La souveraineté populaire est souvent résumée par une formule simple : le peuple décide.
Cette formule est juste si elle désigne le fondement de l’ordre politique. Elle devient trompeuse si elle laisse entendre que les citoyens devraient exercer eux-mêmes, en permanence, toutes les fonctions de l’État.
Une démocratie moderne ne peut pas fonctionner ainsi. L’adoption des lois, la conduite des politiques publiques, l’administration, la justice, la défense ou les relations internationales exigent des institutions capables d’agir continûment. Le corps électoral ne peut matériellement intervenir derrière chacune de leurs décisions.
La souveraineté populaire doit donc être comprise autrement. Elle ne constitue pas une compétence particulière qui s’ajouterait à celles du Président, du Gouvernement, du Parlement ou des juridictions. Elle signifie qu’aucun pouvoir constitué ne possède en lui-même le titre lui permettant de disposer de l’ordre politique tout entier.
La Constitution traduit cette idée en affirmant que les pouvoirs constitutionnels procèdent de la souveraineté du peuple et qu’aucun d’eux ne peut s’approprier les compétences propres d’un autre ou se soustraire aux contrôles institués.
Le peuple demeure donc souverain sans gouverner quotidiennement : il est la source de la légitimité politique, participe à la désignation des titulaires du pouvoir et intervient directement par référendum dans les conditions prévues par la Constitution.
Les institutions exercent le pouvoir ; aucune ne peut s’en proclamer propriétaire.
La souveraineté n’est pas le pouvoir le plus élevé parmi les autres
Une partie des confusions institutionnelles vient du fait que la souveraineté est parfois présentée comme une compétence supérieure à toutes les autres.
Ce n’est pas le sens retenu ici.
Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire. Le Parlement légifère, contrôle le Gouvernement et évalue les politiques publiques. Le Président exerce la direction nationale en matière de défense et de politique étrangère ainsi que les missions de garantie que la Constitution lui attribue expressément. Le pouvoir judiciaire rend des décisions juridiquement obligatoires.
Tous exercent donc réellement du pouvoir.
Mais exercer un pouvoir n’est pas être souverain.
La souveraineté se situe à un autre niveau : elle concerne l’origine de l’ordre politique et le principe selon lequel aucune institution créée par cet ordre ne peut devenir elle-même la source ultime de son autorité.
Cette distinction évite également de représenter le peuple comme s’il possédait à chaque instant une volonté précise que les institutions n’auraient plus qu’à exécuter.
Les citoyens sont nombreux, leurs préférences diverses et susceptibles d’évoluer selon les questions, les circonstances et les fonctions en jeu. L’action publique exige en outre une continuité et un degré de détail incompatibles avec une intervention directe du corps électoral derrière chaque décision.
La démocratie constitutionnelle organise donc les procédures par lesquelles les préférences politiques deviennent des mandats, des majorités et des décisions juridiquement valides.
La question essentielle est de savoir comment le pouvoir reste rattaché au peuple et comment ceux qui l’exercent sont empêchés de transformer une fonction temporaire en autorité souveraine.
Instituer des pouvoirs sans leur abandonner la souveraineté
Cette distinction explique pourquoi la démocratie représentative n’est pas contraire à la souveraineté populaire.
Lorsque les citoyens élisent des députés, ils ne leur transfèrent pas une fraction de souveraineté dont ceux-ci deviendraient propriétaires jusqu’à l’élection suivante. Ils désignent les membres d’une institution à laquelle la Constitution attribue certaines fonctions.
Il en va de même pour l’élection présidentielle. Le suffrage confère au Président une légitimité directe pour diriger la défense et la politique étrangère et exercer ses missions constitutionnelles de garantie. Il ne lui attribue aucune souveraineté personnelle ni aucun mandat général sur l’ensemble des politiques publiques.
L’élection donne un mandat, non la propriété du pouvoir.
La représentation devient problématique lorsque cette distinction disparaît : lorsqu’un élu considère sa victoire comme une autorisation générale ou lorsqu’une majorité utilise les institutions pour rendre plus difficile son propre remplacement.
