Dans une démocratie parlementaire, la responsabilité politique du Gouvernement n’a de sens que si celui-ci dispose réellement du pouvoir de conduire l’action dont il doit répondre.
Cette proposition paraît élémentaire. Elle touche pourtant à l’une des ambiguïtés du fonctionnement institutionnel français : sous la Ve République, le Gouvernement demeure constitutionnellement responsable devant l’Assemblée nationale alors que, lorsque le Président dispose d’une majorité parlementaire favorable, l’orientation politique générale peut être largement déterminée depuis l’Élysée. Le Premier ministre répond alors juridiquement d’une action dont la direction politique peut, en pratique, se situer en partie ailleurs.
La VIe République proposée rompt avec cette dissociation. Elle ne fait pas du Gouvernement l’auxiliaire administratif du pouvoir présidentiel, mais lui reconnaît une fonction politique propre et les instruments nécessaires à son exercice.
La Constitution prévoit ainsi que le Gouvernement détermine et conduit la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation. Sous réserve des domaines présidentiels de direction nationale — la défense et la politique étrangère — il exerce la plénitude de l’action publique ordinaire. Il dispose de l’administration civile et répond politiquement devant l’Assemblée nationale.
Le principe peut donc être formulé simplement :
Un Gouvernement que le Parlement peut tenir responsable doit disposer du pouvoir nécessaire pour gouverner.
Sortir de la subordination présidentielle
L’objectif n’est pas de renforcer le Premier ministre dans une compétition personnelle avec le Président. Il s’agit de modifier la nature de leur relation.
Dans le fonctionnement présidentialisé de la Ve République, le Gouvernement peut devenir l’instrument d’une orientation définie par le chef de l’État dès lors que celui-ci contrôle politiquement la majorité parlementaire. La responsabilité demeure formellement gouvernementale, mais la direction réelle tend alors à se déplacer vers la présidence.
Cette situation brouille l’imputation démocratique. Lorsqu’une politique échoue, le citoyen peut hésiter entre le Président qui l’a voulue, le Premier ministre qui l’a mise en œuvre et la majorité parlementaire qui l’a soutenue.
Le projet cherche à réduire cette dissociation en séparant les fonctions plutôt qu’en organisant leur concurrence.
Le Gouvernement n’est plus placé sous une direction présidentielle générale parce que le Président et lui n’exercent pas la même fonction.
Le Président détermine et dirige la défense nationale et la politique étrangère. Il exerce également les missions de garantie que la Constitution lui confie, mais uniquement par les compétences qu’elle lui attribue expressément. Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire.
L’autonomie gouvernementale ne dépend donc plus de la personnalité du Président ou de la configuration politique du moment.
Gouverner signifie déterminer une politique
L’autonomie gouvernementale ne consiste pas simplement à administrer correctement des décisions prises ailleurs.
Gouverner suppose de définir des priorités, d’arbitrer entre des intérêts concurrents, d’engager des moyens et de construire une orientation politique cohérente.
Le domaine confié au Gouvernement est considérable. Les politiques économiques, sociales, civiles et environnementales comprennent une grande partie des choix qui structurent quotidiennement la vie collective : fiscalité, services publics, éducation, santé, protection sociale, environnement ou organisation administrative.
Ces questions ne deviennent pas secondaires parce qu’elles relèvent de l’« action publique ordinaire ». L’expression désigne leur régime constitutionnel ; elle ne diminue nullement leur importance politique.
Le Gouvernement peut donc poursuivre dans ces matières une orientation différente de celle qu’aurait personnellement préférée le Président. Celui-ci conserve naturellement ses convictions et sa liberté d’expression politique, mais son élection ne lui confère aucun droit général de substitution.
Cette distinction est indispensable à la logique des deux mandats démocratiques. Les élections législatives ne peuvent permettre aux citoyens de choisir une orientation gouvernementale que si le Gouvernement qui en procède dispose ensuite des moyens de la conduire.
Une légitimité qui procède de l’Assemblée nationale
L’autonomie du Gouvernement commence dès sa formation.
Le Premier ministre n’est pas choisi politiquement par le Président. Il est élu par l’Assemblée nationale à la majorité absolue de ses membres. Son élection vaut investiture ; il constitue ensuite son Gouvernement et nomme les ministres. Le Président prend acte de cette formation, mais ne lui confère pas sa légitimité.
