Une République forte ne se définit pas seulement par sa capacité à décider. Elle se définit aussi par sa capacité à se limiter elle-même lorsqu’elle exerce la puissance publique.
Cette exigence est particulièrement importante dans la VIe République proposée. Son architecture cherche à rendre l’État plus capable d’agir, confie au Président la direction nationale en matière de défense et de politique étrangère ainsi que des missions constitutionnelles de garantie, et restitue au Gouvernement la plénitude de l’action publique ordinaire. Une telle organisation ne peut être cohérente que si cette puissance rencontre, lorsqu’elle s’exerce sur les individus, des garanties suffisamment solides pour empêcher qu’efficacité et autorité ne se transforment en arbitraire.
Les droits et libertés ne sont donc pas ajoutés à l’architecture institutionnelle comme une correction extérieure. Ils en constituent l’une des conditions.
Le Préambule maintient l’attachement aux droits et libertés consacrés par la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et les complète par les garanties reconnues directement par la nouvelle Constitution.
L’idée directrice peut être formulée simplement :
Un État fort n’est pas un État auquel tout est permis. C’est un État suffisamment organisé pour agir et suffisamment soumis au droit pour que sa force demeure compatible avec la liberté.
Autorité et liberté doivent être organisées ensemble
Opposer mécaniquement autorité et liberté conduit à une fausse alternative.
Des libertés juridiquement proclamées peuvent devenir très imparfaitement effectives lorsque l’État n’est plus capable de protéger les personnes, d’assurer la sécurité publique, de faire respecter les décisions de justice ou de maintenir les conditions élémentaires d’un ordre commun. Une personne libre en droit mais constamment exposée à la violence, à l’intimidation ou à l’impossibilité de faire respecter ses droits dispose d’une liberté réduite dans les faits.
Mais la proposition inverse est tout aussi importante.
La puissance publique ne devient pas protectrice simplement parce qu’elle est efficace. Plus un État possède de moyens pour surveiller, enquêter, contraindre ou sanctionner, plus les conditions juridiques de leur emploi doivent être rigoureuses.
Il ne faut donc choisir ni l’impuissance au nom de la liberté ni l’arbitraire au nom de l’autorité.
La puissance publique doit être capable de protéger l’exercice des libertés tout en demeurant elle-même limitée lorsqu’elle les restreint.
C’est pourquoi restauration de l’autorité et garantie des droits appartiennent à une même architecture républicaine.
Une continuité des droits, enrichie pour le présent
La VIe République ne prétend pas refonder les libertés comme si l’histoire constitutionnelle française commençait avec elle.
Le rattachement explicite à la Déclaration de 1789 maintient une continuité avec l’héritage français des droits fondamentaux.
La Constitution ajoute toutefois des garanties correspondant davantage aux formes contemporaines de la puissance.
Elle protège explicitement la vie privée, le domicile et le secret des correspondances et communications. Elle consacre la protection des données personnelles ainsi que les libertés d’association, de réunion et de manifestation. Elle garantit enfin un recours effectif devant une juridiction indépendante et impartiale et le respect des droits de la défense.
Cette évolution répond à un changement de contexte.
La puissance susceptible d’affecter la liberté individuelle n’est plus seulement celle qui emprisonne, interdit ou saisit. Elle peut également prendre la forme d’une collecte massive d’informations, d’une surveillance des communications, d’un croisement de données ou de décisions reposant sur des traitements automatisés.
La continuité constitutionnelle ne signifie donc pas reproduire à l’identique les formulations anciennes. Elle consiste à maintenir les principes tout en donnant aux garanties une portée adaptée aux formes nouvelles du pouvoir.
Garantir un droit ne signifie pas le rendre absolu
Une Constitution sérieuse ne peut prétendre que toute liberté s’exerce sans aucune limitation.
La liberté d’expression n’autorise pas tout comportement. La liberté de manifestation peut être encadrée lorsque les circonstances le justifient. Le respect de la vie privée n’interdit pas toute investigation légalement fondée. La liberté d’entreprendre n’exclut pas toute réglementation économique.
