L’argent public n’appartient ni au Gouvernement qui le dépense ni au Parlement qui en autorise l’emploi. Il appartient à la collectivité nationale. Cette évidence appelle une conséquence institutionnelle : ceux qui décident de l’utilisation des ressources publiques ne doivent pas être les seuls à apprécier la régularité, la sincérité et la qualité de leur gestion.
Le contrôle financier intervient pourtant souvent lorsque les décisions ont déjà été prises, les contrats signés, les dépenses engagées ou les actifs cédés. À ce stade, constater une erreur grave reste utile, mais il peut être trop tard pour en empêcher les conséquences.
La VIe République proposée donne donc à la Cour des comptes une fonction constitutionnelle beaucoup plus forte. Elle ne devient pas un pouvoir politique chargé de décider du budget, mais une institution indépendante disposant des moyens nécessaires pour contrôler réellement l’usage des finances et du patrimoine publics.
Décider et contrôler ne sont pas la même fonction
Dans une démocratie, les choix budgétaires demeurent politiques. Le Gouvernement détermine les politiques qu’il souhaite conduire et prépare les moyens nécessaires à leur mise en œuvre. Le Parlement vote les recettes et les dépenses et autorise l’utilisation des ressources publiques.
Mais décider d’une dépense et contrôler la manière dont elle est exécutée sont deux fonctions différentes. Une majorité parlementaire peut décider qu’un programme mérite plusieurs milliards d’euros ; la Cour des comptes n’a pas à lui substituer sa propre politique. Elle doit en revanche pouvoir vérifier si les sommes ont été utilisées conformément au droit, si les comptes sont sincères et si les ressources publiques n’ont pas été gaspillées, détournées ou engagées dans des conditions manifestement contraires aux intérêts de l’État.
La répartition des responsabilités devient ainsi plus claire :
Le Gouvernement propose et exécute, le Parlement autorise et contrôle politiquement, la Cour des comptes exerce un contrôle financier et patrimonial indépendant.
Une institution constitutionnelle indépendante
Un contrôle financier ne peut être pleinement crédible s’il dépend de ceux qu’il doit contrôler. La Cour des comptes est donc conçue comme une institution constitutionnelle indépendante, ne recevant d’instruction d’aucune autorité politique, gouvernementale ou administrative.
Cette indépendance n’est pas un privilège. Elle constitue la condition de sa fonction. Une institution dont l’action pourrait être freinée parce qu’une investigation dérange un Gouvernement, une majorité ou une administration importante ne disposerait que d’une indépendance théorique.
La Constitution garantit donc non seulement son statut, mais aussi sa capacité matérielle à exercer ses missions. Une indépendance inscrite dans le droit ne suffit pas si l’institution demeure dépendante des informations, des personnels ou de la coopération volontaire de ceux qu’elle contrôle.
Des moyens réels pour contrôler
La Cour des comptes doit disposer de services, d’agents et de moyens propres. Son autonomie budgétaire est garantie et ses agents doivent pouvoir conduire des contrôles effectifs dans les conditions déterminées par la loi organique.
Cette capacité d’action suppose également un droit d’accès aux documents, données, comptes et informations nécessaires auprès des administrations, collectivités, établissements publics et organismes utilisant des fonds publics. Une administration ne doit pas pouvoir choisir les éléments qu’elle accepte de communiquer à l’institution chargée de l’examiner.
La logique est simple :
Nul ne doit pouvoir empêcher matériellement le contrôle auquel il est juridiquement soumis.
Sans accès effectif à l’information, l’indépendance de la Cour resterait largement déclaratoire.
Contrôler la régularité et la qualité de la gestion
Le contrôle ne doit pas se limiter à vérifier que les comptes sont correctement présentés ou que les procédures formelles ont été respectées. Une dépense peut être juridiquement régulière tout en révélant une mauvaise gestion manifeste.
La Cour contrôle donc la régularité et la sincérité des comptes publics, l’exécution des lois financières, l’emploi des fonds publics ainsi que la gestion du patrimoine de l’État. Elle doit également pouvoir apprécier la qualité de la gestion lorsque l’utilisation des ressources révèle un écart grave entre les moyens engagés et les résultats obtenus.
Cette compétence ne lui permet pas de déterminer les objectifs politiques que le Gouvernement aurait dû poursuivre.
Contrôler la gestion signifie apprécier la manière dont les ressources publiques ont été utilisées, non choisir à la place des responsables élus la politique qu’elles devaient financer.
Pouvoir se saisir sans attendre une autorisation politique
Une institution dont l’activité dépendrait exclusivement des saisines du Gouvernement ou du Parlement resterait vulnérable au silence de ceux qu’elle doit contrôler. La Cour des comptes doit donc pouvoir se saisir d’office lorsqu’une opération, une dépense, un programme ou la gestion d’un organisme public justifie son intervention.
