Dans la vie politique française contemporaine, l’élection présidentielle tend à absorber une grande partie du sens des autres élections nationales. Les candidats à la présidence présentent des programmes couvrant presque tous les domaines de l’action publique ; les élections législatives sont ensuite fréquemment interprétées comme la recherche d’une majorité destinée à permettre au Président de mettre ce programme en œuvre.
Lorsque cette majorité existe, le Gouvernement apparaît largement comme l’instrument politique de la présidence. Lorsqu’elle n’existe pas, la situation est immédiatement pensée comme une cohabitation entre deux légitimités concurrentes.
La VIe République proposée rompt avec cette logique. Elle organise deux élections correspondant à deux fonctions différentes :
L’élection présidentielle détermine qui exercera la direction nationale en matière de défense et de politique étrangère et à qui le peuple confiera la responsabilité particulière de garantir l’intégrité, la continuité et la protection de l’État.
Les élections législatives déterminent la majorité dont procède le Gouvernement chargé de conduire l’action publique ordinaire.
Cette distinction constitue l’une des conséquences essentielles de la séparation entre pouvoir présidentiel et pouvoir gouvernemental. Elle modifie non seulement les rapports entre les institutions, mais aussi le sens des élections nationales.
Une élection n’attribue pas une légitimité générale
Le suffrage universel ne confère pas un mandat politique identique à toutes les personnes qu’il désigne.
Les citoyens élisent un maire pour exercer des compétences municipales, un député pour participer à la fonction parlementaire et un Président pour remplir la fonction que la Constitution attribue à la présidence. Dans chaque cas, la légitimité procède du suffrage ; ce qui change est l’objet du mandat reçu.
La VIe République applique pleinement ce principe à l’échelle nationale.
Le Président est directement élu pour exercer la direction nationale dans les domaines que la Constitution lui attribue et pour remplir une mission propre de garantie nationale. Les députés composent l’Assemblée nationale, participent à la fonction législative, contrôlent le Gouvernement et déterminent la majorité dont celui-ci procède. Le Premier ministre est élu par l’Assemblée et forme un Gouvernement politiquement responsable devant elle.
Deux chaînes démocratiques distinctes apparaissent donc : l’une relie directement le peuple au Président pour l’exercice de la fonction présidentielle ; l’autre relie les citoyens à l’Assemblée nationale, puis la majorité parlementaire au Gouvernement chargé de l’action publique ordinaire.
Cette distinction ne réduit pas la souveraineté populaire. Elle lui donne un contenu plus précis :
Voter ne consiste plus seulement à désigner une personne ou une majorité, mais à confier un mandat déterminé à ceux qui l’exerceront.
L’élection présidentielle cesse d’être l’élection de tout
Cette transformation modifie d’abord le sens de la campagne présidentielle.
Dans le fonctionnement actuel, il est logique qu’un candidat à la présidence présente un programme extrêmement détaillé en matière fiscale, sociale, éducative, sanitaire ou administrative, puisque son élection est généralement comprise comme l’obtention d’un mandat général pour gouverner le pays.
La VIe République dissocie cette attente de la fonction présidentielle.
Les candidats peuvent évidemment conserver des convictions sur l’ensemble des questions politiques. Mais une conviction politique n’est pas une compétence constitutionnelle.
L’élection présidentielle porte d’abord sur la manière dont les candidats entendent déterminer et conduire la politique de défense et la politique étrangère. Elle porte également sur leur conception de la fonction de garantie nationale : protection de l’intégrité de l’État et de ses institutions, continuité de l’État, sûreté républicaine, probité publique, intégrité de la décision démocratique et protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette seconde dimension n’est pas simplement symbolique. Le Président dispose des pouvoirs de contrôle, de saisine et d’intervention que la Constitution lui attribue, notamment à travers son autorité constitutionnelle sur l’Office national de sûreté républicaine.
Il peut ainsi provoquer l’intervention des mécanismes chargés de rechercher une corruption, une ingérence, une capture institutionnelle ou une atteinte grave à l’intégrité de l’État. Il ne peut cependant ni déterminer les conclusions d’une enquête ni se substituer à la justice.
Ces missions ne deviennent donc pas des domaines généraux de politique gouvernementale. Garantir l’État donne au Président des moyens propres d’action ; cela ne lui donne pas le gouvernement de l’ensemble du pays.
Le programme présidentiel cesse ainsi d’être assimilé à un titre général permettant d’intervenir dans toute l’action publique.
Un candidat peut défendre une vision générale de la France ; son élection ne lui donne pas le droit de substituer cette vision aux choix qu’une autre élection attribue à une majorité parlementaire.
