Certaines politiques publiques produisent leurs effets beaucoup plus lentement que les décisions qui les modifient.
L’éducation en est l’exemple le plus évident : réécrire un programme ou modifier une organisation peut prendre quelques mois, tandis que former des enseignants, transformer des pratiques et mesurer les effets sur une génération d’élèves demande plusieurs années.
Le même problème se retrouve, sous des formes différentes, dans la santé, la politique familiale ou certaines politiques sociales.
L’alternance démocratique doit permettre de les réformer. Mais si chaque majorité modifie ce qu’elle reçoit avant que les effets des décisions précédentes puissent être compris, le changement permanent finit par empêcher l’État d’apprendre.
La question n’est donc pas de soustraire ces politiques au débat politique.
Elle est plus précise :
Comment préserver le droit de changer sans organiser le recommencement permanent ?
Une réforme doit avoir le temps d’exister avant d’être jugée
Entre l’adoption d’une réforme et ses résultats se trouvent plusieurs étapes : mise en œuvre administrative, adaptation des professionnels, appropriation des nouvelles règles et apparition progressive de leurs effets.
Les confondre conduit à évaluer trop tôt ce qui n’a parfois jamais été véritablement appliqué.
Une réforme peut alors être remplacée alors que les difficultés observées proviennent encore de la transition, tandis que la suivante se superpose au dispositif précédent.
À terme, il devient difficile de savoir quelle décision a produit quel résultat.
L’éducation rend ce phénomène particulièrement visible.
Des élèves peuvent traverser plusieurs modifications de programmes, d’évaluation ou d’organisation avant que l’une d’entre elles ait été correctement mesurée.
Cette instabilité ne garantit donc pas une plus grande capacité de réforme.
Elle peut produire l’effet inverse : beaucoup de décisions, mais peu de connaissances sur leurs conséquences.
Une politique que l’on modifie plus vite qu’on ne peut l’évaluer risque de devenir impossible à gouverner rationnellement.
La continuité doit produire de la connaissance
Donner du temps à une politique ne signifie pas lui accorder un droit à la survie.
Certaines erreurs apparaissent rapidement et doivent être corrigées.
D’autres exigent davantage de recul pour distinguer un défaut structurel d’une difficulté temporaire de mise en œuvre.
La véritable question est donc de savoir ce qui doit être immédiatement corrigé, ce qui mérite encore d’être observé et ce qui doit être abandonné.
Cela suppose une culture plus exigeante de l’évaluation.
Une réforme devrait, autant que possible, annoncer les résultats qu’elle cherche à obtenir, les indicateurs permettant de les apprécier et le délai raisonnable au terme duquel un jugement pourra être porté.
L’évaluation ne remplace pas la décision politique.
Choisir ce qui constitue un bon résultat reste un choix de valeurs et de priorités.
Mais elle permet au désaccord de porter davantage sur ce qui s’est effectivement produit.
La durée n’a donc pas de vertu par elle-même.
Elle devient utile lorsqu’elle transforme l’expérience en information.
La continuité n’est justifiée que si le temps laissé à une politique permet de mieux savoir ce qu’il faut ensuite conserver, corriger ou abandonner.
Changer une politique ne signifie pas tout reconstruire
Une alternance peut modifier profondément une politique sans devoir remplacer simultanément tous ses instruments.
Il faut pour cela distinguer la finalité poursuivie, les institutions qui portent l’action et les moyens utilisés.
Une majorité peut conserver un objectif tout en estimant que les méthodes employées pour l’atteindre étaient mauvaises.
Elle peut modifier une organisation sans remettre en cause l’ensemble de la politique.
Elle peut enfin conclure que l’orientation elle-même doit changer.
Cette distinction est particulièrement utile pour l’éducation.
Rechercher une meilleure maîtrise de la langue, un niveau scientifique plus élevé ou une plus grande égalité scolaire ne détermine pas automatiquement les programmes, les méthodes pédagogiques ou l’organisation des établissements.
L’alternance n’exige donc pas que chaque majorité marque son existence en rebâtissant l’ensemble du système.
À l’inverse, la continuité ne doit pas devenir le prétexte permettant de maintenir des dispositifs dont les résultats sont insuffisants simplement parce qu’ils existent depuis longtemps.
Le changement devient plus efficace lorsqu’il porte précisément sur ce qui doit changer au lieu de transformer toute politique publique en chantier permanent.