C’est pourquoi une majorité démocratiquement élue ne peut pas tout faire.
Elle possède le droit d’exercer les compétences qui lui reviennent. Elle ne possède pas celui de supprimer les conditions permettant demain aux citoyens de choisir autrement.
La Constitution interdit précisément qu’une révision permette à un pouvoir constitué de s’approprier l’exercice de la souveraineté nationale ou de supprimer les conditions essentielles à la libre expression de la volonté populaire.
La limite constitutionnelle peut ainsi protéger la souveraineté populaire contre ceux qui, après avoir reçu un mandat du peuple, prétendraient ne plus pouvoir être dépossédés du pouvoir par lui.
La volonté démocratique peut être plurielle
L’unité de la souveraineté n’impose pas l’uniformité des choix politiques.
Le corps électoral peut élire un Président portant une certaine orientation en matière de défense et de politique étrangère tout en donnant une majorité parlementaire à un autre courant pour conduire l’action gouvernementale ordinaire.
Il peut soutenir une majorité lors d’une élection puis rejeter une proposition particulière lors d’un référendum. Il peut encore modifier son jugement à mesure que les circonstances changent.
Il n’existe là aucune contradiction institutionnelle nécessaire.
Le peuple n’est pas une personne unique dont la volonté serait définitivement exprimée par un seul scrutin. Une communauté politique rassemble des citoyens dont les préférences peuvent varier selon ce qu’ils sont appelés à décider.
La Constitution ne doit donc pas transformer artificiellement une expression particulière du suffrage en volonté totale et permanente du souverain.
Elle doit déterminer la fonction de chaque consultation.
Une élection présidentielle attribue le mandat présidentiel. Une élection législative compose l’Assemblée nationale dont procède le Gouvernement. Un référendum tranche la question qui lui est soumise. Une révision constitutionnelle modifie l’ordre fondamental selon une procédure spécifique.
La souveraineté reste une ; ses formes d’exercice sont multiples et aucune ne doit absorber toutes les autres.
Cette conception empêche notamment de faire de l’élection présidentielle l’acte démocratique dont découlerait nécessairement toute la vie politique nationale.
Savoir précisément ce que l’on décide
La souveraineté populaire exige également de la lisibilité.
Un vote perd une partie de sa signification lorsque le citoyen ne peut déterminer ce que son choix produit réellement.
Si une élection présidentielle est supposée désigner simultanément un chef de l’État, déterminer un Gouvernement, produire une majorité parlementaire et valider un programme applicable à toutes les institutions, il devient difficile d’identifier le mandat effectivement confié.
Le même problème apparaît lorsqu’un référendum agrège plusieurs décisions ou laisse indéterminées les conséquences juridiques du résultat.
La VIe République cherche donc à rapprocher trois éléments : l’objet du vote, le pouvoir attribué et la responsabilité qui en résulte.
Cette exigence apparaît explicitement dans le régime du référendum : la question doit être claire, porter sur un objet déterminé et prévoir ses effets juridiques. La décision adoptée s’impose ensuite aux pouvoirs publics.
Le citoyen doit savoir, autant que possible, ce qu’il décide. Celui qui reçoit un mandat doit savoir ce qu’il est constitutionnellement habilité à faire. Les conséquences institutionnelles d’un vote doivent être établies avant celui-ci plutôt que reconstruites après coup selon les intérêts du moment.
Une victoire électorale n’est jamais un blanc-seing
La légitimité électorale constitue le fondement démocratique de nombreuses fonctions politiques. Elle ne dispense pourtant jamais de respecter les limites qui leur sont attachées.
Un Président élu directement pourrait soutenir que sa légitimité nationale lui permet d’intervenir au-delà de ses compétences. Une majorité parlementaire pourrait considérer que son nombre lui donne le droit de neutraliser les institutions qui la contrôlent. Un Gouvernement pourrait invoquer son soutien politique pour contester les contraintes constitutionnelles qui encadrent son action.
La démocratie constitutionnelle refuse cette confusion.