Les élections législatives retrouvent une fonction gouvernementale
La transformation est au moins aussi importante pour les élections législatives.
Lorsque celles-ci sont principalement perçues comme le prolongement du scrutin présidentiel, une grande partie de leur enjeu propre disparaît. Les candidats sont alors évalués selon leur capacité à donner ou à refuser une majorité au Président plutôt qu’à partir de la politique gouvernementale qu’ils entendent soutenir.
Dans la VIe République, voter aux élections législatives revient directement à participer au choix de la majorité qui déterminera l’orientation de l’action publique ordinaire.
Les grandes options relatives aux finances publiques, à la fiscalité, aux politiques sociales, à l’éducation, à la santé, aux services publics, à l’environnement ou à l’organisation administrative retrouvent ainsi leur lieu démocratique principal : le scrutin dont procède le Gouvernement chargé de les conduire.
Les élections législatives ne constituent donc plus un « troisième tour » de l’élection présidentielle. Elles deviennent un scrutin gouvernemental à part entière.
Choisir une majorité ne consiste plus principalement à donner au Président les moyens de son action ; il s’agit de déterminer l’orientation politique du Gouvernement et, par l’élection du Premier ministre, de participer directement à sa formation.
Deux majorités différentes ne constituent pas une anomalie
La conséquence la plus originale de cette architecture apparaît lorsque les résultats des deux élections divergent.
Les citoyens peuvent élire un Président portant une certaine conception de la défense, des relations internationales et de la protection de l’État, puis donner lors des élections législatives une majorité à une formation défendant des orientations économiques et sociales différentes.
Dans la logique de la Ve République, cette situation est qualifiée de cohabitation parce que deux autorités ayant vocation à intervenir dans un même pouvoir exécutif doivent alors partager la direction politique.
Cette interprétation perd une grande partie de son sens lorsque les fonctions sont constitutionnellement différenciées.
Le Président et le Gouvernement n’ont plus vocation à diriger concurremment les mêmes politiques. Leur différence politique peut donc traduire deux choix démocratiques portant sur deux responsabilités distinctes.
Un électeur peut vouloir confier à une personnalité la défense, la politique étrangère et la garde de l’intégrité de l’État tout en préférant qu’une autre majorité conduise la politique économique, sociale ou éducative.
Il peut également modifier son choix parlementaire au cours d’un mandat présidentiel sans considérer que cette évolution implique nécessairement de remettre en cause le Président.
La Constitution ne demande pas que la volonté populaire soit politiquement uniforme. Elle organise la possibilité qu’elle s’exprime différemment selon la fonction en jeu.
Deux légitimités démocratiques, sans hiérarchie entre elles
Cette organisation suppose de renoncer à l’idée que l’élection présidentielle produirait une légitimité démocratique supérieure à toutes les autres.
Elle possède une solennité particulière, se déroule à l’échelle nationale et désigne directement une personne. La Constitution prévoit en outre que la participation à ce scrutin est obligatoire en raison de la nature particulière de la fonction confiée au Président.
Cette exigence renforce la légitimité nationale attachée à la fonction présidentielle. Elle ne transforme pourtant pas le mandat présidentiel en délégation générale de souveraineté.
Le Président possède une légitimité directe pour exercer la fonction présidentielle. Les députés possèdent une légitimité directe pour exercer la fonction parlementaire, et la majorité qu’ils constituent fonde politiquement le Gouvernement.
Les deux procèdent du même souverain : le peuple.
La différence concerne l’objet de la légitimité, non sa valeur démocratique. Une majorité ayant élu le Président ne peut lui attribuer, par le seul fait du vote, une compétence que la Constitution a confiée au Gouvernement ou au Parlement.
L’intensité politique et civique de l’élection présidentielle ne modifie pas l’étendue juridique du mandat qu’elle confère.
Sans ce principe, la séparation entre les deux élections serait rapidement réabsorbée par la présidentialisation : le chef de l’État pourrait toujours invoquer son élection directe pour revendiquer une prééminence générale sur les autres pouvoirs.
Pourquoi la participation présidentielle est-elle obligatoire ?
Le caractère obligatoire de la participation à l’élection présidentielle prend ici son sens.
Il ne repose pas sur l’idée que le Président serait chargé de gouverner davantage que les autres institutions. Il repose sur la nature particulière de la responsabilité qui lui est confiée.
Le Gouvernement peut changer avec les majorités parlementaires. Le Président reçoit pour sept ans une responsabilité nationale propre portant notamment sur la défense, la politique étrangère, la continuité de l’État, son intégrité institutionnelle et la protection de ses intérêts fondamentaux.
