Une séparation des pouvoirs n’élimine pas les conflits entre institutions. Elle cherche à les organiser.
Dans la plupart des cas, ces conflits doivent être résolus sans intervention directe du corps électoral. Un désaccord sur l’étendue d’une compétence relève du contrôle constitutionnel ; une divergence politique doit être assumée par les institutions auxquelles la Constitution attribue les décisions concernées ; la négociation et la délibération doivent rester les moyens ordinaires de fonctionnement du régime.
Mais certaines oppositions peuvent atteindre une autre intensité. Le conflit ne porte alors plus seulement sur une différence politique normale entre institutions. Il oppose directement le Président et le Parlement dans l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale — la défense nationale ou la politique étrangère — et persiste après que les procédures ordinaires ont été utilisées.
La VIe République proposée prévoit pour cette situation un mécanisme particulier : le référendum d’arbitrage national.
Le Président peut demander au peuple de trancher, mais il ne peut le faire sans engager son propre mandat. Réciproquement, l’Assemblée nationale ne peut maintenir sa position en considérant que seul le Président sera exposé au verdict populaire.
Le principe est celui d’une responsabilité réciproque : si le peuple donne raison au Président, l’Assemblée nationale est dissoute ; s’il donne raison au Parlement, le Président est démis de ses fonctions. Les effets exacts dépendent de la nature du texte soumis au vote, mais cette logique demeure constante.
L’originalité du mécanisme tient donc moins au recours au référendum lui-même qu’à la responsabilité institutionnelle qui lui est attachée :
Celui qui demande au souverain de départager deux pouvoirs accepte que son propre pouvoir puisse être atteint par la réponse.
Un arbitrage institutionnel, non une procédure législative parallèle
Le référendum d’arbitrage national n’est pas une seconde voie législative offerte au Président chaque fois que le Parlement refuse un texte.
Une telle possibilité détruirait l’équilibre recherché. Le Président pourrait contourner la fonction législative du Parlement en transformant tout désaccord important en confrontation directe avec lui devant les électeurs.
La procédure répond à une situation beaucoup plus étroite.
Le désaccord doit porter directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale. Il ne suffit donc ni que le Président considère la question comme stratégique, ni qu’elle présente un lien indirect avec la souveraineté, la défense ou les relations internationales.
Le conflit doit relever directement de la défense nationale ou de la politique étrangère.
Il doit en outre être persistant et avoir été formellement confirmé par une nouvelle délibération du Parlement. Avant toute consultation, la Cour constitutionnelle vérifie que le différend appartient effectivement à un domaine présidentiel, que les procédures requises ont été respectées et que le désaccord a bien été confirmé.
Le référendum ne se substitue donc pas simplement au Parlement pour adopter un texte.
Il arbitre un conflit institutionnel déterminé entre deux pouvoirs exerçant chacun une compétence constitutionnelle propre.
Deux situations peuvent conduire à l’arbitrage
La Constitution distingue deux configurations.
La première naît de l’initiative présidentielle.
Dans les domaines de la défense et de la politique étrangère, le Président peut soumettre au Parlement un projet de loi présidentiel. Il peut également, en cas de nécessité impérieuse exigeant une action immédiate, prendre une ordonnance présidentielle de nécessité nationale qui doit ensuite être expressément ratifiée par le Parlement.
Si le projet de loi est définitivement rejeté ou si la ratification de l’ordonnance est refusée, le Président peut demander une nouvelle délibération. Si le désaccord est confirmé, il peut recourir au référendum d’arbitrage national.
La seconde configuration part d’une initiative parlementaire ou gouvernementale devenue loi.
Lorsque le Parlement maintient, après nouvelle délibération, une disposition dont l’objet principal et direct relève d’un domaine présidentiel de direction nationale et à laquelle le Président s’oppose, celui-ci peut saisir la Cour constitutionnelle. Si elle confirme ce rattachement, le conflit peut également être soumis au peuple.
