La souveraineté est omniprésente dans le langage politique et pourtant rarement définie avec précision. Elle sert à parler du peuple, de l’État, de la Constitution, de l’Union européenne, de l’indépendance militaire ou encore de la maîtrise économique. Le même mot désigne ainsi plusieurs réalités liées sans être identiques.
Le projet de Renouveau National Républicain en fait l’un de ses principes directeurs. Il faut donc préciser ce qu’il entend par là.
L’idée centrale peut être formulée simplement :
La souveraineté est la capacité d’une communauté politique à demeurer maîtresse des décisions qui engagent fondamentalement son avenir.
Cette définition n’implique ni l’absence de contraintes ni l’exercice solitaire de toutes les compétences. Elle signifie qu’une communauté politique doit pouvoir identifier l’origine des décisions qui la lient, consentir aux engagements qu’elle accepte et conserver une maîtrise suffisante des choix fondamentaux qui déterminent son avenir.
La souveraineté ne désigne donc pas l’omnipotence. Elle exprime une exigence de maîtrise politique.
Souveraineté de qui, sur quoi et dans quel ordre ?
Le mot « souveraineté » recouvre plusieurs questions distinctes.
Il peut désigner la source de la légitimité politique, la position de la Constitution dans l’ordre juridique ou encore l’indépendance de l’État dans ses rapports avec les autres puissances.
Ces dimensions se rencontrent fréquemment, mais elles ne doivent pas être confondues. La souveraineté du peuple, la suprématie de la Constitution et l’indépendance de l’État appartiennent à des ordres différents.
Toute discussion sérieuse sur la souveraineté doit donc commencer par une interrogation préalable :
Souveraineté de qui, sur quoi et dans quel ordre ?
Le projet ne prétend pas résoudre l’ensemble des controverses juridiques et philosophiques auxquelles le concept a donné lieu. Il doit en revanche être cohérent dans l’usage qu’il en fait.
Le peuple est la source de la légitimité
Dans l’ordre politique proposé, la réponse est claire : la souveraineté nationale appartient au peuple.
Aucune institution ne la détient en propre. Le Président, le Gouvernement, le Parlement et le pouvoir judiciaire exercent les compétences que la Constitution leur attribue. Aucun n’est souverain au sens où il constituerait lui-même la source de sa propre autorité.
Tous sont des pouvoirs constitués.
Cette distinction demeure essentielle dans une architecture qui reconnaît au Président un pouvoir propre de direction nationale et de garantie nationale. La direction nationale qu’il exerce dans les domaines de la défense et de la politique étrangère, comme ses missions constitutionnelles de garantie, procèdent de la Constitution et ne lui confèrent aucune souveraineté propre.
La souveraineté du peuple ne signifie pas pour autant que les citoyens gouvernent directement et continuellement. Une démocratie représentative organise nécessairement l’exercice du pouvoir par des institutions. Ce qui importe est que toute autorité publique demeure dérivée d’une légitimité dont le peuple constitue la source.
Cette distinction empêche aussi de faire de la Nation une volonté abstraite qu’une institution pourrait invoquer contre les citoyens eux-mêmes. La Nation inscrit la communauté politique dans la durée ; le peuple en est le souverain démocratique.
Le peuple est souverain, la Constitution est suprême
Une difficulté apparaît immédiatement : si le peuple est souverain, comment comprendre la suprématie de la Constitution ?
Il faut distinguer la source de la légitimité et la norme qui organise juridiquement son exercice.
Le peuple est souverain parce que l’ordre politique procède de lui. La Constitution est suprême parce qu’elle constitue l’acte par lequel cette souveraineté organise les pouvoirs, répartit leurs compétences et fixe leurs limites.
Il n’y a donc pas de contradiction entre souveraineté populaire et suprématie constitutionnelle. Au contraire, c’est précisément parce que les institutions ne sont pas elles-mêmes souveraines qu’elles sont soumises à la Constitution.
Une majorité électorale peut gouverner, modifier les politiques publiques et adopter les lois correspondant au mandat qu’elle a reçu. Elle ne devient pas pour autant maîtresse de toutes les règles organisant l’exercice du pouvoir. Elle agit dans un ordre constitutionnel qui lui préexiste et qui ne peut être transformé que selon les procédures prévues à cet effet.