Le peuple est donc appelé à participer collectivement à la désignation de celui auquel il confie cette responsabilité.
L’élection présidentielle répond ainsi à une question différente de celle des élections législatives :
« À qui confions-nous la garde de l’État commun ? »
L’obligation de participer ne signifie évidemment pas l’obligation de soutenir un candidat. Elle exprime seulement le caractère civique particulier de cette désignation.
Choisir une fonction, c’est aussi renoncer aux pouvoirs de l’autre
La distinction entre les deux mandats modifie également la logique de la compétition politique.
Dans un système fortement présidentialisé, la conquête de la présidence permet de rechercher simultanément le prestige de la fonction nationale, la direction de son camp politique, la maîtrise de la majorité parlementaire et l’orientation quotidienne du Gouvernement.
La VIe République sépare ces ambitions.
Celui qui choisit la présidence accepte d’exercer une forme particulière de pouvoir : diriger la défense et la politique étrangère, protéger l’intégrité et la continuité de l’État au moyen des compétences constitutionnelles qui lui sont attribuées et renoncer à gouverner l’ensemble des politiques publiques.
Celui qui veut déterminer la politique économique, sociale, éducative ou administrative doit construire une majorité parlementaire et participer à la formation du Gouvernement. Il dispose alors d’une capacité considérable d’action, mais assume également la responsabilité politique qui l’accompagne.
Le pouvoir n’est plus un bloc unique à conquérir.
Le Président ne peut convertir son prestige électoral en direction générale du Gouvernement ; le Premier ministre ne peut davantage s’approprier les compétences constitutionnelles du Président au motif qu’il dispose d’une majorité parlementaire.
Une majorité parlementaire gouverne ; elle n’est pas élue pour empêcher
Cette autonomie du scrutin législatif modifie également le rôle d’une majorité politiquement opposée au Président.
Si les élections législatives sont conçues comme un référendum sur la présidence, une majorité hostile au chef de l’État peut être tentée de définir sa fonction essentiellement par l’opposition. Dans le système proposé, elle possède au contraire son propre mandat positif.
Elle doit faire émerger un Premier ministre, soutenir un Gouvernement, adopter les textes nécessaires à son action et répondre devant les électeurs des politiques menées.
Son rôle ne consiste donc pas à empêcher le Président de gouverner, puisque le Président n’est précisément pas chargé du gouvernement ordinaire. Il consiste à gouverner les matières qui relèvent de la responsabilité gouvernementale.
Cette liberté politique ne signifie cependant pas absence de contrôle. Le Gouvernement, les ministres et les agents publics demeurent soumis aux exigences constitutionnelles de probité, de bonne gestion et d’intégrité de l’État.
La responsabilité démocratique devient ainsi positive : exercer le pouvoir signifie devoir proposer et conduire une orientation, mais également répondre de l’usage qui est fait de la puissance publique.
La concordance politique reste possible, mais ne fusionne plus les pouvoirs
La distinction des mandats n’implique évidemment pas que le Président et la majorité parlementaire doivent être politiquement opposés.
Les mêmes partis ou courants peuvent gagner les deux élections. Une majorité parlementaire peut soutenir les orientations présidentielles et entretenir avec le chef de l’État une proximité politique forte.
Mais cette concordance devient une circonstance politique et non le principe constitutionnel du régime.
Même lorsque le Président, le Premier ministre et la majorité parlementaire appartiennent au même courant, leurs compétences demeurent distinctes. Le Gouvernement ne devient pas une administration présidentielle ; le Premier ministre n’est pas le délégué politique du chef de l’État ; l’Assemblée n’est pas transformée en instrument d’application du programme présidentiel.
Inversement, la proximité politique ne peut neutraliser les mécanismes de contrôle. L’autorité présidentielle sur l’ONSR, le contrôle indépendant de la Cour des comptes, l’intervention de la justice et le contrôle de constitutionnalité subsistent quelle que soit la couleur politique des responsables concernés.
La proximité politique ne modifie ni la répartition constitutionnelle des compétences ni les obligations attachées à leur exercice.
Le désaccord n’abolit pas l’obligation de coopérer
Deux mandats distincts ne signifient pas deux États séparés.
Les compétences présidentielles et gouvernementales peuvent naturellement produire des interactions. Une décision internationale peut avoir des conséquences économiques ou sociales ; une politique industrielle peut affecter les capacités de défense ; une décision budgétaire peut conditionner l’exécution d’une orientation stratégique.
La Constitution organise donc la coopération sans confondre les compétences.
Dans les domaines de la défense et de la politique étrangère, le Président détermine et dirige les orientations tandis que le Gouvernement en assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que leur mise en œuvre. Le Parlement conserve les compétences que la Constitution lui attribue.