Dans les deux hypothèses, le référendum intervient donc au terme d’un désaccord institutionnel identifié, et non comme une possibilité générale de contourner la procédure parlementaire.
Deux légitimités qui ne peuvent se neutraliser mutuellement
L’architecture proposée accepte qu’un Président et une majorité parlementaire puissent appartenir à des orientations politiques différentes.
Cette divergence n’est pas une anomalie. Elle découle du système lui-même : le Président exerce la direction nationale dans deux domaines déterminés, tandis que la majorité parlementaire fait émerger le Gouvernement chargé de l’action publique ordinaire.
La coexistence politique est donc normale, même lorsqu’elle est conflictuelle.
Le référendum d’arbitrage n’intervient que lorsque le conflit touche directement l’exercice d’une compétence présidentielle de direction nationale et demeure après les procédures prévues pour tenter de le résoudre.
Le Président ne peut soutenir que son élection directe lui permet de passer outre le Parlement chaque fois que celui-ci contrarie son orientation. Mais le Parlement ne peut davantage utiliser sa fonction législative pour s’approprier l’exercice d’une compétence de direction que la Constitution a expressément attribuée au Président.
Aucune des deux légitimités ne doit donc absorber l’autre.
Le projet choisit une solution particulière :
Lorsque le conflit persistant porte directement sur la compétence de direction nationale confiée au Président, il peut être renvoyé à la source démocratique commune des deux légitimités.
Le peuple intervient alors pour mettre fin à ce conflit déterminé.
Le Président ne peut invoquer le souverain sans s’exposer lui-même
Le cœur du mécanisme réside dans la conséquence attachée à un désaveu présidentiel.
Lorsque le conflit résulte du rejet d’un projet de loi présidentiel ou du refus de ratification d’une ordonnance présidentielle, le texte défendu par le Président est soumis au peuple.
S’il est approuvé, il est adopté ou ratifié et l’Assemblée nationale est dissoute.
S’il est rejeté, le Président est démis de ses fonctions de plein droit.
Cette règle transforme profondément l’incitation institutionnelle à utiliser le référendum.
Sans elle, le Président disposerait d’un instrument très avantageux : confronté à une opposition parlementaire, il pourrait tenter de la contourner par une consultation populaire tout en conservant son mandat en cas d’échec.
Le référendum deviendrait alors une ressource tactique de la présidence.
La perte du mandat en cas de désaveu interdit cette logique.
Le Président peut demander au peuple de lui donner raison contre le Parlement ; il ne peut demander cet arbitrage tout en exigeant de rester personnellement à l’abri de sa réponse.
Le recours au souverain devient ainsi un acte de responsabilité plutôt qu’un simple instrument de pression.
L’Assemblée est elle aussi engagée par l’arbitrage
La responsabilité ne pèse pas uniquement sur le Président.
Lorsque le peuple approuve le texte présidentiel rejeté par le Parlement, l’Assemblée nationale est dissoute de plein droit.
Cette conséquence ne signifie pas que les députés auraient commis une faute en s’opposant au Président. Leur opposition pouvait être politiquement légitime.
Elle signifie qu’un conflit majeur entre deux pouvoirs démocratiques a été porté devant leur source commune et que le choix populaire a validé la position présidentielle dans l’affaire soumise.
La représentation parlementaire doit alors être renouvelée.
La dissolution ne garantit cependant aucun résultat au Président.
Les députés sortants peuvent se représenter. Les électeurs peuvent élire une majorité comparable à celle qui vient d’être dissoute, y compris une majorité demeurant politiquement hostile au chef de l’État.
Le peuple n’est donc pas obligé de produire après l’arbitrage une unité politique qu’il ne souhaite pas.
Le référendum tranche le conflit ; les élections qui suivent restent libres de produire une nouvelle divergence.