Les droits peuvent entrer en tension entre eux ou avec d’autres exigences constitutionnelles.
La question devient donc celle des conditions de leur limitation.
La Constitution retient à cet égard un principe important : les restrictions apportées aux libertés qu’elle protège doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées aux objectifs constitutionnellement admis.
Cette exigence évite deux positions également insuffisantes : considérer qu’un droit interdit toute intervention publique ou, à l’inverse, qu’il suffit à l’État d’invoquer un objectif légitime pour justifier n’importe quelle mesure.
La proportionnalité comme discipline de la puissance
Le principe de proportionnalité peut sembler relever d’une technique juridique. Il pose pourtant une question politique fondamentale :
L’État emploie-t-il plus de contrainte qu’il n’est nécessaire pour atteindre un objectif légitime ?
Une mesure peut poursuivre un but admissible et néanmoins être excessive.
Une exigence de sécurité peut justifier certaines restrictions sans légitimer une interdiction générale. Une enquête peut rendre nécessaire l’accès à certaines informations sans autoriser leur conservation indéfinie. Une manifestation peut devoir être encadrée en raison de circonstances précises sans que cela permette de neutraliser durablement la liberté de manifester.
La proportionnalité impose ainsi à la puissance publique de justifier non seulement pourquoi elle intervient, mais aussi jusqu’où elle estime nécessaire d’aller.
Cette exigence possède une importance particulière dans un projet qui ne fait pas de la faiblesse de l’État une garantie des libertés.
Il assume qu’un État peut disposer d’instruments puissants. La contrepartie est que leur emploi doit pouvoir être juridiquement justifié et contrôlé.
Plus un pouvoir est capable d’agir efficacement, moins il doit pouvoir se dispenser de justifier précisément la contrainte qu’il exerce.
La sûreté fait elle-même partie de la liberté
La Constitution affirme la sûreté comme un droit fondamental et fait de la paix publique ainsi que de la sécurité des personnes et des biens des conditions nécessaires à l’exercice effectif des libertés.
Cette conception évite de réduire la sécurité à un simple argument permettant de limiter les droits.
Elle possède aussi une dimension protectrice.
Pouvoir circuler, travailler, s’exprimer, posséder des biens ou participer à la vie collective suppose que l’ordre juridique protège suffisamment les individus contre la violence, l’intimidation ou l’appropriation privée de la force.
Mais reconnaître cette obligation de protection ne transforme pas la sécurité en justification générale de toute restriction.
La liberté sans sûreté peut devenir largement théorique ; la sûreté sans garanties de liberté peut devenir oppressive.
L’objectif constitutionnel consiste à rendre les deux compatibles.
L’ordre public ne doit pas devenir une formule de pouvoir
La même précaution vaut pour l’ordre public.
Certaines libertés peuvent légitimement être limitées afin de préserver la sécurité, la tranquillité publique ou d’autres exigences fondamentales. Mais des notions générales deviennent dangereuses lorsqu’elles permettent à l’autorité de s’exonérer de toute justification précise.
Dire qu’une mesure protège l’ordre public ne clôt donc pas le raisonnement.
Il faut encore démontrer qu’elle répond à un objectif reconnu, qu’elle est adaptée à la situation et que la restriction qu’elle impose n’excède pas ce qui est nécessaire.
Le droit cesse alors d’être une simple proclamation de principes abstraits pour devenir une discipline de l’action publique.
L’autorité républicaine n’est pas la faculté de produire une contrainte dès qu’un objectif légitime peut être invoqué ; elle est la capacité d’agir dans les limites qui rendent cette contrainte juridiquement défendable.
Liberté d’expression et intégrité du débat démocratique
La liberté d’expression constitue l’un des domaines où cette conciliation devient particulièrement délicate.
La Constitution protège les libertés d’expression et d’information, garantit le pluralisme et l’indépendance des médias et prévoit également la protection de la sincérité du débat démocratique contre les manipulations organisées de l’information.