Le temps long ne crée pas une compétence politique particulière
La nécessité de continuité ne modifie pas la répartition constitutionnelle des pouvoirs.
L’éducation, la santé et les politiques sociales appartiennent à l’action publique ordinaire.
Le Gouvernement conduit les politiques civiles, économiques et sociales de la Nation et répond de son action devant l’Assemblée nationale.
Le Parlement détermine notamment les principes fondamentaux de l’enseignement, du droit du travail et de la sécurité sociale, ainsi que les moyens financiers nécessaires à l’action publique.
Ces politiques restent donc pleinement ouvertes à l’alternance démocratique.
Leur importance pour la cohésion nationale, l’égalité des chances ou la continuité du pays ne suffit pas à les transformer en domaines présidentiels de direction nationale.
Mais l’alternance n’interdit pas la durée.
Les lois de programmation peuvent fixer des objectifs pluriannuels et donner à certaines politiques une visibilité suffisante pour que leurs effets puissent réellement apparaître.
La distinction est essentielle :
Le temps long doit être organisé par les institutions démocratiques, non soustrait à leur pouvoir de décision.
Programmer sans rendre irréversible
La programmation peut fournir un instrument utile lorsque les effets d’une politique dépassent largement une année budgétaire ou une séquence administrative.
Former des enseignants, construire des infrastructures, développer une capacité hospitalière ou transformer durablement une organisation publique exige parfois plusieurs années.
Une programmation peut alors donner de la visibilité aux acteurs, coordonner les moyens et permettre une évaluation sur une période cohérente.
Mais programmer ne signifie pas rendre irréversible.
Une majorité nouvelle doit pouvoir modifier les objectifs d’une politique lorsqu’elle estime que les circonstances ou les résultats le justifient.
La programmation doit donc créer de la prévisibilité sans devenir une manière de gouverner les majorités futures depuis le passé.
Son intérêt réside précisément dans cet équilibre : donner suffisamment de durée pour agir sérieusement tout en conservant la possibilité démocratique de réviser l’orientation.
La stabilité utile est celle qui permet à une politique de produire des effets ; elle ne doit jamais devenir une protection contre le jugement politique.
La mémoire de l’État doit survivre à l’alternance
Une politique de long terme dépend aussi de ce que l’administration conserve d’une réforme à l’autre : données, évaluations, compétences professionnelles, retours d’expérience et connaissance des dispositifs précédents.
Cette mémoire n’appartient pas à l’administration contre le pouvoir politique.
Elle est l’un des moyens dont dispose une nouvelle majorité pour comprendre ce qu’elle reçoit avant de décider ce qu’elle veut transformer.
Les réorganisations institutionnelles possèdent d’ailleurs leur propre coût.
Fusionner des structures, déplacer des compétences ou modifier constamment les procédures peut absorber une part considérable de l’énergie qui devait initialement être consacrée à améliorer le service rendu.
Cela ne signifie pas qu’une organisation inefficace devrait être protégée.
Cela impose seulement d’intégrer à la décision le coût de sa transformation : perte éventuelle d’expertise, interruption des chaînes de responsabilité, temps nécessaire pour reconstruire des habitudes de travail et appropriation du nouveau dispositif.
La continuité administrative permet ainsi au changement politique d’être cumulatif plutôt que répétitif.
L’alternance doit pouvoir renouveler les orientations sans obliger l’État à oublier périodiquement ce qu’il a appris.
L’évaluation doit survivre à ceux qui ont décidé
Une difficulté supplémentaire apparaît lorsque ceux qui évaluent une politique sont aussi ceux qui l’ont conçue ou combattue.
Une majorité peut être tentée de sélectionner les indicateurs qui confirment sa réforme.
L’opposition peut inversement traiter toute difficulté comme la preuve de son échec.
Or une politique de long terme ne peut produire de connaissance utile si son évaluation change entièrement de critères à chaque alternance.
Cela ne suppose pas de transférer la décision à une autorité technocratique indépendante du politique.
Le choix des objectifs demeure démocratique.
Mais les méthodes utilisées pour mesurer les résultats doivent être suffisamment stables, transparentes et discutables pour permettre une comparaison dans le temps.
Il faut également conserver les données produites, y compris lorsqu’elles contredisent les attentes initiales.