Lorsque le Parlement maintient sa propre loi
La seconde hypothèse obéit à la même logique de responsabilité réciproque, mais le sens du vote est inversé.
Lorsque le Parlement maintient une loi dont l’objet principal et direct relève d’un domaine présidentiel de direction nationale et que le Président, après contrôle de la Cour constitutionnelle, porte le conflit devant le peuple, c’est la loi parlementaire qui est soumise au référendum.
Si le peuple rejette cette loi, elle devient caduque et l’Assemblée nationale est dissoute.
Si le peuple l’approuve, elle est promulguée et le Président est démis de ses fonctions.
La logique demeure ainsi parfaitement lisible.
Le peuple ne choisit pas abstraitement « le Président » ou « le Parlement ». Il se prononce sur le texte qui matérialise leur désaccord.
Mais le résultat détermine simultanément lequel des deux pouvoirs a été désavoué dans le conflit :
le pouvoir dont la position est rejetée supporte la conséquence institutionnelle de l’arbitrage.
Une réciprocité qui n’est pas une symétrie parfaite
Le mécanisme expose donc les deux pouvoirs, mais de manière différente.
Le Président peut perdre immédiatement son mandat. L’Assemblée, elle, est dissoute et renouvelée par l’élection.
Cette asymétrie est cohérente avec la nature différente des institutions.
La présidence est une fonction individuelle directement attribuée à une personne. Le désaveu porte donc sur la poursuite de son mandat.
L’Assemblée est une institution collective. Sa dissolution ne signifie pas que chacun de ses membres est personnellement sanctionné ou frappé d’inéligibilité ; elle signifie que sa composition doit être renouvelée devant les électeurs.
La réciprocité recherchée n’est donc pas arithmétique.
Elle repose sur une exigence plus fondamentale :
Aucun des deux pouvoirs ne peut provoquer ou traverser un arbitrage populaire majeur en considérant que seul le mandat de l’autre est réellement exposé.
Le Président risque sa fonction. L’Assemblée risque son renouvellement.
Une responsabilité constitutionnelle, non une promesse personnelle
Le référendum d’arbitrage possède nécessairement une dimension politique personnalisée.
Lorsqu’un Président sait qu’un résultat contraire à sa position entraînera son départ, il serait artificiel de prétendre que les électeurs ne tiendront aucun compte de leur opinion à son égard.
Mais cette dimension personnelle ne suffit pas à faire de la procédure un plébiscite.
La différence essentielle réside dans l’origine et la prévisibilité des conséquences.
Le Président ne décide pas pendant la campagne qu’il démissionnera éventuellement si le résultat lui est défavorable. La conséquence appartient à la Constitution elle-même.
De même, la dissolution de l’Assemblée n’est pas une menace que le Président peut retirer après avoir obtenu le résultat souhaité.
Les effets du vote sont déterminés avant la consultation et s’appliquent de plein droit.
Le citoyen sait donc non seulement quel texte il approuve ou rejette, mais également quelles conséquences institutionnelles son choix produira.
La signification juridique du résultat ne dépend pas de l’interprétation ultérieure des pouvoirs que le peuple vient d’arbitrer.
La Cour constitutionnelle empêche l’arbitrage de devenir discrétionnaire
Le Président ne peut décider seul qu’un désaccord mérite un référendum d’arbitrage.
Avant toute convocation, la Cour constitutionnelle doit vérifier trois éléments : que le conflit porte directement sur un domaine présidentiel de direction nationale, que les procédures constitutionnelles applicables ont été respectées et que le désaccord a été formellement confirmé.
Ce contrôle est essentiel.
Il empêche qu’une divergence politique ordinaire soit artificiellement transformée en conflit constitutionnel majeur simplement parce que le Président souhaite porter la question devant le peuple.
La Cour ne décide pas qui a politiquement raison.
Elle vérifie que les conditions permettant de demander au souverain de trancher sont réellement réunies.
