Confier à une institution spécialisée des pouvoirs d’enquête sur la probité, les dépendances, les ingérences ou les mécanismes de capture institutionnelle crée immédiatement un risque particulier.
L’Office national de sûreté républicaine est conçu pour protéger la sûreté républicaine et l’intégrité de la décision publique. Mais une institution capable d’examiner des intérêts, des relations, des financements ou certaines activités de responsables publics pourrait elle-même devenir dangereuse si elle cessait de rechercher des éléments relevant de ses missions pour commencer à apprécier des opinions, des loyautés politiques ou des orientations idéologiques.
La question n’est donc plus de savoir pourquoi l’ONSR doit exister, mais jusqu’où il peut agir sans changer de nature.
Un organe chargé de protéger la République contre la corruption, l’ingérence ou la capture de ses institutions ne serait plus légitime s’il disposait du pouvoir de définir arbitrairement ceux qui seraient politiquement dignes de confiance.
La frontière doit être nette :
La sûreté républicaine doit porter sur des faits, des situations et des risques juridiquement rattachables aux missions de l’Office, jamais sur la conformité politique des personnes contrôlées.
Contrôler des situations, pas des convictions
L’ONSR peut rechercher une dépendance financière, un intérêt dissimulé, un financement problématique, une relation susceptible de compromettre l’exercice indépendant d’une fonction ou une ingérence relevant des critères fixés par le droit.
Il ne peut en revanche considérer qu’une personne constitue un risque pour la République simplement parce qu’elle défend une orientation politique déterminée.
Une conviction radicale n’est pas une corruption. Une position diplomatique très minoritaire ne démontre aucune dépendance étrangère. Une relation professionnelle, universitaire ou personnelle avec un acteur extérieur n’établit pas, par elle-même, une ingérence.
La différence tient à l’objet du contrôle.
L’Office peut examiner des actes, décisions, intérêts, relations et financements lorsqu’ils sont susceptibles d’entrer dans le champ de ses missions. Il ne doit pas transformer cette faculté en pouvoir général d’appréciation sur ce que pense une personne.
Cette distinction apparaît explicitement pour certaines fonctions particulièrement sensibles. Lors du contrôle préalable des candidats à la Cour constitutionnelle, par exemple, l’ONSR ne peut se prononcer sur leurs opinions politiques, philosophiques ou juridiques. Son examen porte strictement sur la probité, l’indépendance et l’absence de conflits d’intérêts.
Cette garantie exprime un principe plus général :
Une institution chargée de protéger l’intégrité de l’État ne doit jamais devenir une institution chargée de sélectionner les convictions compatibles avec l’État.
La République doit pouvoir se protéger contre la corruption de la décision démocratique.
Elle ne doit jamais se protéger contre la possibilité que cette décision change.
La compétence constitue la première limite
Le premier rempart contre une police politique n’est pas une déclaration de bonnes intentions.
C’est la compétence juridique.
L’ONSR dispose d’un pouvoir général d’investigation, mais uniquement dans le champ des missions que la Constitution lui confie.
Il peut enquêter sur certaines personnes publiques et, dans les conditions prévues par la loi organique, sur des personnes physiques ou morales dont l’activité est susceptible de porter atteinte à la sûreté républicaine, à l’intégrité de la décision publique ou aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette compétence est large.
Elle n’est pas indéterminée.
L’Office ne reçoit pas un pouvoir général de surveillance de la vie politique, économique ou sociale. Il doit toujours être possible de rattacher son intervention à l’une des missions constitutionnelles qui justifient son existence.
Cette exigence est essentielle car une institution spécialisée cesse progressivement de l’être lorsqu’elle peut elle-même définir sans limite ce qu’elle considère comme suspect.
L’étendue des moyens d’enquête ne doit jamais être confondue avec l’étendue de la mission qui permet de les utiliser.
L’ONSR peut disposer de moyens importants à l’intérieur de son domaine.
Il doit être sans pouvoir en dehors de celui-ci.
Les moyens d’enquête restent soumis au droit
Une compétence légitime ne rend pas tous les moyens admissibles.
L’ONSR peut avoir besoin d’accéder à des documents, données financières, informations administratives ou numériques qui ne sont pas publiques. La loi organique peut également organiser le recours à des techniques spéciales d’investigation.
Ces nécessités ne créent aucune exception générale à l’État de droit.
Plus une mesure porte atteinte à la vie privée, au secret des communications ou à une autre liberté constitutionnellement protégée, plus les conditions de son emploi doivent être rigoureusement définies.
La Constitution renvoie précisément à la loi organique le soin de déterminer les garanties applicables lorsque les techniques d’investigation affectent des droits ou libertés.
Le principe de proportionnalité conserve donc toute sa portée.