Elle peut également être saisie par le Président de la République, le Gouvernement ou l’une des assemblées parlementaires. Cette pluralité de voies évite qu’un problème sérieux demeure sans examen simplement parce que l’autorité directement concernée ne souhaite pas qu’il soit étudié.
Le Président dispose notamment de ce pouvoir de saisine dans le cadre de sa mission de garantie nationale. Il peut provoquer un contrôle lorsqu’une opération soulève une difficulté grave touchant aux finances, au patrimoine ou aux intérêts fondamentaux de l’État. Mais il ne dirige pas la Cour :
Il peut déclencher le contrôle, jamais en déterminer les conclusions.
Contrôler avant que certaines décisions deviennent irréversibles
Le contrôle financier intervient traditionnellement après l’exécution. Cette fonction demeure indispensable, mais elle devient insuffisante lorsque certaines opérations engagent l’État pour plusieurs décennies.
Une concession de longue durée, la cession d’un actif important, un partenariat financier majeur ou un engagement contractuel massif peuvent produire des effets très difficiles à corriger une fois l’opération définitivement conclue. Attendre plusieurs années avant d’en examiner les conditions peut alors revenir à constater une situation devenue irréversible.
La VIe République prévoit donc que les contrats, concessions, partenariats, cessions et engagements financiers publics présentant une importance majeure par leur montant, leur durée ou leur objet puissent être soumis à un contrôle préalable de la Cour des comptes.
Ce contrôle ne transforme pas la Cour en autorité chargée d’approuver toute décision importante. Il permet simplement qu’une irrégularité grave, une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État ou un engagement manifestement disproportionné puisse être identifié avant que ses conséquences ne deviennent définitives.
Pouvoir suspendre une opération gravement irrégulière
Un contrôle préalable aurait peu de portée si la Cour pouvait constater un problème majeur tout en regardant l’opération se poursuivre. Lorsqu’elle relève une irrégularité grave, une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État ou un engagement financier manifestement disproportionné, elle doit donc pouvoir suspendre l’opération dans les conditions prévues par la loi organique.
Cette suspension n’est pas un veto politique. La Cour ne décide pas qu’une concession, une cession ou un investissement serait idéologiquement souhaitable ou indésirable. Elle intervient parce qu’un problème suffisamment grave justifie que l’opération ne devienne pas irréversible avant sa régularisation.
Le contrôle acquiert ainsi une véritable effectivité sans transférer à la Cour le pouvoir de déterminer la politique économique de la Nation.
Protéger aussi le patrimoine public
Les finances publiques ne se résument pas aux recettes et aux dépenses annuelles. L’État possède également un patrimoine : infrastructures, réseaux, participations, entreprises, terrains, équipements, données et autres actifs constitués parfois sur plusieurs générations.
La cession de ce patrimoine peut engager l’intérêt collectif bien au-delà d’un exercice budgétaire. Une recette immédiate peut être obtenue au prix de la perte durable d’un actif essentiel ou d’une capacité dont l’État aura ensuite besoin pour exercer sa souveraineté ou assurer la continuité de certaines fonctions.
La Constitution protège donc les infrastructures, réseaux, entreprises et actifs dont la maîtrise publique est indispensable à la continuité de l’État, à l’exercice de la souveraineté ou à la satisfaction des besoins essentiels de la Nation. La Cour des comptes intervient dans cette architecture en contrôlant les conséquences financières et patrimoniales des opérations importantes.
Le patrimoine public peut évoluer ; il ne doit pas pouvoir être abandonné dans l’opacité ou sans contrôle indépendant de ce que l’État cède réellement.
Rendre les grandes décisions traçables
Le contrôle de l’argent public suppose également que les décisions importantes puissent être retracées. Une opération engageant des sommes considérables ne doit pas devenir, quelques années plus tard, une décision dont personne ne serait réellement responsable parce qu’elle aurait été préparée par une administration, examinée par plusieurs cabinets, autorisée par une autorité puis signée par une autre.
Toute décision engageant substantiellement les finances, le patrimoine ou les intérêts fondamentaux de l’État doit donc pouvoir être rattachée aux autorités qui l’ont préparée, autorisée et décidée. Ses fondements juridiques, financiers et administratifs doivent être conservés et accessibles aux autorités constitutionnelles de contrôle.
Cette exigence ne vise pas à rechercher artificiellement un coupable pour chaque décision contestable. Elle empêche simplement la responsabilité de disparaître dans la complexité administrative.
Une décision publique qui ne peut plus être attribuée devient une décision dont personne ne répond réellement.
Distinguer mauvaise gestion, atteinte à la probité et infraction pénale
Toutes les anomalies financières ne sont pas de même nature. Une dépense mal préparée peut constituer une mauvaise gestion sans être une infraction. Un contrat peut être défavorable à l’État sans qu’aucun responsable n’ait reçu un avantage personnel. À l’inverse, une opération peut dissimuler une corruption, un détournement ou une prise illégale d’intérêts.
