La présidence française occupe une position paradoxale. Elle est politiquement centrale, mais sa fonction demeure difficile à définir avec précision dès lors qu’elle oscille, selon les périodes, entre direction politique générale, arbitrage institutionnel, garantie de la continuité de l’État et influence sur l’action gouvernementale.
La VIe République proposée cherche à lever cette ambiguïté en attribuant au Président une fonction constitutionnelle propre :
Exercer la direction nationale dans les domaines que la Constitution lui attribue et remplir une mission active de garantie nationale, sans diriger pour autant l’ensemble de l’action publique.
Le Président n’est donc ni le chef du Gouvernement ni un arbitre condamné à l’effacement. Il dispose d’un pouvoir réel, défini et circonscrit par la Constitution.
Diriger et garantir
Les deux dimensions de la fonction présidentielle doivent être distinguées.
Diriger signifie disposer d’une capacité effective d’orientation et de décision dans deux domaines déterminés par la Constitution : la défense nationale et la politique étrangère de la France.
Garantir signifie disposer des compétences nécessaires pour protéger l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire, la sûreté républicaine, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et les intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette garantie n’est pas une simple fonction de vigilance. Elle implique une capacité d’action : le Président dispose des pouvoirs de contrôle, de saisine et d’intervention que la Constitution lui attribue afin que les atteintes graves à l’intégrité de l’État puissent être effectivement recherchées, contrôlées et, lorsqu’elles constituent des infractions, transmises à la justice.
La différence avec la direction nationale demeure essentielle. Les missions de garantie ne donnent pas au Président le gouvernement général des matières auxquelles elles se rapportent. Elles lui donnent des pouvoirs propres, expressément définis par la Constitution.
Le projet sort ainsi de l’opposition entre un Président qui gouvernerait tout et un Président réduit à une fonction symbolique. La présidence possède des compétences substantielles, mais leur nature et leurs limites sont constitutionnellement déterminées.
Un Président qui dirige sans gouverner l’ensemble du pays
L’expression « direction nationale » pourrait être interprétée comme une autre manière de désigner la direction générale du Gouvernement. Ce n’est pas le sens retenu.
Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire. Il détermine et met en œuvre les politiques civiles, économiques, sociales et environnementales, dirige l’administration et répond devant l’Assemblée nationale. Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement et assure notamment l’exécution des lois et la gestion administrative de l’État.
Le Président ne dispose donc pas d’un droit général d’intervention dans ces domaines.
Cette séparation répond directement à l’une des particularités de la pratique française contemporaine. La centralité de l’élection présidentielle conduit facilement à attribuer au chef de l’État une responsabilité politique sur presque tous les sujets : fiscalité, école, santé, logement, transports ou politique sociale. Dès lors qu’il intervient publiquement, la question tend à devenir présidentielle, même lorsque les instruments juridiques et administratifs relèvent du Gouvernement.
La VIe République cherche à rompre avec cette confusion par un double mouvement :
Constitutionnaliser la puissance propre de la présidence et déprésidentialiser l’action publique ordinaire.
Ces deux objectifs ne sont pas contradictoires. Plus les compétences présidentielles sont précisément reconnues, plus il devient possible de déterminer ce qui n’en relève pas.
Le Président dispose ainsi d’un pouvoir constitutionnel propre sans devenir le directeur quotidien de l’ensemble des politiques publiques.
Deux domaines de direction nationale
La Constitution ne définit pas la direction nationale à partir d’une notion générale d’« intérêt stratégique ».
Elle désigne deux domaines : la défense nationale et la politique étrangère de la France.
Dans le premier, le Président détermine et dirige la politique de défense, fixe les grandes orientations relatives à la doctrine, à l’emploi des forces, à leur format et à leurs capacités ainsi qu’aux principaux investissements nécessaires à la défense.
Dans le second, il détermine et dirige la politique étrangère, fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.
Cette délimitation est volontairement restrictive.
Dans un État moderne, presque toute politique publique peut acquérir une dimension stratégique. L’énergie peut affecter l’indépendance nationale ; le numérique soulever des enjeux de sécurité ; une infrastructure civile devenir essentielle à la résilience du pays.
Mais l’importance stratégique d’une question ne suffit pas à la faire relever du Président.
