Le référendum possède une force démocratique particulière : il permet au peuple de ne pas seulement désigner ceux qui exerceront le pouvoir, mais de trancher lui-même une question déterminée.
Cette force explique aussi le risque qui lui est attaché. Une consultation populaire peut donner directement effet à la souveraineté du peuple ; elle peut également devenir un plébiscite lorsque l’enjeu réel du vote se déplace de la question posée vers la personne ou le pouvoir qui l’a soumise.
La VIe République proposée accorde donc au référendum une place substantielle. Elle reconnaît au peuple la possibilité d’intervenir directement sur des questions d’intérêt national tout en organisant des procédures particulières pour certaines décisions constitutionnelles ou certains conflits institutionnels.
L’enjeu n’est pas d’opposer démocratie représentative et démocratie directe, mais de déterminer ce que le peuple est appelé à décider, selon quelle procédure et avec quels effets.
Le principe directeur est simple : le recours au peuple doit renforcer la clarté et la légitimité de la décision, non permettre à celui qui provoque la consultation de s’approprier la souveraineté qu’il sollicite.
Le référendum est une décision, non une consultation d’opinion
Un référendum n’est pas un sondage organisé par l’État.
Lorsque le peuple est appelé à voter, son choix doit produire un effet politique et juridique identifiable. Une consultation dont les conséquences resteraient indéterminées placerait les citoyens dans une situation paradoxale : ils seraient appelés à se prononcer, mais les institutions conserveraient ensuite la possibilité de déterminer ce qu’ils auraient réellement décidé.
Si le peuple est appelé à trancher, il doit savoir ce que son vote tranche.
La Constitution impose donc que toute question référendaire soit claire, porte sur un objet déterminé et prévoie ses effets juridiques.
Elle va plus loin : la décision issue du référendum s’impose aux pouvoirs publics. Lorsqu’elle nécessite des mesures d’application, celles-ci doivent respecter son objet, son sens et sa portée. Le législateur ne peut ni la dénaturer ni la contourner.
Le référendum se distingue ainsi d’une simple consultation destinée à mesurer l’opinion ou à renforcer politiquement une orientation déjà arrêtée.
La souveraineté populaire ne se renforce pas lorsque le sens d’un vote peut être librement reconstruit après sa proclamation. Elle se renforce lorsque le citoyen sait quelle décision lui appartient et que les institutions sont ensuite tenues par le résultat.
Une démocratie directe qui complète la représentation
Il serait tentant de considérer qu’un régime devient nécessairement plus démocratique à mesure qu’il multiplie les référendums.
Cette conception confond cependant des fonctions différentes.
L’action publique exige une continuité de décision, des arbitrages successifs, une capacité administrative et parfois des adaptations rapides. Le Gouvernement, le Parlement et le Président disposent précisément de compétences constitutionnelles afin de pouvoir agir dans la durée et répondre de leur exercice.
Le référendum ne supprime pas cette organisation.
Mais la Constitution ne le réserve pas non plus à quelques situations exceptionnelles.
Elle permet au Président de soumettre directement au peuple un texte, une décision ou une question d’intérêt national, notamment dans les domaines politique, institutionnel, économique, social, culturel, territorial, environnemental ou international.
Le champ de la consultation directe est donc volontairement large.
Cette possibilité ne signifie toutefois pas que le Président acquiert la direction de la matière soumise au vote. La Constitution le précise expressément : l’initiative du référendum ne lui confère aucune compétence matérielle de direction dans cette matière.
Un Président peut ainsi demander au peuple de trancher une question économique, sociale ou environnementale sans que cette initiative transforme ces politiques en domaines présidentiels.
Le référendum constitue donc une modalité propre d’exercice de la souveraineté populaire, et non un moyen d’étendre les compétences de celui qui le provoque.
Le risque plébiscitaire
La difficulté devient particulièrement nette lorsque le Président est à l’origine de la consultation.
Aucun texte ne peut empêcher les électeurs de tenir compte de sa popularité, de son bilan ou du contexte politique général. Toute consultation importante possède nécessairement une dimension politique.
Le problème apparaît lorsque la procédure transforme la question explicite en une autre question implicite :
« Me soutenez-vous ? »
Le référendum cesse alors de porter principalement sur une décision déterminée pour devenir un vote général de confiance envers son initiateur.
La VIe République cherche à limiter cette confusion sans prétendre supprimer toute responsabilité personnelle.
Certaines procédures référendaires engagent d’ailleurs expressément le mandat présidentiel. Dans le référendum d’arbitrage national, comme dans le référendum relatif à une dissolution provoquée par une crise institutionnelle grave, le rejet de la position présidentielle entraîne la fin du mandat du Président.
Mais la différence est décisive : cette responsabilité est fixée par la Constitution et connue avant le scrutin.
Le Président ne peut pas décider après coup qu’un référendum devient un vote de confiance sur sa personne ni modifier selon le résultat les conséquences qui lui étaient attachées.
La responsabilité personnelle peut accompagner un référendum lorsque la Constitution l’organise ; elle ne doit pas transformer toute consultation en plébiscite.