L’objectif répond à une difficulté réelle. Une démocratie peut faire l’objet d’opérations coordonnées destinées à dissimuler l’origine d’une intervention, manipuler artificiellement la circulation de l’information ou permettre à une puissance étrangère d’altérer clandestinement la formation de la volonté politique.
Mais la réponse comporte un risque propre.
Une notion trop large de « manipulation de l’information » pourrait devenir un moyen de départager officiellement les opinions admissibles de celles que le pouvoir juge fausses ou dangereuses.
Une démocratie ne peut suivre cette voie sans atteindre directement la liberté qu’elle prétend protéger.
Il faut donc distinguer les procédés organisés d’altération du débat démocratique du contenu normal de la discussion politique, qui doit pouvoir rester polémique, minoritaire, provocateur et même erroné.
La République peut protéger l’intégrité des conditions du débat ; elle ne doit pas devenir l’autorité chargée de déterminer officiellement la vérité des opinions politiques.
La précision des règles, le contrôle juridictionnel et la proportionnalité sont ici essentiels.
La loi commune protège l’égalité sans imposer l’uniformité
La Constitution affirme également qu’aucune appartenance, revendication communautaire, religieuse ou particulière ne peut prévaloir sur la loi commune.
Cette disposition ne peut être comprise isolément des libertés qu’elle accompagne.
Elle ne demande pas aux citoyens d’abandonner leurs croyances, leurs associations, leurs cultures ou leurs identités. La liberté de culte, d’association et de réunion garantit au contraire la possibilité de vivre et d’exprimer des appartenances diverses.
Ce que la loi commune exclut est d’une autre nature : aucun groupe ne peut revendiquer, en raison de son identité particulière, une autorité juridique supérieure ou concurrente à celle qui s’applique aux citoyens.
La République distingue ainsi diversité sociale et égalité civique.
La loi commune n’exige pas que les citoyens soient semblables ; elle exige qu’aucune différence particulière ne modifie leur égalité fondamentale devant l’ordre politique commun.
La vie privée face à une puissance devenue informationnelle
Les sociétés contemporaines ont profondément transformé la nature des atteintes possibles à la vie privée.
Une administration, une entreprise ou une infrastructure numérique peut recueillir, rapprocher et conserver des quantités considérables d’informations sur une personne.
La puissance n’est donc plus seulement matérielle ou coercitive. Elle est aussi informationnelle.
La Constitution protège en conséquence la vie privée, le domicile, le secret des correspondances et communications ainsi que les données personnelles. Leur collecte, leur conservation et leur utilisation doivent notamment satisfaire aux principes de nécessité, de finalité et de proportionnalité.
La notion de finalité est ici déterminante.
Une information recueillie pour remplir une fonction particulière ne doit pas devenir automatiquement disponible pour tous les usages qu’une institution pourrait ultérieurement juger utiles.
La question constitutionnelle n’est donc pas d’interdire toute collecte de données. Elle consiste à exiger qu’il soit possible d’établir pourquoi l’information est recueillie, dans quel cadre elle peut être utilisée et quelles garanties empêchent son détournement.
Cette exigence est d’autant plus importante que certaines institutions de la VIe République disposent de pouvoirs d’investigation étendus.
L’ONSR, notamment, peut exercer des mesures d’enquête et de contrôle importantes, mais ses procédures doivent respecter les droits de la défense, le contradictoire et la proportionnalité ; plusieurs de ses décisions sont également soumises au contrôle de constitutionnalité.
La puissance d’investigation ne peut donc devenir un pouvoir indéterminé de surveillance.
Les libertés collectives permettent à la contradiction d’exister
Une démocratie ne repose pas seulement sur la liberté individuelle de penser ou de parler.
Elle suppose que les citoyens puissent se regrouper, s’organiser et agir collectivement.
Les libertés d’association, de réunion et de manifestation possèdent ainsi une dimension directement politique. Elles permettent de défendre une cause, de constituer une organisation, de contester une décision et de rendre visible une opposition.
Un État capable de décider doit aussi accepter que ses décisions puissent être combattues politiquement. La contestation n’est pas en elle-même le signe d’une défaillance de l’autorité.