Le rattachement indirect ou accessoire d’une mesure à la défense, à la politique étrangère, à l’indépendance ou à la souveraineté ne suffit pas davantage. Son objet principal et direct doit relever d’un domaine présidentiel défini par la Constitution.
Cette précision protège à la fois la force et la limite du pouvoir présidentiel : il ne peut étendre sa compétence au seul motif qu’une question lui paraît fondamentale.
La garantie nationale est un pouvoir d’action
À côté de la direction de la défense et de la politique étrangère, le Président exerce une mission autonome de garantie nationale.
Il garantit l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, la sûreté républicaine, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette fonction lui donne des moyens d’action propres. L’Office national de sûreté républicaine est placé sous son autorité constitutionnelle et constitue l’instrument opérationnel de cette mission. Le Président peut lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses compétences.
Cette autorité ne lui permet cependant pas de déterminer les conclusions d’une enquête, d’imposer une sanction particulière ou de se substituer à l’autorité judiciaire.
Le principe peut être résumé ainsi :
Le Président déclenche et garantit le contrôle ; l’ONSR enquête et agit dans le cadre de ses compétences ; la justice juge les infractions pénales.
Cette architecture permet notamment au Président d’intervenir lorsqu’un membre du Gouvernement, un parlementaire, un haut responsable ou un agent public est susceptible d’avoir gravement porté atteinte à la probité publique, à l’intégrité de l’action de l’État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le contrôle ne dépend ainsi ni de la volonté du Gouvernement concerné ni d’un simple rapport de forces politique.
Le Président peut également saisir les institutions constitutionnelles de contrôle, notamment la Cour des comptes, lorsqu’une opération, une dépense, un programme ou la gestion d’un organisme public soulève un doute sérieux quant à l’emploi des fonds ou à la protection du patrimoine public.
La garantie nationale constitue donc un pouvoir réel, mais spécialisé. Elle permet au Président de protéger l’État sans lui donner la direction générale du Gouvernement.
Une légitimité correspondant à une fonction déterminée
La spécificité du pouvoir présidentiel explique son mode de désignation : le Président est élu directement par les citoyens et la participation à cette élection est obligatoire.
Cette exigence correspond à la nature particulière du mandat présidentiel. Le peuple ne lui confie pas seulement la direction de la défense et de la politique étrangère ; il lui confie également la responsabilité de protéger l’intégrité, la continuité et les intérêts fondamentaux de l’État.
L’élection présidentielle ne signifie donc pas : « Qui doit gouverner toutes les politiques de la France ? ». Elle répond également à une autre question :
« À qui confions-nous la garde de l’État commun ? »
La participation obligatoire traduit la responsabilité collective du peuple dans la désignation de l’autorité appelée à exercer cette mission. Elle donne à la fonction présidentielle une légitimité nationale particulièrement forte, sans transformer cette légitimité en compétence universelle.
Les élections législatives conservent leur propre fonction démocratique : déterminer la majorité chargée de gouverner l’action publique ordinaire et d’élire le Premier ministre.
Deux élections peuvent ainsi produire deux légitimités démocratiques parce qu’elles attribuent deux mandats différents.
Le Président peut disposer d’une forte légitimité directe tout en reconnaissant que la conduite des politiques économiques, sociales, éducatives, environnementales ou administratives appartient à un Gouvernement issu de la majorité parlementaire.
Une fonction nationale qui ne se confond pas avec la direction partisane
Le Président demeure nécessairement un acteur politique. Il est élu sur des orientations, exprime une conception de l’intérêt national et prend des décisions dont les conséquences sont politiques. Le projet ne construit donc pas la fiction d’un chef de l’État devenu neutre après son élection.
Il distingue en revanche la fonction présidentielle de la direction quotidienne d’un parti.
Le Président ne peut exercer, pendant son mandat, aucune fonction dirigeante, exécutive ou financière au sein d’un parti ou groupement politique. Il conserve ses convictions, mais exerce sa fonction au nom de la Nation tout entière.
Cette règle correspond à la nature du pouvoir qui lui est confié. Son rôle n’est pas d’administrer une majorité partisane pour contrôler indirectement le Gouvernement.