Une suspicion circonscrite ne justifie pas une investigation sans limite. Une information utile à un contrôle particulier ne rend pas pertinente l’ensemble de la vie privée du responsable concerné. Une finalité de sûreté ne transforme pas toute donnée disponible en donnée librement accessible.
Le pouvoir d’enquêter est défini autant par ce qu’il permet que par les garanties qui en limitent l’usage.
Le secret de l’enquête ne crée pas un espace hors du droit
Certaines investigations doivent évidemment demeurer confidentielles.
Informer immédiatement une personne de chaque vérification pourrait permettre la disparition de preuves, l’organisation d’un contournement ou la mise en échec de la procédure.
Le secret opérationnel peut donc être indispensable.
Mais il ne crée pas un espace juridique autonome dans lequel les actes de l’Office cesseraient d’être contrôlables.
Les conditions d’accès aux informations, les techniques pouvant être employées, les garanties liées aux droits fondamentaux et les modalités de conservation ou d’utilisation des données doivent continuer à relever du droit.
Cette distinction est essentielle.
La confidentialité protège l’efficacité de certaines investigations.
Elle ne transforme pas l’institution qui enquête en autorité secrète affranchie de la Constitution.
Le secret peut protéger l’enquête ; il ne doit jamais protéger l’Office contre le droit qui encadre cette enquête.
L’autorité présidentielle existe réellement
Le rattachement de l’ONSR à la présidence exige une autre clarification.
Le Président de la République exerce une autorité constitutionnelle sur l’Office.
Cette autorité n’est pas symbolique.
Il détermine les orientations générales de son action. Il peut le saisir et lui demander d’engager les contrôles, enquêtes et procédures nécessaires à l’accomplissement de ses missions.
Il serait donc inexact de présenter l’ONSR comme une autorité totalement indépendante de la présidence dans le déclenchement de ses activités.
Cette relation est volontaire.
Elle correspond aux missions de garantie nationale confiées au Président, notamment en matière de sûreté républicaine, de probité publique, d’intégrité de la décision démocratique et de protection des institutions.
Mais reconnaître cette autorité impose immédiatement d’en identifier la limite.
Le Président peut demander une enquête, pas en écrire la conclusion
Le Président peut demander qu’une situation relevant des missions de l’ONSR soit examinée.
Il ne peut pas décider ce que cette enquête devra trouver.
La Constitution lui interdit d’adresser à l’Office une instruction quant aux constatations auxquelles il doit parvenir dans une affaire individuelle, à la décision qu’il doit rendre ou à la sanction qu’il doit prononcer.
La frontière ne passe donc pas entre intervention et absence totale d’intervention présidentielle.
Elle passe entre l’impulsion institutionnelle et la détermination du résultat individuel.
Un Président peut demander l’ouverture d’une enquête lorsqu’il estime qu’une situation relève des missions de l’Office.
Il ne peut ordonner que cette enquête établisse la dépendance d’un adversaire, innocente un responsable proche du pouvoir ou aboutisse à une sanction particulière.
Cette distinction est beaucoup plus précise que l’idée d’une indépendance absolue.
Le Président peut demander que l’ONSR cherche ; il ne peut lui dire ce qu’il doit trouver.
C’est cette limite qui empêche l’autorité constitutionnelle de se transformer juridiquement en pouvoir personnel de condamnation.
L’Office peut aussi agir de sa propre initiative
La protection contre une instrumentalisation présidentielle repose également sur un autre élément.
Les enquêtes et contrôles de l’ONSR ne dépendent pas exclusivement d’une demande du Président.
Le Haut-Commissaire peut engager les procédures relevant des compétences de l’Office de sa propre initiative ou à la demande du Président.
Cette autonomie est importante.
Un organe qui ne pourrait enquêter qu’après autorisation présidentielle rencontrerait une difficulté évidente lorsqu’une affaire concernerait un responsable proche du chef de l’État ou une situation politiquement embarrassante pour la présidence.
L’ONSR doit donc pouvoir agir dans son domaine même en l’absence d’une impulsion présidentielle.
Inversement, cette faculté d’auto-saisine ne lui donne pas le droit de définir librement de nouvelles missions.
Elle reste enfermée dans son champ constitutionnel.
L’équilibre recherché peut ainsi être formulé simplement :
Le Président ne possède pas l’Office ; l’Office ne possède pas davantage une compétence autonome pour définir ce qui menace la République.
L’un peut orienter et saisir.
L’autre peut agir de sa propre initiative.
Tous deux restent soumis au domaine que la Constitution a préalablement défini.
Enquêter n’est pas condamner pénalement
Une enquête peut produire des effets politiques considérables avant même que ses conclusions soient connues.