L’ordre public peut encadrer son exercice lorsque cela est nécessaire ; il ne doit pas permettre d’en neutraliser le principe.
Une République forte doit pouvoir supporter la contradiction sans assimiler systématiquement l’opposition à une menace contre l’État.
Cette capacité constitue elle-même une forme de force institutionnelle.
Un droit n’existe pleinement que s’il peut être invoqué
La proclamation constitutionnelle d’une liberté reste fragile si aucune personne ne dispose d’un moyen effectif de la faire respecter.
La Constitution garantit donc à toute personne un recours effectif devant une juridiction indépendante et impartiale ainsi que le respect des droits de la défense.
Cette dimension procédurale est fondamentale.
Un citoyen contestant une décision publique ne doit pas dépendre exclusivement de l’autorité dont il conteste précisément l’action. Une personne exposée à une procédure susceptible d’affecter gravement sa situation doit pouvoir connaître ce qui lui est reproché, présenter ses arguments et obtenir qu’une autorité juridiquement compétente examine sa contestation.
Les droits fondamentaux deviennent ainsi opposables.
L’interdiction de la détention arbitraire et le rôle du pouvoir judiciaire comme gardien de la liberté individuelle illustrent particulièrement cette logique.
L’État de droit ne consiste pas seulement à dire ce que l’État ne doit pas faire. Il doit donner à celui qui conteste son action les moyens juridiques de faire effectivement examiner cette contestation.
Les droits s’imposent également au législateur
La soumission de l’État au droit ne s’arrête pas à l’administration.
Dans un ordre constitutionnel, la loi elle-même doit respecter les garanties supérieures qui s’imposent au législateur.
Une majorité parlementaire dispose d’un pouvoir considérable pour déterminer les politiques publiques et fixer des règles générales. Elle ne peut cependant rendre toute restriction juridiquement admissible par le seul fait qu’elle dispose des voix nécessaires pour la voter.
Une disposition législative déjà en vigueur peut ainsi être contestée, à l’occasion d’une instance, lorsqu’elle porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. La Cour constitutionnelle peut alors être saisie selon la procédure prévue et, si elle constate l’inconstitutionnalité, prononcer son abrogation.
Ce mécanisme traduit une distinction essentielle entre démocratie majoritaire et démocratie constitutionnelle.
La majorité possède le droit de gouverner. Elle ne possède pas le droit de déterminer unilatéralement toutes les limites auxquelles son propre pouvoir est soumis.
Cela ne donne pas aux juges un mandat général pour choisir les politiques publiques. Le contrôle porte sur la conformité constitutionnelle, non sur l’opportunité politique.
Mais certains droits ne seraient plus réellement constitutionnels s’ils pouvaient toujours être écartés par une loi ordinaire.
La liberté possède également des conditions matérielles
La Constitution ne limite pas son approche des libertés à la protection contre l’intervention de l’État.
Elle rattache aussi la République au développement libre et responsable de ses citoyens, à l’égalité des chances, à l’instruction, à la culture, à la santé, à la sûreté et aux conditions matérielles de la dignité humaine. Elle reconnaît également le droit au travail, la liberté d’entreprendre et le droit de grève dans les conditions prévues par la loi.
Cette conception repose sur l’idée que la liberté possède à la fois une dimension juridique et des conditions concrètes d’exercice.
Une personne peut disposer formellement de nombreux droits tout en étant très inégalement placée pour les exercer si elle est privée d’instruction, d’accès aux soins ou de conditions élémentaires d’existence.
La République sociale attribue donc aussi à la puissance publique certaines responsabilités positives.
Cette reconnaissance ne transforme toutefois pas chaque objectif social en droit individuel absolu dont un juge pourrait déterminer seul les modalités de réalisation. Les politiques permettant d’assurer l’instruction, la santé, l’emploi ou la dignité matérielle peuvent varier profondément selon les majorités et les circonstances.
La Constitution fixe des principes et certaines garanties ; elle ne remplace pas le choix démocratique des moyens.