Une question claire et des conséquences connues
Un référendum ne permet une véritable décision que si le citoyen comprend à la fois ce sur quoi il vote et ce que son vote produira.
La première exigence concerne la question elle-même.
Sa formulation ne doit pas inutilement orienter la réponse ni réunir artificiellement plusieurs décisions qui pourraient raisonnablement recevoir des réponses différentes.
L’unité de l’objet protège ainsi la liberté du choix.
Elle n’interdit évidemment pas de soumettre au peuple une question complexe. Beaucoup de décisions politiques ou constitutionnelles le sont par nature. Elle exige seulement que cette complexité ne soit pas utilisée pour enfermer plusieurs choix indépendants dans un même « oui » ou un même « non ».
La seconde exigence concerne les effets du résultat.
Avant le scrutin, le citoyen doit connaître les conséquences essentielles de l’approbation comme du rejet. Cette précision est particulièrement importante lorsque la consultation entraîne directement une dissolution, l’adoption ou la caducité d’un texte, ou la cessation d’un mandat.
Une consultation démocratiquement intelligible doit permettre de répondre à deux questions avant le vote : que suis-je exactement appelé à décider, et que produira chacune des réponses possibles ?
Cette détermination préalable protège également le résultat contre sa réinterprétation politique après le scrutin.
Contrôler la procédure sans contrôler la réponse
Ces exigences supposent un contrôle préalable.
Tout texte, toute décision ou toute question soumis au référendum à l’initiative du Président doit être examiné par la Cour constitutionnelle avant la consultation. Celle-ci vérifie sa conformité à la Constitution, la clarté de la question, l’unité de son objet et la détermination de ses effets juridiques. Elle ne se prononce pas sur l’opportunité politique du référendum.
Une telle compétence soulève une objection évidente : si une juridiction peut empêcher une consultation populaire, ne se place-t-elle pas au-dessus du peuple ?
La réponse dépend de la nature du contrôle.
La Cour ne décide pas si la proposition est politiquement souhaitable. Elle ne doit pas empêcher un référendum parce qu’elle désapprouve la décision susceptible d’en résulter.
Son rôle porte sur les conditions constitutionnelles de la décision, non sur son opportunité.
Une question manipulatoire, une procédure irrégulière ou des effets juridiquement indéterminés ne renforcent pas la souveraineté populaire simplement parce qu’un vote est organisé.
Garantir la souveraineté populaire consiste à protéger les conditions de son exercice, non à décider à la place du peuple ce qu’il devrait vouloir.
Le référendum ne permet pas de contourner la Constitution
Le recours direct au peuple n’autorise pas davantage les pouvoirs constitués à choisir librement la procédure constitutionnelle qui leur convient.
Les différentes formes de référendum ne sont pas interchangeables.
L’article 11 permet de soumettre au peuple des questions d’intérêt national, mais il ne peut être utilisé pour réviser la Constitution ni pour se soustraire à une procédure particulière qu’elle prévoit.
Une révision constitutionnelle doit donc suivre la procédure de révision. Toute modification de la Constitution est finalement approuvée par référendum, après les étapes et contrôles prévus par le titre consacré à la révision.
De même, le référendum d’arbitrage national répond à des conditions propres et ne peut être utilisé pour résoudre n’importe quel désaccord entre le Président et le Parlement.
Cette distinction ne réduit pas l’autorité du peuple.
Elle empêche au contraire les pouvoirs constitués de se servir de cette autorité pour effacer les règles qui déterminent la manière dont la souveraineté doit être exercée.
La souveraineté populaire est d’autant plus effective que chacun sait sous quelle procédure elle s’exerce et quelle décision précise le vote populaire produit.
Une décision populaire qui lie les pouvoirs publics
La décision référendaire ne peut pas être traitée comme une indication politique que les institutions resteraient libres de suivre ou d’ignorer.
La Constitution affirme qu’elle s’impose aux pouvoirs publics.
Le législateur ne peut donc voter ensuite un texte qui en contredirait le sens ou en neutraliserait les effets.
Plus encore, une décision adoptée par référendum ne peut en principe être modifiée ou abrogée que par un nouveau référendum. Une exception existe lorsque le texte soumis au peuple a lui-même prévu les conditions dans lesquelles il pourra ultérieurement être modifié ou abrogé.
Cette règle donne au référendum une véritable portée normative.
Elle empêche qu’un pouvoir sollicite directement la souveraineté populaire puis retrouve immédiatement la liberté de revenir sur la décision obtenue.
Lorsque le peuple décide directement, les pouvoirs constitués doivent exécuter la décision qu’ils lui ont demandé de prendre.
La décision populaire n’abolit pas le pluralisme
Un référendum tranche une question.
Il ne transforme pas la majorité qui l’emporte en détentrice d’une vérité politique définitive.
Lorsque la procédure est régulière et que la décision appartient au corps électoral, son résultat doit être respecté. Ceux qui ont défendu la position minoritaire ne peuvent agir comme si le scrutin n’avait pas eu lieu.