La chaîne politique devient ainsi identifiable :
La majorité parlementaire fait émerger le Premier ministre, et le Gouvernement répond devant l’Assemblée nationale.
Le Président ne peut ni accorder ni retirer la confiance dont dépend le Gouvernement. Celui-ci existe politiquement parce qu’il procède d’une majorité parlementaire.
Le Premier ministre devient dès lors le véritable chef de son Gouvernement. S’il doit répondre de sa politique devant l’Assemblée, il doit pouvoir constituer l’équipe chargée de la mettre en œuvre et mettre fin aux fonctions de ses membres lorsque cela devient nécessaire.
L’autonomie gouvernementale résulte ainsi directement de la Constitution et du mandat parlementaire.
Gouverner suppose de disposer de l’administration
Une autonomie politique dépourvue de moyens administratifs serait largement fictive.
L’action publique moderne dépend d’un appareil de ministères, de services et d’administrations capables de traduire les décisions en actes, de mettre en œuvre les lois et d’assurer la continuité des politiques publiques.
La Constitution prévoit donc que le Gouvernement dispose de l’administration civile et que le Premier ministre est responsable de la gestion administrative de l’État.
Le Président n’est pas le chef administratif général de l’État et ne peut utiliser l’administration civile comme une chaîne de commandement parallèle lui permettant d’intervenir dans l’action gouvernementale ordinaire.
Inversement, le Gouvernement ne peut employer sa maîtrise de l’administration pour neutraliser les compétences que la Constitution attribue au Président, notamment dans la défense et la politique étrangère.
La séparation des pouvoirs doit ainsi se traduire dans le fonctionnement concret de l’appareil d’État.
Le pouvoir réglementaire comme instrument de gouvernement
La même logique vaut pour le pouvoir réglementaire.
Une part considérable de l’action publique ne passe pas directement par la loi. L’exécution des textes, l’organisation des services et la mise en œuvre quotidienne des politiques reposent sur des actes réglementaires.
Le Gouvernement exerce le pouvoir réglementaire de droit commun pour l’exécution des lois et dans les matières relevant de l’action publique ordinaire. Le Président dispose parallèlement du pouvoir réglementaire dans les domaines présidentiels de direction nationale et pour l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue directement.
Cette répartition donne à l’autonomie gouvernementale une traduction normative réelle. Le Gouvernement n’a pas besoin d’une autorisation présidentielle générale pour adopter les mesures relevant de sa compétence.
Lorsqu’un désaccord apparaît sur l’autorité compétente, la question relève de l’interprétation constitutionnelle et peut être soumise à la Cour constitutionnelle. Elle n’est pas résolue par une prééminence politique automatique du Président.
Un Gouvernement doit aussi pouvoir proposer
Gouverner suppose également de pouvoir transformer une orientation politique en normes.
La Constitution reconnaît donc au Gouvernement l’initiative des lois, concurremment avec les parlementaires et, dans les seuls domaines présidentiels de direction nationale, avec le Président.
Le Gouvernement peut ainsi proposer les réformes nécessaires à son programme. Il ne fait cependant pas lui-même la loi : le Parlement demeure chargé de débattre, d’amender, d’adopter ou de rejeter les textes qui lui sont soumis.
L’initiative gouvernementale assure donc le passage entre l’orientation politique d’une majorité et les instruments juridiques nécessaires à sa réalisation sans absorber la fonction législative.
Gouverner suppose aussi de disposer des moyens de l’action
Une politique sans moyens financiers demeure une intention.
Le Gouvernement joue donc un rôle central dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, indispensables à la conduite des politiques économiques, sociales et administratives.
La matière budgétaire montre cependant pourquoi les pouvoirs ne peuvent être entièrement étanches. La défense et la politique étrangère ont elles aussi des conséquences financières.
La Constitution organise cette articulation : le Parlement vote le budget, tandis que celui-ci doit intégrer les crédits nécessaires aux domaines présidentiels de direction nationale conformément aux lois de programmation en vigueur. Elle protège également ces crédits contre une réduction inférieure aux montants ainsi programmés.
Séparer les responsabilités ne signifie donc pas prétendre que leurs décisions n’auront jamais d’effets les unes sur les autres.