Cette réalité impose une distinction rigoureuse entre plusieurs étapes.
L’existence d’une investigation ne signifie pas qu’un fait est établi. Un fait établi ne signifie pas nécessairement qu’une infraction a été commise. Une situation justifiant une mesure conservatoire ne constitue pas par elle-même une culpabilité pénale.
L’ONSR dispose de pouvoirs propres de sanction lorsque les faits relèvent de ses missions.
Mais lorsqu’ils sont susceptibles de recevoir une qualification pénale, les éléments sont transmis à l’autorité judiciaire compétente.
L’Office ne devient donc pas juge pénal parce qu’il possède lui-même des pouvoirs d’enquête et de sanction institutionnelle.
La sanction relevant de la sûreté républicaine et la condamnation pénale sont deux responsabilités juridiquement distinctes.
Cette séparation est nécessaire pour éviter qu’une institution administrative ou constitutionnelle puisse produire elle-même une culpabilité pénale sur la base de ses propres investigations.
Une information recueillie n’est pas librement disponible pour le pouvoir
La question ne porte pas seulement sur la collecte des informations.
Elle concerne aussi leur utilisation.
Une institution spécialisée peut accumuler des données particulièrement sensibles sur des responsables publics ou sur des personnes dont l’activité entre dans son champ de contrôle.
Le risque serait qu’une information légalement obtenue pour une finalité déterminée devienne ensuite une ressource générale disponible pour d’autres usages.
Une donnée recueillie pour vérifier un conflit d’intérêts ne doit pas devenir librement utilisable pour cartographier la vie politique ou personnelle d’un responsable.
Une information financière obtenue dans le cadre d’une enquête de probité ne devient pas automatiquement pertinente pour toute autre procédure.
Le principe de finalité doit donc demeurer central.
Les transmissions à d’autres autorités peuvent être nécessaires lorsque les faits relèvent de leurs compétences. Mais elles doivent procéder de règles juridiques, non de l’idée que toute information détenue par l’État devient disponible pour l’ensemble du pouvoir.
L’information légalement recueillie par une institution publique ne devient pas la propriété politique de celui qui contrôle cette institution.
Cette règle est particulièrement importante pour une structure disposant d’un accès étendu à des informations sensibles.
Les droits de la défense ne disparaissent pas devant la sûreté
Le caractère préventif ou sensible des missions de l’Office ne permet pas davantage d’écarter les garanties procédurales.
La Constitution impose le respect des droits de la défense, du contradictoire et de la proportionnalité.
Ces principes prennent une importance particulière lorsque l’ONSR adopte une mesure susceptible d’affecter directement une fonction, un mandat, un patrimoine ou l’accès à une responsabilité publique.
La protection de l’État ne peut donc être organisée selon une logique dans laquelle l’efficacité du contrôle suffirait à justifier l’absence de procédure.
Plus la décision est grave, plus la capacité de comprendre les faits reprochés, de présenter des observations et d’obtenir le contrôle prévu par la Constitution devient importante.
La sûreté républicaine n’est pas extérieure à l’État de droit.
Elle doit précisément en être une expression.
Une institution chargée de protéger la République ne peut employer des méthodes qui rendraient elle-même incertain le caractère républicain du pouvoir qu’elle exerce.
Les sanctions doivent pouvoir être contrôlées sans transférer le pouvoir de sanction
L’ONSR dispose de pouvoirs importants.
Lorsqu’il constate un manquement grave relevant de ses missions, il peut prononcer des sanctions administratives, financières, fonctionnelles ou électorales pouvant, dans les cas les plus sérieux, aller jusqu’à la déchéance d’une fonction ou d’un mandat et à l’inéligibilité.
Un tel pouvoir nécessite un contrôle.
Les décisions les plus graves concernant les mandats électifs sont transmises d’office à la Cour constitutionnelle avant de devenir définitives. Les autres sanctions peuvent également être déférées à celle-ci selon les modalités prévues.
Mais la nature de ce contrôle est précisément définie.
La Cour vérifie la compétence de l’Office, la procédure, les droits constitutionnels, la proportionnalité et les limites attachées à la fonction ou au mandat concerné.
Elle ne se prononce pas sur l’opportunité de la décision et ne substitue pas sa propre appréciation des faits à celle de l’ONSR.
La Cour ne devient donc pas l’autorité véritable de probité.
Elle contrôle la constitutionnalité de l’exercice du pouvoir sans reprendre à son compte le pouvoir que la Constitution a confié à l’Office.
Cette distinction protège simultanément contre l’arbitraire de l’ONSR et contre une confusion des fonctions institutionnelles.
Une surveillance indépendante au-delà des affaires individuelles
Le contrôle juridictionnel ne suffit pas à lui seul.