La souveraineté populaire ne se confond donc pas avec l’omnipotence d’une majorité momentanée.
Cette conception protège le peuple contre une appropriation de sa souveraineté par ceux qui exercent temporairement le pouvoir en son nom.
L’indépendance de l’État constitue une autre dimension
La souveraineté possède également une dimension extérieure.
Dans les relations internationales, elle renvoie à l’indépendance de l’État : la France n’est pas juridiquement subordonnée à un autre État comme une collectivité territoriale l’est à l’ordre juridique national. Elle peut conclure des engagements internationaux, participer à des organisations communes et accepter des obligations en tant que sujet de droit international.
Cette indépendance ne doit pas être confondue avec la souveraineté populaire. Un État peut être indépendant sans être démocratique. Inversement, une démocratie peut disposer d’institutions libres tout en voyant certains de ses choix fortement contraints par des dépendances extérieures.
Le projet cherche précisément à articuler ces dimensions.
La démocratie suppose que les citoyens puissent déterminer les grandes orientations de la communauté politique. L’indépendance nationale doit permettre que cette faculté conserve une portée réelle.
La souveraineté du peuple établit ainsi qui doit pouvoir choisir ; l’indépendance de l’État contribue à déterminer si ce choix peut effectivement être exercé sans dépendre de la volonté d’une puissance extérieure.
Être souverain ne signifie pas être sans contraintes
Aucun État n’est libre de toute contrainte.
La géographie, les ressources, la démographie, les capacités technologiques, les rapports économiques et la puissance des autres États déterminent une partie des possibilités réelles d’action. À ces contraintes matérielles s’ajoutent celles que les États choisissent eux-mêmes d’accepter par le droit.
La souveraineté ne peut donc signifier « faire tout ce que l’on veut ».
Elle porte moins sur l’absence de limites que sur la maîtrise politique de celles qui peuvent l’être. La question pertinente devient alors :
Quelles contraintes sont subies, lesquelles sont consenties et jusqu’à quel point celles que nous acceptons modifient-elles notre capacité future de décider ?
Cette distinction évite une conception illusoire de l’indépendance. Une décision peut être souveraine et néanmoins coûteuse, imprudente ou pratiquement impossible à mettre en œuvre. La souveraineté n’abolit ni les rapports de force ni la réalité matérielle.
Elle exige en revanche que les contraintes soient identifiables et que le choix politique ne soit pas dissimulé derrière une prétendue nécessité lorsqu’une alternative existe réellement.
Choisir de se lier peut être un exercice de souveraineté
La souveraineté n’interdit pas les engagements internationaux. Pouvoir s’engager constitue au contraire l’une des manifestations de la liberté politique.
Lorsqu’un État conclut un traité ou décide d’exercer certaines compétences en commun avec d’autres États, il limite nécessairement certaines possibilités d’action futures. Cette limitation n’abolit pas sa souveraineté dès lors qu’elle procède d’une décision légitime.
La difficulté apparaît lorsque ces engagements transforment profondément les conditions dans lesquelles les choix politiques futurs pourront être exercés. C’est pourquoi la Constitution proposée prévoit une procédure renforcée lorsqu’un engagement international entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale.
Le principe est simple :
Plus une décision engage durablement la liberté politique future, plus les conditions de son adoption doivent être exigeantes.
La France doit pouvoir prendre des engagements crédibles et durables sans que des transformations fondamentales de son ordre politique puissent se produire sans décision clairement assumée.
La Constitution demeure la norme fondamentale de l’ordre national
Cette conception se traduit également dans la hiérarchie des normes.
Les engagements internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés s’imposent dans les conditions prévues par la Constitution, et les juridictions doivent assurer le contrôle de leur respect.
Mais leur autorité ne leur permet pas de modifier indirectement la Constitution.
Lorsqu’un engagement est incompatible avec celle-ci, le choix doit être explicite : soit l’engagement est modifié ou ne peut être ratifié en l’état, soit la Constitution est révisée selon la procédure prévue.