Dans l’exercice de la garantie nationale, le Président peut également déclencher les mécanismes de contrôle que la Constitution place à sa disposition lorsque l’intégrité de l’État ou de l’action publique est en cause. Cette intervention ne lui transfère pas la politique publique concernée.
Ailleurs, la seule existence d’une dimension stratégique, internationale ou liée à la souveraineté ne suffit pas à transférer la compétence au Président.
Lorsqu’un désaccord porte sur la frontière juridique entre les pouvoirs, la Cour constitutionnelle peut être saisie. Lorsqu’il porte sur le contenu politique de décisions que chacun est compétent pour prendre, la divergence est légitime.
La Constitution organise ainsi la coexistence des mandats sans traiter toute divergence comme une crise institutionnelle.
Deux temporalités démocratiques
La différenciation des mandats produit enfin deux temporalités politiques.
Le mandat présidentiel, fixé à sept ans, répond à une logique de continuité dans les domaines de direction nationale et dans la protection de l’intégrité et de la continuité de l’État.
Le Gouvernement dépend au contraire de la majorité parlementaire et demeure soumis à une responsabilité politique plus immédiate.
Cette dissociation permet qu’un changement de Gouvernement n’entraîne pas mécaniquement une réorientation de la défense ou de la politique étrangère et qu’une nouvelle élection présidentielle ne provoque pas automatiquement le remplacement du Gouvernement.
Elle garantit également que les fonctions permanentes de protection de l’État ne dépendent pas entièrement de la stabilité d’une majorité gouvernementale.
Il devient ainsi possible de combiner continuité présidentielle et alternance gouvernementale.
Cette organisation ne garantit ni l’entente entre les pouvoirs ni une stabilité politique permanente. Elle reconnaît simplement que toutes les responsabilités publiques n’exigent pas la même temporalité.
Une responsabilité plus clairement attribuable
La distinction entre les élections poursuit finalement un objectif démocratique simple : permettre au citoyen de savoir davantage ce qu’il a choisi et à qui il doit attribuer les résultats.
Si une politique économique, sociale ou éducative échoue, ce sont d’abord le Gouvernement qui l’a conduite et la majorité parlementaire qui l’a soutenue qui doivent en répondre.
Si les orientations de défense ou de politique étrangère se révèlent mauvaises, la responsabilité présidentielle est directement identifiable.
Dans le domaine de la garantie nationale, la responsabilité du Président porte sur l’exercice des pouvoirs constitutionnels qui lui permettent de protéger l’État et d’assurer que les mécanismes de contrôle puissent effectivement fonctionner.
Il n’est pas personnellement responsable du résultat d’une enquête indépendante ou d’une décision judiciaire. Il répond en revanche de l’usage — ou de l’absence d’usage lorsque les circonstances l’exigent — des prérogatives que la Constitution lui confie.
Cette attribution ne sera jamais parfaitement étanche. Les budgets créent des interdépendances, les événements internationaux influencent les politiques intérieures et certaines décisions exigent la participation de plusieurs institutions.
Mais reconnaître ces interactions ne suppose pas d’organiser dès l’origine une confusion des mandats.
La VIe République cherche à faire correspondre autant que possible le choix électoral, la compétence exercée et la responsabilité politique qui en résulte.
Organiser le pluralisme de la volonté démocratique
La distinction entre les deux élections repose finalement sur une conception exigeante de la souveraineté populaire :
La volonté démocratique n’a pas besoin d’être uniforme pour être cohérente.
Le peuple peut confier au Président la direction de la défense et de la politique étrangère ainsi que la garde de l’intégrité et de la continuité de l’État sans donner au même courant politique la conduite de l’action gouvernementale.
Il peut modifier sa majorité parlementaire sans interrompre le mandat présidentiel ou élire un nouveau Président sans provoquer automatiquement la formation d’un nouveau Gouvernement.
La souveraineté demeure une parce que sa source demeure le peuple. Ce sont les mandats par lesquels elle s’exerce qui sont différenciés.
La VIe République renonce ainsi à rechercher artificiellement une majorité politique unique organisée autour du Président. Elle préfère donner à chaque scrutin une fonction propre et à chaque pouvoir la responsabilité correspondant à ce choix.
Cette architecture ne promet pas l’absence de conflits. Elle cherche quelque chose de plus simple :
Faire en sorte que les divergences politiques résultent de choix démocratiques identifiables plutôt que de l’ambiguïté des fonctions, et que chaque détenteur du pouvoir sache à la fois ce qu’il peut exercer, ce dont il doit répondre et ce à quoi il doit renoncer.