Le juge constitutionnel contrôle l’accès à l’arbitrage ; le peuple exerce l’arbitrage lui-même.
Une procédure exceptionnelle par construction
Le référendum d’arbitrage ne doit pas devenir la manière normale de gérer les relations entre la présidence et le Parlement.
Une architecture fondée sur plusieurs mandats démocratiques implique au contraire que les pouvoirs puissent diverger durablement sans que cette divergence soit assimilée à une crise.
Le Président doit accepter qu’un Gouvernement mène des politiques qu’il n’aurait pas choisies. La majorité parlementaire doit accepter que le Président dirige la défense et la politique étrangère dans les limites de la Constitution. Les conflits de compétence doivent être tranchés juridiquement lorsqu’ils portent sur l’attribution du pouvoir.
L’arbitrage national n’intervient que dans un cas beaucoup plus précis : un désaccord persistant, formellement confirmé, portant directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale.
La Constitution ajoute d’ailleurs des limites temporelles et institutionnelles. Aucun référendum d’arbitrage ne peut être organisé dans l’année suivant une élection générale de l’Assemblée nationale, ni pendant la vacance de la présidence, l’intérim présidentiel ou l’exercice des pouvoirs exceptionnels.
La gravité des conséquences participe elle-même à cette modération.
La responsabilité agit ici comme un frein à l’usage du pouvoir.
Le référendum tranche le conflit, pas la politique future
L’arbitrage populaire produit une décision définitive sur le conflit qui lui est soumis.
Il ne crée pas pour autant une concordance politique durable entre les institutions.
Si l’Assemblée est dissoute, les nouvelles élections peuvent produire une majorité toujours éloignée du Président. Si le Président est démis de ses fonctions, son successeur peut appartenir à une orientation différente de celle de la majorité parlementaire.
La Constitution n’a aucune raison d’empêcher ces résultats.
L’architecture des mandats distincts serait vidée de son sens si le référendum devait obligatoirement produire une majorité politique homogène autour d’un seul pouvoir.
L’arbitrage ne cherche donc pas à résoudre définitivement la question de savoir quel courant doit gouverner la France.
Il résout un conflit institutionnel déterminé.
Une victoire présidentielle ne donne pas au Président une prééminence générale sur l’Assemblée qui lui succédera. Une victoire parlementaire ne confère pas davantage au Parlement une compétence générale sur les domaines de direction nationale du futur Président.
Le peuple tranche ce qui lui a été soumis.
Il ne réécrit pas implicitement toute la Constitution à chaque référendum.
Faire du recours au peuple un acte de responsabilité
Le référendum d’arbitrage national traduit finalement une conception particulière du recours au souverain.
La VIe République reconnaît au Président une véritable capacité de direction en matière de défense et de politique étrangère. Elle reconnaît parallèlement au Parlement la plénitude de sa fonction législative et refuse de le réduire à une chambre d’enregistrement.
Ces pouvoirs peuvent donc entrer en conflit.
Lorsque ce conflit persiste et porte directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale, la Constitution permet qu’il soit porté devant le peuple.
Mais cette possibilité n’est pas un privilège présidentiel.
Le Président ne possède pas le peuple comme une ressource politique lui permettant de contourner le Parlement. L’Assemblée ne peut pas davantage considérer que son opposition à l’exercice d’une compétence présidentielle est sans conséquence lorsqu’elle choisit de la maintenir jusqu’à l’arbitrage.
Lorsque le souverain est saisi, les deux pouvoirs sont exposés à son verdict.
Le dernier mot n’appartient alors ni au Président ni à l’Assemblée.
Il appartient au peuple dont leurs deux légitimités procèdent.
Le référendum d’arbitrage national ne permet donc pas à un pouvoir d’invoquer le peuple contre un autre en restant lui-même hors d’atteinte : il transforme le recours au souverain en responsabilité réciproque devant lui.