La question de souveraineté devient alors aussi une question de transparence démocratique. Une transformation importante de l’ordre constitutionnel ne doit pas apparaître comme la simple conséquence technique d’un engagement extérieur. Si elle est politiquement souhaitée, elle doit être décidée comme telle.
La suprématie constitutionnelle ne sert donc pas à isoler juridiquement la France. Elle permet d’identifier le niveau auquel doit être prise une décision lorsqu’un engagement extérieur touche aux fondements de son ordre politique.
De la souveraineté juridique à la capacité réelle de choisir
L’indépendance juridique ne suffit cependant pas à garantir une liberté politique effective.
Un État peut conserver formellement ses compétences tout en perdant progressivement les moyens matériels nécessaires à leur exercice. Une dépendance technologique, énergétique, industrielle, financière ou infrastructurelle peut rendre théorique une liberté intacte en droit.
C’est dans ce sens que le projet parle de souveraineté effective.
Il ne s’agit pas d’exiger l’autosuffisance. Les sociétés contemporaines reposent sur des interdépendances qui peuvent accroître leur prospérité et leur puissance.
Le critère pertinent est celui de la vulnérabilité.
Une interdépendance devient politiquement problématique lorsqu’elle est suffisamment asymétrique pour permettre à un acteur extérieur de réduire de manière significative la liberté de décision française dans un domaine essentiel. Ce qui compte n’est donc pas l’origine étrangère d’un bien, d’un service ou d’une technologie, mais la possibilité de disposer d’alternatives lorsqu’un choix politique fondamental est en jeu.
La souveraineté effective ne commande ainsi ni l’autarcie ni le repli. Elle impose d’identifier les dépendances susceptibles de devenir des instruments de contrainte et de préserver, lorsque les enjeux le justifient, les capacités nécessaires pour ne pas les subir.
Cette appréciation dépend des circonstances. Une dépendance acceptable dans un environnement stable peut devenir stratégique lorsque les rapports de puissance se durcissent. Préserver la souveraineté suppose donc aussi d’anticiper les vulnérabilités avant qu’elles ne suppriment une possibilité de choix.
L’exercice commun d’une compétence peut accroître la souveraineté effective
Cette distinction est particulièrement importante dans le cas de l’Union européenne.
La France participe à un ordre juridique et politique commun qu’elle a contribué à construire et auquel elle a choisi d’appartenir par les traités.
Il serait donc réducteur de considérer tout exercice européen d’une compétence comme une perte de souveraineté. Dans certains domaines, agir à plusieurs peut accroître une capacité que chaque État exercerait plus difficilement isolément.
La question pertinente n’est pas de savoir abstraitement s’il faut « plus » ou « moins » d’Europe. Elle consiste à déterminer si l’exercice commun d’une compétence accroît effectivement la capacité d’action ou produit au contraire une dépendance politique dont la maîtrise devient insuffisante.
Le projet admet donc l’exercice commun de compétences. Il refuse simplement d’en faire une finalité indépendante de ses résultats politiques.
L’intégration est légitime lorsqu’elle procède d’un consentement identifiable, accroît la capacité d’action ou répond à un intérêt commun clairement assumé, sans priver durablement la France des conditions essentielles à l’exercice de sa souveraineté et à la libre détermination de ses institutions.
Une compétence exercée en commun peut donc accroître la capacité de décider ; elle doit être appréciée à partir de cet effet plutôt qu’à partir de l’échelle territoriale à laquelle elle est exercée.
La primauté du politique ne signifie pas la primauté des gouvernants
La défense de la souveraineté conduit également le projet à affirmer une primauté du politique. Cette expression doit être comprise avec précision.
Elle ne signifie ni que le Président ni que le Gouvernement pourraient ignorer les juridictions, contourner les droits fondamentaux ou traiter le droit comme une contrainte facultative.
La primauté du politique concerne la détermination des finalités collectives.
Une société complexe confie nécessairement des responsabilités importantes à des institutions qui ne relèvent pas toutes directement de l’élection. Les administrations disposent d’une expertise et d’une capacité d’appréciation ; les juridictions interprètent le droit ; les autorités indépendantes peuvent prendre des décisions ayant des conséquences politiques significatives.
