettre l’expérimentation sans rendre ses conséquences incontrôlables.
Le risque ne justifie ni l’interdiction automatique ni l’aveuglement
Toute innovation crée une tension entre bénéfice potentiel et risque incertain.
Deux réactions symétriques doivent être évitées.
La première consisterait à considérer que l’incertitude suffit à interdire.
Une telle logique ferait du manque de connaissance une raison permanente de préserver l’existant et pourrait rendre extrêmement difficile toute rupture technologique.
La seconde consisterait à considérer que l’innovation doit être libre jusqu’à ce qu’un dommage soit définitivement démontré.
Elle ferait supporter à la société l’ensemble du coût de l’apprentissage et pourrait laisser certaines transformations devenir difficiles à inverser avant même que leurs conséquences aient été correctement comprises.
La bonne réponse dépend de la nature du risque, de sa gravité potentielle et de la possibilité de corriger une erreur.
Une expérimentation réversible peut accepter davantage d’incertitude qu’une décision susceptible de produire des effets irréversibles sur la santé, l’environnement, une infrastructure critique ou un droit fondamental.
Le principe n’est donc pas la précaution absolue.
Il est la proportion entre l’incertitude acceptée et la réversibilité de l’erreur.
Préserver un écosystème de connaissance plutôt qu’un catalogue de technologies
Une politique scientifique ne doit pas confondre puissance technologique et possession d’un catalogue déterminé de technologies.
L’État peut identifier des capacités qu’il considère comme stratégiques.
Mais il serait illusoire de supposer qu’il pourra toujours reconnaître aujourd’hui les découvertes qui deviendront décisives demain.
La recherche fondamentale possède précisément une valeur parce qu’elle entretient une profondeur de connaissances qui n’est pas entièrement orientée vers des besoins déjà identifiés.
Une discipline apparemment éloignée d’une application immédiate peut fournir plus tard une méthode, une découverte ou une compétence indispensable à un problème encore inconnu.
Préserver cette profondeur ne signifie pas financer indistinctement tout ce qui se présente comme scientifique.
Il s’agit de maintenir un système suffisamment diversifié pour produire des connaissances nouvelles, former des chercheurs, absorber les découvertes venues d’ailleurs et se déplacer vers un champ émergent lorsqu’il devient important.
La puissance scientifique ne réside donc pas seulement dans quelques technologies de pointe.
Elle tient également à la densité de l’écosystème qui permet de les comprendre, de les contester, de les améliorer et d’en produire de nouvelles.
Une société prépare scientifiquement l’avenir non lorsqu’elle prétend savoir quelles découvertes seront importantes, mais lorsqu’elle conserve assez de savoirs, de chercheurs et de liberté intellectuelle pour reconnaître et développer celles qu’elle n’avait pas prévues.
Coopérer sans perdre la capacité de comprendre et de produire
La science est par nature largement internationale.
Les chercheurs circulent, les publications franchissent les frontières, les équipements sont parfois mutualisés et certaines infrastructures scientifiques dépassent les moyens raisonnables d’un seul État.
La coopération peut donc considérablement augmenter la capacité française.
Elle ne doit pas être confondue avec une exigence d’autosuffisance scientifique.
Mais la logique applicable aux autres capacités stratégiques demeure pertinente.
Une coopération est robuste lorsque la France reste capable d’y contribuer, d’en comprendre les résultats et d’utiliser les connaissances qui en découlent.
Une participation purement formelle à des programmes internationaux ne remplace pas l’existence d’un tissu scientifique national suffisamment développé pour absorber, discuter et prolonger ce qui y est produit.
L’enjeu n’est donc pas de tout découvrir en France.
Il est de conserver assez de compétences pour que la circulation internationale des connaissances augmente réellement les possibilités nationales au lieu de masquer leur disparition.
Une science ouverte sur le monde renforce la France lorsqu’elle repose sur des capacités nationales suffisamment fortes pour participer à l’échange plutôt que seulement en recevoir les résultats.
Gouverner le temps long sans le soustraire à la démocratie
La science exige du temps.
Mais ce temps ne doit pas devenir un droit à l’immobilité.
La Constitution n’a pas à choisir les découvertes futures, à fixer définitivement les priorités scientifiques ni à protéger chaque programme contre toute alternance politique.
Son apport est plus limité.
Elle permet aux pouvoirs publics d’inscrire certaines orientations dans la durée, notamment par la programmation, tout en maintenant leur financement, leur évolution et leurs usages dans le champ du choix démocratique.
Le Gouvernement doit pouvoir réorienter la politique scientifique.
Le Parlement doit pouvoir en discuter les objectifs et les moyens.
Les priorités anciennes doivent pouvoir être abandonnées.
Mais cette faculté de changement ne doit pas conduire à détruire périodiquement des équipes, des compétences ou des infrastructures dont la reconstruction demanderait beaucoup plus longtemps que le mandat au cours duquel elles ont été supprimées.
Le véritable enjeu est donc de distinguer la continuité des capacités de l’intangibilité des politiques.
La première peut être nécessaire au progrès scientifique.
La seconde serait contraire au principe démocratique.
Gouverner le temps long de la science, c’est donner du temps à ce qui ne peut produire immédiatement ses preuves, sans jamais donner à ce temps le statut d’un droit à l’immobilité.