L’objectif est que ces interdépendances soient régies par le droit plutôt que par une hiérarchie politique informelle.
Le Conseil des ministres comme lieu de coordination
Le maintien de la présidence du Conseil des ministres par le chef de l’État pourrait sembler réintroduire indirectement une subordination du Gouvernement.
La Constitution distingue au contraire les responsabilités exercées en son sein.
Le Président dirige les délibérations portant sur la défense et la politique étrangère. Le Premier ministre conduit celles relatives à l’action gouvernementale ordinaire, à la gestion administrative, à l’exécution des lois et à la mise en œuvre des politiques publiques. Dans l’exercice de ses missions de garantie, le Président n’intervient que dans la mesure nécessaire à l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue expressément.
Le Conseil des ministres devient ainsi un lieu de coordination entre deux pouvoirs distincts.
La présence présidentielle lui confère naturellement une influence. Mais l’influence ne vaut pas la compétence.
Le Président peut défendre son analyse ou chercher à convaincre ; il ne peut transformer cette présence en pouvoir général de direction sur les politiques gouvernementales. Le Premier ministre ne peut davantage invoquer son autonomie pour empêcher le Président d’exercer ses compétences propres.
Une frontière définie par la Constitution
L’objection la plus sérieuse à cette architecture tient à l’imbrication concrète des politiques publiques.
Une politique énergétique peut affecter la sécurité du pays ; une politique industrielle avoir des conséquences sur les capacités militaires ; une décision diplomatique produire d’importants effets économiques ou sociaux.
Mais cette imbrication ne transforme pas toutes les matières stratégiques en compétences présidentielles.
La Constitution retient un critère plus précis : le rattachement indirect ou accessoire d’une mesure à la défense, à la politique étrangère, à l’indépendance ou à la souveraineté de la Nation ne suffit pas à la faire relever du Président. Son objet principal et direct doit relever d’un domaine présidentiel de direction nationale.
De la même manière, une mission présidentielle de garantie ne crée pas par elle-même une compétence générale dans la matière concernée.
Lorsque Président et Premier ministre divergent sur la répartition de leurs compétences, aucun des deux ne peut trancher seul en sa faveur. La Cour constitutionnelle peut être saisie.
La séparation ne fait donc pas disparaître les conflits ; elle leur donne une règle.
L’autonomie n’est pas l’absence de contrôle
Reconnaître au Gouvernement un véritable pouvoir ne signifie pas lui donner une liberté sans limites.
Il demeure soumis à la Constitution et à la loi, au contrôle juridictionnel de ses actes et, surtout, à la responsabilité politique devant l’Assemblée nationale.
Être autonome signifie pouvoir exercer sa compétence sans être dirigé par un autre pouvoir ; cela ne signifie jamais pouvoir l’exercer sans contrôle.
Le Parlement peut demander des comptes au Gouvernement et mettre en jeu sa responsabilité. Les juridictions peuvent contrôler ses actes sans déterminer à sa place l’orientation politique qui lui appartient. Le Président peut coopérer avec lui sans devenir son supérieur.
La force gouvernementale repose ainsi sur trois éléments : des compétences réelles, des instruments adaptés et une responsabilité effective.
La stabilité gouvernementale appartient à la relation parlementaire
Puisque le Premier ministre ne dépend plus politiquement du Président, la stabilité gouvernementale doit être produite par la relation entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale.
La Constitution ne confie donc pas au chef de l’État la mission de maintenir quotidiennement un Gouvernement en place. Elle organise les conditions dans lesquelles une majorité peut soutenir un Premier ministre ou lui en substituer un autre.
La motion de censure est constructive : renverser un Gouvernement suppose de désigner nominativement un successeur au Premier ministre.
Ce mécanisme permet de maintenir une responsabilité gouvernementale réelle sans ouvrir la voie à des majorités purement négatives capables de renverser un Gouvernement sans pouvoir s’accorder sur celui qui doit lui succéder.
La stabilité ne résulte donc plus d’une protection présidentielle. Elle dépend de la capacité de l’Assemblée à former et, le cas échéant, à remplacer une majorité de gouvernement.
Le Gouvernement ne doit pas absorber le Parlement
L’autonomie gouvernementale pourrait cependant produire l’excès inverse si la majorité parlementaire devenait un simple instrument du Premier ministre.