Une institution peut respecter formellement les règles dans chaque affaire tout en développant, dans la durée, des pratiques dont l’accumulation pose problème.
La Constitution prévoit donc un comité indépendant de surveillance.
Celui-ci évalue l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties prévues par la Constitution et la loi organique.
Il dispose d’un accès aux informations nécessaires à cette mission, mais ne peut intervenir dans une enquête, une procédure ou une décision individuelle.
Cette interdiction est importante.
Le comité n’est pas une direction parallèle de l’Office.
Il surveille son fonctionnement sans exercer ses pouvoirs à sa place.
Son rapport annuel au Président et au Parlement, accompagné d’une version accessible au public sous réserve des nécessités de sûreté, permet également d’introduire une forme de responsabilité institutionnelle dans un domaine où une grande partie de l’activité ne peut naturellement être publique.
La même règle doit valoir pour le pouvoir et l’opposition
La meilleure protection contre la transformation de l’ONSR en instrument partisan réside finalement dans la prévisibilité de son intervention.
Une situation comparable doit être traitée selon des critères comparables, quelle que soit la position politique de la personne concernée.
Un membre de l’opposition ne doit pas être davantage exposé parce qu’il combat le Président.
Mais un ministre, un parlementaire de la majorité ou un responsable politiquement proche de la présidence ne doit pas bénéficier d’une protection particulière.
Cette égalité conditionne directement la crédibilité de l’institution.
Un Office dont l’activité semblerait systématiquement orientée vers les adversaires du pouvoir perdrait rapidement sa légitimité.
Inversement, une institution incapable d’examiner les titulaires du pouvoir échouerait précisément dans les situations où le risque de capture du contrôle est le plus sérieux.
L’encadrement juridique de l’ONSR ne constitue donc pas une concession faite contre son efficacité.
Il est une condition de cette efficacité.
Une institution de sûreté n’est crédible que si elle peut atteindre le pouvoir sans devenir un instrument destiné à neutraliser l’opposition.
Protéger le pluralisme sans désarmer la sûreté républicaine
Le risque de police politique ne doit pas conduire à rendre l’Office impuissant.
Une institution incapable d’examiner des relations, des financements ou des dépendances par crainte que ces investigations puissent être sensibles politiquement serait incapable de remplir précisément la mission pour laquelle elle existe.
La bonne frontière n’est donc pas celle qui oppose investigation et liberté politique.
Elle oppose l’investigation juridiquement rattachée à une mission à la surveillance fondée sur la seule désapprobation idéologique.
L’ONSR peut enquêter sur une relation avec un acteur étranger lorsqu’elle est susceptible de révéler une dépendance ou une ingérence.
Il ne peut enquêter sur une personne simplement parce qu’elle défend une politique favorable à cet État.
Il peut examiner un financement lorsqu’il relève de ses compétences.
Il ne peut considérer une organisation comme suspecte parce qu’elle appartient à un courant politique minoritaire.
La protection du pluralisme n’interdit pas d’enquêter sur des faits impliquant des acteurs politiques ; elle interdit de transformer l’identité politique elle-même en fait incriminant.
Un pouvoir fort dans son domaine, inexistant en dehors de lui
Le risque de police politique ne peut finalement être écarté par les intentions de ceux qui dirigeront l’institution.
Il doit être contenu par la structure même du pouvoir confié à l’Office.
L’ONSR dispose d’un pouvoir général d’investigation dans ses missions, de capacités propres d’enquête et de sanction, de la possibilité d’agir de sa propre initiative et du concours obligatoire de nombreux services de l’État.
Le Président peut définir ses orientations générales et demander l’ouverture de contrôles.
Cette puissance est réelle.
Mais ses frontières doivent l’être tout autant.
Les investigations doivent rester rattachées aux missions constitutionnelles de l’Office. Les droits de la défense, le contradictoire et la proportionnalité doivent être respectés. L’emploi de techniques affectant les libertés doit être spécialement encadré. Le Président ne peut déterminer le résultat d’une affaire individuelle. La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice des pouvoirs sans substituer sa propre appréciation des faits. Un comité indépendant surveille le fonctionnement général de l’institution.
Et surtout, la sûreté républicaine ne peut devenir une doctrine de conformité politique.
La règle peut donc être formulée sans ambiguïté :
L’ONSR doit être puissant lorsqu’une situation relevant de ses missions menace la sûreté républicaine ou l’intégrité de la décision publique ; il doit être sans pouvoir lorsque seule une opinion, une opposition ou une différence politique est en cause.
C’est cette frontière institutionnelle, davantage que les intentions de ceux qui exerceront demain ces pouvoirs, qui peut empêcher un organe de sûreté de devenir une police politique.