Mais ils conservent le droit de critiquer la décision, de poursuivre le débat et de chercher à convaincre le corps électoral de la modifier selon les procédures applicables.
La Constitution organise précisément cette possibilité : la décision référendaire peut être remise en cause par un nouveau référendum ou selon les modalités de modification que le texte adopté avait lui-même prévues.
La souveraineté populaire n’implique donc ni l’infaillibilité du peuple ni l’éternité de chacune de ses décisions.
Elle impose une règle plus précise :
La décision doit être respectée tant qu’elle n’a pas été régulièrement modifiée.
Le référendum demeure ainsi compatible avec le pluralisme qui précède et suit le scrutin.
Le référendum d’arbitrage national
Le référendum possède une fonction particulière lorsqu’un désaccord persistant oppose le Président et le Parlement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale.
Cette procédure n’est pas un référendum général sur la politique du pays.
Elle ne peut intervenir que lorsqu’un conflit porte directement sur l’exercice de la défense nationale ou de la politique étrangère et après qu’une nouvelle délibération parlementaire a formellement confirmé le désaccord. La Cour constitutionnelle vérifie préalablement que ces conditions sont réunies.
Le recours au peuple engage alors réellement les deux légitimités en présence.
Lorsque le peuple soutient la position présidentielle, l’Assemblée nationale est dissoute. Lorsqu’il soutient la position parlementaire, le Président est démis de ses fonctions. Les modalités précises varient selon que le conflit porte sur un texte présidentiel rejeté ou sur une loi maintenue par le Parlement, mais le principe demeure identique : celui dont la position est désavouée supporte la conséquence institutionnelle du verdict populaire.
Le peuple ne sert donc pas à donner simplement raison à l’un des acteurs.
Il tranche le conflit et oblige chacun à accepter les conséquences de sa défaite.
La dissolution elle-même peut être soumise au peuple
La même logique apparaît lorsqu’une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant empêche le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Le Président ne dispose pas alors d’un pouvoir discrétionnaire de dissolution.
Il peut demander au peuple de se prononcer sur celle-ci. La Cour constitutionnelle vérifie préalablement que la situation invoquée constitue réellement une crise ou un blocage correspondant à la procédure prévue.
Si le peuple approuve la dissolution, l’Assemblée nationale est dissoute et de nouvelles élections sont organisées. S’il la rejette, le Président est démis de ses fonctions et une nouvelle élection présidentielle intervient.
Le mécanisme évite ainsi qu’une prérogative aussi importante soit utilisée sans responsabilité.
Le Président peut demander au souverain de renouveler l’Assemblée ; mais il accepte simultanément que le peuple puisse considérer que la crise doit être résolue par le renouvellement de la présidence elle-même.
Réviser la Constitution exige toujours le peuple
Le référendum possède enfin une place centrale dans l’exercice du pouvoir constituant dérivé.
L’initiative d’une révision appartient au Président et au Parlement selon des procédures différentes. Mais aucune autorité constituée ne peut modifier seule la Constitution.
Toute révision est définitivement approuvée par référendum.
Cette exigence distingue clairement la modification des politiques ordinaires de celle de la règle fondamentale qui détermine les compétences de tous les pouvoirs.
Les institutions peuvent proposer une nouvelle organisation constitutionnelle. Elles ne peuvent se l’accorder à elles-mêmes.
La décision finale revient au peuple.
Décider directement sans gouverner par plébiscite
La VIe République donne ainsi au référendum une place réelle et substantielle.
Le référendum général permet au peuple de trancher directement une question d’intérêt national dans un champ matériel large. Les procédures particulières lui confient également la décision finale en matière de révision constitutionnelle et l’arbitrage de certains conflits institutionnels majeurs.
Mais cette puissance populaire n’est jamais transférée à celui qui prend l’initiative de la consultation.
Le Président peut provoquer un référendum sans devenir compétent pour diriger la matière soumise au peuple. Il peut défendre une réponse sans pouvoir déterminer seul les effets du résultat. Et lorsque la Constitution engage son propre mandat dans la consultation, les conséquences sont fixées à l’avance et s’appliquent automatiquement.
Le référendum répond ainsi à quelques exigences simples : une procédure constitutionnelle identifiable, un objet déterminé, une question claire, des effets juridiques connus, un contrôle juridictionnel de la régularité et une décision qui s’impose ensuite aux pouvoirs publics.
À ces conditions, démocratie directe et démocratie représentative ne se concurrencent pas.
Les institutions gouvernent, légifèrent, contrôlent et jugent dans les compétences qui leur appartiennent. Mais lorsque le peuple est appelé à décider directement, aucune d’elles ne peut ensuite traiter sa décision comme une simple opinion.
Le référendum n’est ni un sondage national ni une technique de gouvernement personnel. Il est l’exercice direct de la souveraineté du peuple sur une décision précisément définie, sans que celui qui le convoque puisse s’approprier le pouvoir qu’il a demandé au souverain d’exercer.