Le mandat de sept ans répond à la même logique. Il donne à la fonction présidentielle une temporalité différente de celle de l’action gouvernementale ordinaire et favorise la continuité dans les domaines qui lui sont attribués. La limitation à deux mandats consécutifs empêche toutefois cette durée de conduire à une appropriation personnelle de la fonction.
La présidence recherchée est ainsi une présidence de continuité plutôt qu’une présidence d’omniprésence.
La force présidentielle résulte de la définition du pouvoir
Un Président fort n’est pas nécessairement un Président qui peut intervenir partout.
La force institutionnelle peut au contraire résulter de la correspondance entre une mission clairement définie, une légitimité adaptée et des moyens effectivement disponibles pour l’accomplir.
Dans le système proposé, le Président n’a pas besoin de contrôler politiquement le Gouvernement pour exercer ses compétences. Il les tient directement de la Constitution.
Cette force suppose aussi que les moyens correspondant à sa mission soient réels. Une garantie dépourvue de capacité de contrôle, d’investigation ou d’intervention resterait largement déclaratoire. L’autorité exercée sur l’ONSR, les pouvoirs de saisine des institutions de contrôle et les autres compétences prévues par la Constitution donnent donc une traduction concrète au mandat présidentiel.
Une influence informelle dépend de la personnalité du titulaire, de sa majorité parlementaire et des circonstances. Une compétence constitutionnelle peut être définie, protégée, limitée et contrôlée.
Le principe peut être résumé ainsi :
La force du Président vient de la correspondance entre son mandat, ses compétences et ses moyens constitutionnels ; sa limite vient de ce qu’il ne peut déterminer lui-même aucun de ces éléments.
Cette conception permet de concilier une présidence substantielle et une véritable séparation des pouvoirs.
La défense illustre la logique de direction nationale
La défense permet de comprendre concrètement cette architecture.
Le Président détermine et dirige la politique de défense nationale. Il fixe les orientations stratégiques relatives à la doctrine de défense, à l’emploi des forces, au format et aux capacités des armées ainsi qu’aux grands équipements et investissements nécessaires à la défense de la Nation.
Il exerce ainsi une responsabilité stratégique qui s’inscrit dans une temporalité souvent supérieure à celle d’une majorité gouvernementale. Les capacités militaires se construisent sur plusieurs décennies ; les engagements internationaux supposent une continuité ; l’appréciation des menaces ne peut être entièrement recomposée à chaque alternance.
Cette direction présidentielle ne signifie pourtant pas que la défense soit soustraite aux autres pouvoirs.
Le Gouvernement assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que la mise en œuvre des orientations arrêtées par le Président. Le Parlement conserve ses compétences législatives, budgétaires et les autorisations que la Constitution lui attribue.
La direction nationale ne supprime donc ni l’administration gouvernementale ni le contrôle parlementaire. Elle identifie l’autorité responsable de l’orientation stratégique.
Agir n’est pas décider seul
L’existence de compétences présidentielles propres ne dispense pas leur titulaire des contraintes de l’État de droit.
Lorsque l’intervention présidentielle suppose une loi, le Parlement conserve la fonction législative. Les projets de loi présidentiels eux-mêmes restent soumis à son examen. Les actes relevant de la présidence sont soumis aux contrôles prévus par la Constitution.
Dans le domaine de la garantie nationale, la même logique prévaut. Le Président peut provoquer ou ordonner l’intervention des mécanismes qui relèvent de son autorité, mais il ne peut déterminer le résultat d’une enquête de l’ONSR, prononcer personnellement une condamnation pénale ou imposer à la justice l’issue d’une procédure.
Lorsqu’un conflit porte sur la frontière entre les compétences du Président et celles du Gouvernement, le Président ne peut trancher lui-même en sa faveur : la Cour constitutionnelle peut être saisie.
Les pouvoirs exceptionnels sont eux aussi encadrés afin que l’urgence ne devienne pas une justification permanente de l’extension présidentielle.
Enfin, le référendum d’arbitrage national n’est pas une arme sans contrepartie. Lorsqu’un désaccord persistant avec le Parlement porte directement sur un domaine présidentiel de direction nationale, le recours au peuple engage les deux pouvoirs : selon le résultat, l’Assemblée nationale est dissoute ou le Président est démis de ses fonctions.