Les droits économiques et sociaux ne figent pas une politique unique
La coexistence de la liberté d’entreprendre, du droit au travail et du droit de grève illustre cette logique.
Ces principes peuvent entrer en tension.
Une majorité peut souhaiter réglementer davantage certaines activités économiques ; une autre privilégier une plus grande liberté d’organisation. Le droit de grève peut devoir être concilié avec la continuité des services publics essentiels. Le droit au travail peut inspirer des politiques d’emploi différentes.
La Constitution ne doit pas déterminer seule chaque arbitrage.
Si toute divergence économique ou sociale était immédiatement transformée en contentieux constitutionnel, le choix politique serait progressivement transféré vers les juridictions.
Les droits fixent donc certaines limites et garantissent des positions fondamentales tout en laissant subsister un espace suffisamment large pour que plusieurs politiques demeurent constitutionnellement possibles.
Protéger les droits suppose aussi de protéger l’espace dans lequel la démocratie peut choisir entre plusieurs manières légitimes de les concilier.
Les devoirs civiques n’annulent pas les droits
La Constitution établit également des devoirs envers la Nation : contribuer selon ses capacités aux charges publiques, respecter l’autorité de la loi et participer à la défense de la souveraineté et de l’intégrité de la République. Elle permet en outre à la loi d’instituer un service national universel.
Cette disposition traduit une conception de la citoyenneté qui ne réduit pas l’individu au statut de titulaire de droits envers la collectivité.
Appartenir à une communauté politique implique aussi certaines obligations nécessaires à son fonctionnement et à sa continuité.
Mais cette réciprocité possède une limite fondamentale :
Les droits constitutionnels ne sont pas une récompense accordée au citoyen qui se conforme aux attentes du pouvoir.
Une personne peut manquer à une obligation et être sanctionnée conformément au droit. Elle ne cesse pas pour autant d’être titulaire de ses garanties fondamentales.
Même celui qui est poursuivi conserve les droits de la défense. Celui qui critique les institutions demeure protégé par la liberté d’expression dans les limites de la loi. Celui qui conteste une décision de l’État conserve l’accès au juge.
La réciprocité civique organise la vie commune ; elle ne transforme pas les libertés fondamentales en privilèges conditionnels.
Les droits protègent aussi ceux qui dérangent
La valeur constitutionnelle d’une liberté apparaît précisément lorsqu’elle protège une opinion, un comportement ou une personne que la majorité désapprouve.
La liberté d’expression aurait peu besoin d’une forte protection si elle ne concernait que les opinions unanimement acceptées. La liberté de manifestation perdrait une grande partie de son sens si elle ne protégeait que les rassemblements auxquels les gouvernants sont favorables. Le recours juridictionnel serait peu utile s’il n’était accessible qu’à ceux dont l’administration reconnaît déjà les arguments.
Cela ne rend évidemment pas toute conduite licite. Une restriction peut être nécessaire pour protéger d’autres droits ou exigences constitutionnelles.
Mais elle doit pouvoir être justifiée indépendamment de la simple désapprobation politique.
Une liberté qui ne protège que ceux dont le pouvoir approuve le comportement cesse d’être une véritable liberté constitutionnelle.
La Constitution doit donc être conçue aussi pour les moments où l’exercice d’un droit devient politiquement inconfortable.
L’exception demeure à l’intérieur de la Constitution
La protection des droits est mise à l’épreuve avec une intensité particulière en période de crise.
Une guerre, une menace grave, une catastrophe ou une atteinte majeure au fonctionnement de l’État peuvent rendre nécessaires des mesures qui ne seraient pas admissibles dans les circonstances ordinaires.
La Constitution reconnaît cette réalité, mais elle refuse que l’exception crée un espace extérieur à l’ordre constitutionnel.
Aucune crise ne peut suspendre la Constitution. Les régimes exceptionnels demeurent soumis à la nécessité, au contrôle juridictionnel et à la répartition constitutionnelle des pouvoirs.
Les mesures extraordinaires doivent rester liées aux circonstances qui les justifient et cesser lorsqu’elles disparaissent.