Être élu explique pourquoi l’on peut exercer un pouvoir ; cela ne permet pas d’en déterminer soi-même l’étendue.
Cette étendue demeure fixée par la Constitution.
Les garanties qui limitent les pouvoirs élus ne sont donc pas étrangères à la démocratie. Elles empêchent qu’une majorité présente utilise sa légitimité pour supprimer la possibilité d’une majorité future différente.
Une Constitution démocratique doit permettre aux vainqueurs des élections d’exercer effectivement leur mandat. Elle doit également garantir que ce pouvoir puisse prendre fin normalement.
L’alternance n’est pas une concession accordée par ceux qui gouvernent. Elle appartient aux conditions mêmes de la souveraineté populaire.
Le citoyen doit pouvoir attribuer la responsabilité
La souveraineté populaire ne consiste pas seulement à désigner les titulaires du pouvoir.
Elle suppose également qu’il soit possible de leur demander des comptes sur l’usage qu’ils en font.
Un système devient démocratiquement difficile à sanctionner lorsque plusieurs institutions peuvent constamment attribuer à une autre la responsabilité d’une même politique. Le vote perd alors une partie de sa fonction : le citoyen peut exprimer son mécontentement sans savoir précisément quel pouvoir il sanctionne.
La VIe République cherche donc à rapprocher autant que possible compétence et responsabilité.
Le Gouvernement doit répondre de l’action publique ordinaire qu’il conduit. Le Parlement doit répondre de ses choix législatifs et du soutien qu’il apporte au Gouvernement. Le Président doit répondre de la direction qu’il exerce en matière de défense et de politique étrangère ainsi que de l’usage des compétences que la Constitution lui attribue dans l’exercice de ses missions de garantie.
Cette répartition ne pourra jamais être parfaitement étanche. L’action publique implique nécessairement des interactions entre institutions.
Mais cette complexité ne justifie pas d’organiser la confusion.
La souveraineté populaire ne consiste pas seulement à permettre au citoyen d’attribuer le pouvoir ; elle exige qu’il puisse ensuite identifier suffisamment clairement celui qui doit répondre de son exercice.
Le vote sert ainsi à choisir, mais aussi à juger.
Gouverner au nom du peuple ne signifie pas lui renvoyer chaque décision
Si le peuple demeure souverain, on pourrait être tenté d’en conclure que la démocratie serait toujours plus authentique à mesure que davantage de décisions seraient prises directement par référendum.
Cette conclusion serait excessive.
Gouverner suppose une succession continue de décisions, dont beaucoup sont techniques, interdépendantes, évolutives ou urgentes. Le corps électoral ne peut être consulté sur chacune d’elles sans rendre l’action publique matériellement impossible.
Surtout, une institution qui renverrait systématiquement au peuple les décisions difficiles dont elle possède pourtant la compétence pourrait finir par diluer sa propre responsabilité.
Le référendum n’a donc pas vocation à remplacer l’exercice quotidien des compétences institutionnelles.
Mais il ne se limite pas pour autant aux seules révisions constitutionnelles ou aux crises exceptionnelles.
La Constitution en fait l’expression directe de la souveraineté du peuple et permet au Président de lui soumettre un texte, une décision ou une question d’intérêt national dans un large ensemble de matières politiques, institutionnelles, économiques, sociales, culturelles, territoriales, environnementales ou internationales. Cette initiative ne confère toutefois au Président aucune compétence matérielle de direction dans la matière concernée.
Le référendum possède ainsi une fonction propre : permettre au peuple de prendre directement une décision sans transformer celui qui provoque la consultation en détenteur de la compétence correspondante.
À côté de ce référendum général existent des procédures particulières : toute révision constitutionnelle est finalement soumise au peuple ; le référendum d’arbitrage national tranche certains conflits portant directement sur les domaines présidentiels de direction nationale ; un autre référendum peut intervenir lorsqu’une crise institutionnelle grave conduit à poser la question de la dissolution de l’Assemblée nationale.
La souveraineté directe et la démocratie représentative ne s’excluent donc pas. Elles répondent à des fonctions différentes.