L’enjeu n’est donc pas de nier leur pouvoir, mais de préserver une distinction entre expertise, contrôle, interprétation et choix politique fondamental. Les premières sont indispensables à un État de droit ; le dernier doit rester rattaché à une responsabilité démocratique identifiable.
La primauté du politique n’est ainsi pas la supériorité des gouvernants sur le droit. Elle signifie que les finalités fondamentales de l’action collective ne doivent pas devenir le produit d’un pouvoir dont personne ne pourrait politiquement répondre.
Pouvoir s’engager sans rendre tout choix irréversible
La souveraineté possède enfin une dimension temporelle.
Une communauté politique doit pouvoir prendre des engagements durables. Aucun traité, aucune politique de long terme et aucune coopération institutionnelle ne seraient crédibles si chaque majorité pouvait les remettre instantanément en cause sans procédure ni conséquence.
Mais la stabilité ne peut devenir une irréversibilité absolue.
Si une génération pouvait employer sa souveraineté pour interdire définitivement aux suivantes de réexaminer des choix politiques fondamentaux, le principe finirait par se contredire lui-même.
La souveraineté doit donc permettre à la fois de s’engager réellement et de conserver, dans les conditions prévues par le droit, la possibilité de modifier des engagements devenus incompatibles avec un choix démocratique fondamental.
Cela n’implique ni facilité ni absence de conséquences. Sortir d’un engagement peut avoir un coût juridique, économique, diplomatique ou stratégique considérable. La possibilité juridique d’un choix n’en garantit pas l’opportunité.
La liberté politique exige de pouvoir produire de la continuité sans transformer toute continuité en irréversibilité.
La souveraineté donne le choix, non la bonne réponse
La souveraineté ne constitue en soi aucune garantie de sagesse.
Un peuple peut se tromper. Une majorité peut adopter une mauvaise politique. Un Président peut mal exercer les compétences qui lui sont confiées. Un État pleinement indépendant peut prendre une décision désastreuse.
Dire qu’une décision est souveraine répond à la question de son attribution et de sa légitimité. Cela ne suffit jamais à démontrer qu’elle est juste, efficace ou souhaitable.
Une politique ne devient pas bonne parce qu’elle est nationale, pas davantage qu’un engagement international ne devient souhaitable parce qu’il est librement consenti.
La souveraineté fournit la possibilité du choix ; elle ne fournit ni son contenu ni sa sagesse.
C’est précisément pourquoi le droit, la délibération, l’expertise et les contre-pouvoirs demeurent nécessaires. Ils ne constituent pas l’envers de la souveraineté, mais les conditions institutionnelles dans lesquelles une communauté démocratique cherche à l’exercer sans que la décision devienne arbitraire.
La souveraineté comme maîtrise politique
La conception retenue par le Renouveau National Républicain articule ainsi plusieurs dimensions sans les confondre.
Le peuple constitue la source de la légitimité politique. La Constitution est la norme fondamentale par laquelle cette souveraineté organise et limite les pouvoirs constitués. L’État doit conserver son indépendance extérieure et pouvoir consentir aux engagements qu’il contracte. Cette liberté juridique doit enfin s’appuyer sur des capacités réelles afin que les choix fondamentaux ne deviennent pas purement théoriques.
La souveraineté apparaît dès lors moins comme un état absolu que comme une relation entre liberté, responsabilité et maîtrise du choix.
Une Nation souveraine n’est pas une Nation sans contraintes. C’est une communauté politique capable de distinguer les contraintes qu’elle subit de celles qu’elle accepte, de comprendre les engagements qui la lient et de conserver une maîtrise suffisante des décisions fondamentales qui déterminent son avenir.
La souveraineté ne constitue donc pas en elle-même un programme politique. Elle ne dit ni quelle politique économique adopter, ni quelle relation entretenir avec l’Europe, ni quelles technologies développer, ni quel degré d’intervention publique choisir.
Elle établit une exigence plus fondamentale :
Qu’au moment où ces choix doivent être faits, ils demeurent réellement possibles, démocratiquement légitimes et politiquement imputables.