La Cour constitutionnelle demeure en fonctions pendant les régimes de crise et peut constater que les conditions permettant leur maintien ne sont plus réunies, entraînant alors leur cessation.
Le principe peut être formulé simplement :
Plus l’urgence accroît les moyens de contrainte du pouvoir, moins celui-ci doit pouvoir être seul juge de leur prolongation.
Le contrôle constitutionnel ne devient donc pas moins nécessaire lorsque la situation est grave. Il le devient davantage.
Protéger les droits sans juridiciser toute la politique
Une Constitution protectrice peut cependant rencontrer un risque inverse.
À force de multiplier des principes extrêmement généraux et de soumettre toute décision politique à leur interprétation juridictionnelle, elle pourrait transférer vers les tribunaux une part excessive de la responsabilité qui appartient aux institutions démocratiques.
Toutes les politiques discutables ne sont pas inconstitutionnelles.
Une mesure fiscale contestée peut rester juridiquement admissible. Une réforme sociale peut être sévèrement critiquée sans porter atteinte à un droit constitutionnel. Une réglementation économique restrictive peut rester compatible avec la liberté d’entreprendre. Une mesure de sécurité peut limiter une liberté tout en satisfaisant réellement aux exigences de nécessité et de proportionnalité.
La fonction des droits constitutionnels n’est donc pas de fournir au juge un critère permettant de déterminer la meilleure politique.
Elle consiste à fixer des limites à l’intérieur desquelles plusieurs choix restent possibles.
Protéger les droits ne signifie pas transformer tout désaccord politique en litige constitutionnel.
La démocratie constitutionnelle suppose à la fois des limites que les majorités ne peuvent franchir et un espace dans lequel ces mêmes majorités peuvent effectivement gouverner.
La force républicaine suppose l’autolimitation
Une République forte ne se caractérise donc pas par l’absence d’obstacles opposés aux gouvernants.
Un pouvoir entièrement affranchi des contraintes juridiques peut sembler plus rapide ou plus efficace dans certaines circonstances. Il devient également beaucoup plus vulnérable à l’arbitraire et dépend davantage de la qualité personnelle de ceux qui l’exercent.
Une Constitution ne doit jamais être conçue uniquement pour les responsables auxquels on fait confiance.
Les garanties doivent précisément continuer à fonctionner lorsque le pouvoir est exercé par ceux dont on craint les décisions.
La liberté d’expression ne peut dépendre de la tolérance personnelle du Président. La vie privée ne peut reposer sur la modération spontanée de l’administration. L’indépendance judiciaire ne peut être laissée à la bonne volonté du Gouvernement. Le droit au recours ne peut varier selon la popularité du justiciable.
Le droit commence là où la confiance personnelle ne suffit plus.
La Constitution ne remplace pas la vertu politique. Elle organise les institutions pour que l’absence éventuelle de vertu ne suffise pas à supprimer les libertés.
Une puissance forte parce qu’elle demeure limitée
Les droits et libertés donnent ainsi sa forme républicaine à la puissance publique.
Ils ne condamnent pas l’État à l’inaction. Ils n’interdisent ni la contrainte, ni la réglementation, ni les mesures de sécurité, ni l’existence de pouvoirs exceptionnels lorsque les circonstances les rendent réellement nécessaires.
Ils exigent autre chose : que l’autorité puisse indiquer sur quel fondement elle agit, que la restriction demeure nécessaire et proportionnée à son objectif, que celui qui la conteste puisse être entendu et qu’aucune majorité ne puisse considérer sa propre victoire comme une autorisation de s’affranchir de l’ordre constitutionnel.
Une République forte peut donc décider, protéger et contraindre lorsqu’elle en possède juridiquement la compétence.
Mais sa force institutionnelle se mesure aussi à sa capacité à respecter des limites lorsqu’il serait politiquement plus commode de les écarter.
La puissance publique n’est véritablement républicaine ni parce qu’elle est faible ni parce qu’elle est illimitée, mais parce qu’elle reste capable d’agir sans pouvoir supprimer elle-même les garanties qui rendent son action légitime.