Une démocratie capable d’apprendre doit pouvoir reconnaître qu’une politique soutenue par une majorité a échoué, mais aussi qu’une réforme engagée par ses adversaires a produit des résultats utiles.
L’évaluation devient politiquement féconde lorsqu’elle permet de transmettre des faits d’une majorité à l’autre sans prétendre transmettre avec eux le jugement qu’il faut nécessairement en tirer.
Expérimenter avant de généraliser
Lorsque les effets d’une réforme sont incertains, l’alternative ne se limite pas à l’inaction ou à la transformation immédiate de tout le système.
L’expérimentation peut permettre de tester certains dispositifs à une échelle limitée, d’en observer les conséquences et de les corriger avant une éventuelle généralisation.
Cette méthode est particulièrement utile lorsque plusieurs solutions sont plausibles mais que leurs effets réels demeurent difficiles à prévoir.
Elle ne convient évidemment pas à toutes les décisions.
Certains principes doivent s’appliquer également sur l’ensemble du territoire et certaines situations exigent une réforme nationale immédiate.
Mais lorsqu’elle est possible, l’expérimentation réduit le coût de l’erreur et permet à la politique publique d’apprendre avant de rendre un choix structurel.
Encore faut-il qu’elle soit véritable.
Une expérimentation qui se prolonge indéfiniment sans conclusion n’apporte rien.
Une expérimentation dont le résultat ne pourrait jamais conduire à renoncer au dispositif ne constitue qu’une justification tardive d’une décision déjà prise.
Son intérêt réside précisément dans la réversibilité qu’elle préserve.
Expérimenter, c’est accepter qu’une réforme puisse devoir faire ses preuves avant que l’ensemble du pays supporte les conséquences de sa généralisation.
La continuité ne signifie pas le consensus obligatoire
Une autre tentation consisterait à rechercher, pour toutes les grandes politiques de société, un consensus préalable suffisamment large pour garantir leur permanence.
Un accord politique durable peut évidemment être utile.
Mais il ne peut devenir une condition générale de la réforme.
Certaines divergences sont réelles et légitimes.
Deux majorités peuvent avoir des conceptions différentes de l’école, de la politique familiale, de la santé ou de la protection sociale.
La démocratie existe aussi pour permettre à ces choix de s’affronter.
La continuité recherchée ne porte donc pas nécessairement sur les orientations.
Elle peut porter sur les capacités administratives, la conservation des données, la qualité de l’évaluation ou le respect des délais nécessaires à la mise en œuvre.
Ce socle permet au conflit politique de produire des changements effectifs plutôt qu’une succession de réorganisations dont personne ne parvient à mesurer les résultats.
La stabilité institutionnelle ne demande pas l’effacement du désaccord ; elle doit permettre au désaccord de produire des politiques que l’on puisse réellement appliquer et juger.
Durer assez pour changer intelligemment
La Constitution n’a pas à choisir une doctrine éducative, sanitaire, familiale ou sociale.
Ces politiques doivent rester ouvertes à l’alternance, à la controverse et à la réforme.
Son apport est plus indirect : répartir clairement les responsabilités et fournir des instruments permettant à l’action publique d’exister dans une durée compatible avec ses objectifs.
Le Gouvernement doit pouvoir conduire ces politiques et en répondre.
Le Parlement doit pouvoir légiférer, voter leurs moyens et utiliser la programmation lorsque le temps long le justifie.
Les majorités futures doivent conserver la possibilité de modifier ce qui a été décidé avant elles.
L’enjeu est donc moins de protéger le « temps long » que d’améliorer la qualité du changement.
Une politique doit pouvoir être maintenue lorsqu’elle fonctionne, corrigée lorsque l’expérience révèle ses faiblesses et abandonnée lorsqu’une autre orientation paraît préférable.
La démocratie conserve pleinement son droit de rupture.
Mais elle gagne à distinguer une rupture fondée sur l’expérience d’une rupture destinée surtout à manifester l’existence d’une nouvelle majorité.
Cette distinction est décisive pour les grandes politiques de société, parce que leurs résultats traversent nécessairement plusieurs séquences électorales.
Une démocratie ne devient pas immobile parce qu’elle refuse de recommencer sans cesse. Elle devient plus capable de changer lorsqu’elle sait ce qu’elle conserve, pourquoi elle le conserve et ce que l’expérience lui donne réellement des raisons de modifier.