La Constitution distingue donc les fonctions. La Cour des comptes contrôle la gestion financière et patrimoniale. L’Office national de sûreté républicaine intervient lorsque sont susceptibles d’être en cause la probité, la corruption, les conflits d’intérêts, les ingérences ou la capture de la décision publique. L’autorité judiciaire demeure seule compétente pour juger les infractions pénales.
Lorsqu’un contrôle financier révèle des faits susceptibles de constituer une infraction, ceux-ci sont transmis à l’autorité judiciaire compétente et, lorsqu’ils relèvent également de ses missions, à l’ONSR.
Ainsi, la mauvaise gestion relève du contrôle financier, l’atteinte à la probité du contrôle de l’ONSR et l’infraction pénale de la justice, sans empêcher leur articulation lorsque les mêmes faits concernent plusieurs domaines.
Donner une conséquence réelle aux contrôles
Une institution de contrôle ne peut se limiter à publier des rapports que les autorités contrôlées resteraient libres d’ignorer. Lorsque la Cour constate une irrégularité grave, une mauvaise gestion manifeste ou une atteinte sérieuse aux intérêts financiers ou patrimoniaux de l’État, elle doit pouvoir prononcer des injonctions de régularisation et, dans les conditions prévues par la loi organique, prendre des mesures conservatoires.
Ces pouvoirs donnent une conséquence réelle aux constatations de la Cour. Ils ne doivent cependant pas permettre à celle-ci de gouverner à la place du Gouvernement ou du Parlement. Une injonction peut imposer le respect du droit ou la correction d’une irrégularité ; elle ne peut imposer la politique budgétaire que la Cour préférerait voir menée.
La frontière reste donc claire :
La Cour contrôle l’usage du pouvoir financier sans exercer elle-même ce pouvoir politique.
Une Cour forte, mais pas souveraine
Renforcer la Cour des comptes ne revient pas à créer une institution financière placée au-dessus de tous les pouvoirs. Ses compétences demeurent définies par la Constitution et précisées par la loi organique, tandis que ses procédures restent soumises aux garanties de l’État de droit.
Son indépendance signifie qu’aucune autorité politique ne peut lui dicter ce qu’elle doit constater ou interrompre une investigation entrant dans ses compétences. Elle ne signifie pas que la Cour puisse définir seule et sans limite l’étendue de ses propres pouvoirs.
La logique générale de la VIe République vaut également ici :
Un contrôleur doit être suffisamment puissant pour contrôler réellement, mais jamais suffisamment autonome pour devenir souverain.
La publicité comme principe de responsabilité
Le contrôle des finances publiques possède enfin une dimension démocratique. Les citoyens ne peuvent évaluer sérieusement l’action publique s’ils ignorent durablement comment les ressources collectives ont été employées.
Les rapports et décisions de la Cour ont donc vocation à être publics. Certaines exceptions demeurent nécessaires lorsque leur publication porterait atteinte à la défense nationale, à la sûreté de l’État ou au secret d’une procédure juridictionnelle, mais le secret doit rester l’exception.
Cette publicité ne sert pas seulement à révéler des irrégularités. Elle permet aussi de distinguer une décision politiquement assumée mais coûteuse d’une mauvaise gestion, d’un gaspillage ou d’une atteinte au patrimoine public. Le débat démocratique devient plus solide lorsque les faits financiers peuvent être établis indépendamment des arguments de la majorité comme de l’opposition.
Contrôler pour permettre à l’État de durer
La puissance publique et le contrôle sont parfois présentés comme deux exigences contradictoires. Plus un État serait contrôlé, moins il serait capable d’agir. La VIe République proposée repose sur la logique inverse.
Un État durablement capable d’agir doit savoir où va son argent, protéger ses actifs, identifier les responsabilités et empêcher que ses propres ressources soient gaspillées, capturées ou détournées. Le Gouvernement doit pouvoir conduire sa politique et le Parlement décider des ressources qu’il lui accorde, mais leur légitimité démocratique ne peut suffire à soustraire l’utilisation effective de ces ressources à tout contrôle indépendant.
La Cour des comptes devient ainsi une pièce essentielle de la nouvelle architecture constitutionnelle. Elle ne gouverne pas, ne vote pas le budget et ne juge pas les infractions pénales. Elle garantit que l’usage des finances et du patrimoine publics puisse être examiné par une institution indépendante disposant réellement des moyens de voir, de vérifier et, lorsque la gravité des faits l’exige, d’intervenir.
L’objectif peut finalement se résumer ainsi :
L’argent public peut être dépensé au nom d’un choix politique, mais il ne doit jamais pouvoir être soustrait au contrôle au nom de ce choix.
Une République forte ne se mesure pas seulement à sa capacité de prendre des décisions ; elle se mesure aussi à sa capacité de savoir ce qu’elle fait de ses propres moyens et d’exiger que ceux qui les emploient puissent en répondre.