Le fait que le Gouvernement procède de l’Assemblée ne supprime pas la distinction des pouvoirs. Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.
Une majorité est normalement constituée pour soutenir une orientation gouvernementale, mais cette solidarité politique ne doit pas effacer la fonction constitutionnelle du Parlement.
Le Gouvernement doit défendre ses textes, expliquer ses décisions et conserver le soutien nécessaire à son action. Il ne possède pas la majorité comme le Président ne possède pas le Gouvernement.
Le Gouvernement gouverne ; le Parlement légifère et contrôle.
Cette distinction demeure valable même lorsque les deux appartiennent au même courant politique.
Un véritable pouvoir politique, non une administration supérieure
Séparer le Gouvernement du pouvoir présidentiel ne revient pas à réduire le Premier ministre à une fonction de gestion.
Les politiques économiques, sociales, civiles et environnementales expriment des choix profondément politiques. Elles peuvent opposer différentes conceptions de la redistribution, de l’organisation économique, des services publics, de la protection sociale ou de la transformation écologique.
Le Gouvernement dispose donc d’un véritable mandat politique.
Il peut mener une orientation différente de celle du Président et définir ses propres priorités dans le champ de l’action publique ordinaire. La distinction des pouvoirs n’oppose pas une présidence « politique » à un Gouvernement « technique » ; elle organise deux responsabilités politiques distinctes.
La direction présidentielle de la défense et de la politique étrangère n’est pas supérieure parce qu’elle porte sur des questions stratégiques. L’action gouvernementale n’est pas subalterne parce qu’elle est qualifiée d’ordinaire.
Les deux répondent à des fonctions différentes.
Responsabilité et pouvoir doivent coïncider
La formule « le Gouvernement doit gouverner » résume finalement une conception de la responsabilité démocratique.
Un régime devient difficile à comprendre lorsque celui qui apparaît comme le décideur n’est pas celui qui répond de la décision, ou lorsque celui qui doit rendre des comptes ne dispose pas réellement des moyens nécessaires pour agir.
La VIe République cherche donc à rapprocher autant que possible compétence et responsabilité.
Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire parce qu’il doit en répondre devant l’Assemblée. Le Premier ministre choisit son équipe et dispose de l’administration ainsi que du pouvoir réglementaire nécessaire parce qu’il assume cette responsabilité. Le Parlement peut mettre en cause le Gouvernement précisément parce que celui-ci n’est pas l’exécutant d’une volonté présidentielle dont il ne maîtriserait pas l’orientation.
Celui qui gouverne doit pouvoir être tenu responsable de ce qu’il a gouverné ; celui qui doit répondre d’une politique doit avoir réellement disposé des moyens de la conduire.
Cette correspondance permet également une alternance gouvernementale qui ne devient pas automatiquement une crise de l’ensemble du régime. Une nouvelle majorité parlementaire peut produire un nouveau Gouvernement sans interrompre le mandat présidentiel ; une nouvelle élection présidentielle n’oblige pas inversement à remplacer un Gouvernement qui conserve l’assise parlementaire prévue par la Constitution.
Faire du Gouvernement un pouvoir à part entière
La VIe République ne cherche donc ni à restaurer un Premier ministre conçu comme le rival permanent du Président, ni à déplacer vers Matignon la concentration de pouvoir parfois reprochée à l’Élysée.
Elle fait du Gouvernement un pouvoir constitutionnel à part entière, chargé de conduire l’action publique ordinaire.
Sa légitimité procède de l’Assemblée nationale. Il détermine et conduit la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation. Il dispose des instruments administratifs, réglementaires, budgétaires et législatifs nécessaires à l’exercice de cette responsabilité, tout en demeurant soumis au droit et au contrôle parlementaire.
Sa force ne vient plus d’une délégation présidentielle. Elle résulte de la correspondance entre son mandat, sa compétence et sa responsabilité.
Le principe peut dès lors être formulé sans ambiguïté :
Le Gouvernement ne doit être ni l’instrument du Président ni le maître du Parlement. Il doit pouvoir gouverner parce qu’il procède d’une majorité parlementaire, et répondre devant l’Assemblée précisément parce qu’il dispose réellement du pouvoir de conduire son action.