Le recours au peuple doit lui-même être soumis à des règles
Un référendum ne devient pas démocratique par le seul fait qu’un bulletin soit déposé dans une urne.
Celui qui organise la consultation détermine notamment la question posée et peut avoir un intérêt politique au résultat. Une formulation ambiguë peut agréger plusieurs décisions, masquer certaines conséquences ou transformer un choix déterminé en vote général d’approbation ou de rejet de celui qui l’a convoqué.
La souveraineté populaire suppose donc que les conditions du vote soient elles-mêmes protégées.
La question doit être claire, son objet déterminé et ses effets juridiques connus. Le contrôle constitutionnel de ces conditions n’enlève pas au peuple son pouvoir de décision ; il empêche l’auteur de la consultation de définir librement, après le vote, la signification de la réponse.
Les référendums institutionnels les plus conflictuels rendent cette exigence particulièrement visible. Dans le référendum d’arbitrage national, le peuple sait avant de voter que le résultat entraînera soit la dissolution de l’Assemblée nationale, soit la fin du mandat présidentiel. De même, lorsqu’un référendum porte sur une dissolution liée à une crise institutionnelle grave, son rejet entraîne la fin du mandat du Président qui l’a provoqué.
Protéger la décision populaire exige de distinguer celui qui décide de celui qui organise les conditions dans lesquelles la décision lui est demandée.
La démocratie directe n’abolit donc pas l’ordre constitutionnel. Elle en dépend pour ne pas devenir un instrument plébiscitaire au service de celui qui la déclenche.
Une décision référendaire doit produire des effets réels
Faire directement appel au peuple serait dépourvu de sens si les institutions pouvaient ensuite traiter le résultat comme une simple consultation politique.
La Constitution affirme donc que la décision issue du référendum s’impose aux pouvoirs publics.
Lorsque des mesures d’application sont nécessaires, elles doivent respecter son objet, son sens et sa portée. Le législateur ne peut la contourner ou la dénaturer.
En principe, une décision adoptée par référendum ne peut être modifiée ou abrogée que par un nouveau référendum, sauf si le texte soumis au peuple avait lui-même prévu les conditions de sa modification ultérieure.
Cette règle constitue le prolongement logique de la souveraineté populaire.
Lorsque le peuple est constitutionnellement appelé à décider directement, son vote doit produire la décision annoncée avant la consultation.
Le référendum cesse ainsi d’être un instrument de légitimation politique aux effets variables selon le résultat. Il devient une véritable procédure juridique de décision.
La souveraineté populaire apparaît aussi dans ce qu’aucun pouvoir ne peut faire
La souveraineté du peuple ne se manifeste finalement pas seulement lorsqu’il vote.
Elle apparaît également dans les limites imposées à ceux auxquels il confie le pouvoir.
Le Président peut disposer d’une forte légitimité nationale sans devenir souverain. Le Parlement peut voter la loi sans devenir souverain. Le Gouvernement peut exercer la plénitude de l’action publique ordinaire sans devenir souverain. Une juridiction peut rendre une décision juridiquement définitive dans son domaine sans devenir souveraine.
Aucun de ces pouvoirs ne peut conclure de l’importance de sa fonction qu’il lui appartient de définir seul les conditions de son existence, l’étendue de ses compétences ou les modalités de son remplacement.
Le principe de souveraineté populaire protège ainsi une distinction essentielle entre exercer le pouvoir et disposer du pouvoir lui-même.
Les institutions exercent les compétences que l’ordre constitutionnel leur confie. Elles peuvent être fortes, autonomes et capables d’action. Mais elles demeurent des pouvoirs constitués.
Le peuple n’a donc pas besoin d’intervenir derrière chaque décision pour rester souverain.
Il l’est parce que la légitimité de l’ordre politique procède de lui, parce qu’il participe à son fonctionnement par l’élection et le référendum, parce que certaines décisions lui sont directement soumises et parce qu’aucun pouvoir institué ne peut légitimement se transformer en source définitive de sa propre autorité.