La force présidentielle ne repose donc pas sur l’absence de limites, mais sur l’existence de compétences dont les conditions d’exercice et les conséquences sont connues.
Un pouvoir propre exige une responsabilité propre
La reconnaissance constitutionnelle du pouvoir présidentiel produit une conséquence nécessaire : le Président doit répondre de ce qu’il exerce réellement.
Il n’est pas responsable devant le Parlement comme un Gouvernement. La continuité de son mandat perdrait son sens s’il pouvait être renversé à chaque désaccord politique.
Sa responsabilité prend donc d’autres formes.
Lorsqu’il porte un conflit avec le Parlement jusqu’au référendum d’arbitrage national, il accepte que le choix du peuple puisse mettre fin à son mandat.
Indépendamment de ce mécanisme politique, la Constitution prévoit également sa destitution en cas de manquement grave à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de ses fonctions. La procédure associe les deux assemblées, la Cour constitutionnelle et, si les conditions sont réunies, le peuple.
Le Président n’est par ailleurs pas placé au-dessus des mécanismes constitutionnels qu’il contribue à faire respecter. L’importance des pouvoirs qui lui sont confiés justifie au contraire que leur exercice soit juridiquement délimité et que les procédures de responsabilité prévues à son égard ne puissent dépendre de sa volonté.
Le principe demeure essentiel :
Un Président politiquement puissant ne doit pas rester constitutionnellement insaisissable.
La reconnaissance du pouvoir et l’organisation de sa responsabilité sont les deux faces d’une même logique.
Une présidence forte parce qu’elle accepte ses limites
La fonction présidentielle proposée repose finalement sur un équilibre différent de celui auquel la pratique française a habitué les citoyens.
Le Président reçoit un mandat national direct, une temporalité longue et des compétences substantielles. Il dirige la défense et la politique étrangère et exerce une mission active de garantie de l’intégrité et de la continuité de l’État.
Mais cette position comporte aussi des renoncements institutionnels.
Le Président n’est pas le chef du Gouvernement. Il ne dirige pas les politiques économiques, sociales, éducatives ou environnementales du seul fait de leur importance. Il ne peut transformer la souveraineté, l’intérêt national ou la garantie constitutionnelle en clauses générales de compétence. Son élection directe ne subordonne pas démocratiquement les élections législatives.
Cette limitation n’est pas le prix regrettable de sa puissance. Elle en constitue la condition.
Le régime oblige ainsi celui qui recherche la présidence à choisir une forme particulière de pouvoir :
La direction nationale plutôt que le gouvernement quotidien, la protection de l’État plutôt que la maîtrise générale de l’appareil politique, la continuité plutôt que l’omniprésence.
C’est cette spécialisation qui permet à la présidence de rester forte sans redevenir le centre de toutes les décisions.
Donner une forme constitutionnelle à la présidence française
Le projet part d’une réalité politique : la présidence française est déjà un pouvoir majeur. La question n’est donc ni de feindre qu’elle ne l’est pas ni de supprimer nécessairement cette puissance, mais de déterminer à quoi elle doit servir et dans quelles limites elle doit s’exercer.
La VIe République lui donne une réponse explicite.
Le Président détermine et dirige la défense nationale et la politique étrangère de la France ; parallèlement, il garantit l’intégrité, la continuité et la protection de l’État au moyen des pouvoirs que la Constitution lui attribue.
Cette fonction lui donne une légitimité directe, des compétences propres et une capacité réelle d’action. L’ONSR lui fournit l’instrument opérationnel nécessaire à l’exercice de sa mission de garantie, tandis que la Cour des comptes, la Cour constitutionnelle et l’autorité judiciaire assurent, dans leurs domaines respectifs, des contrôles qui ne dépendent pas du pouvoir gouvernemental.
La présidence cesse ainsi d’être une autorité dont la puissance dépend principalement de sa domination sur les autres institutions. Elle devient un pouvoir constitutionnel autonome dont la force repose précisément sur la définition de sa mission.
Le Président n’est pas chargé de tout gouverner. Il dirige les domaines que la Constitution lui confie et reçoit du peuple la responsabilité particulière de protéger l’intégrité et la continuité de l’État.