Créer un organe chargé de protéger la probité publique et la sûreté républicaine ne résout pas entièrement le problème de l’abus de pouvoir. Il le déplace en partie.
L’Office national de sûreté républicaine reçoit des compétences importantes parce que certaines atteintes à l’intégrité de l’État exigent une capacité spécialisée de contrôle et d’investigation. Il peut examiner des responsables publics, accéder à des informations sensibles, prendre des mesures conservatoires et, dans les conditions prévues par la Constitution, prononcer des sanctions.
Il est également placé sous l’autorité constitutionnelle exclusive du Président de la République, dont il constitue l’instrument opérationnel principal en matière de sûreté républicaine et de probité publique.
Une institution dotée de tels moyens ne peut cependant être placée elle-même hors de tout contrôle.
L’enjeu est donc double :
Comment permettre au Président de déclencher effectivement le contrôle lorsqu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État est suspectée, tout en empêchant que celui qui déclenche le contrôle puisse en dicter le résultat ?
La réponse ne peut consister à désigner un contrôleur suprême auquel il faudrait finalement faire confiance sans réserve.
Elle doit être institutionnelle.
L’ONSR ne doit jamais être simultanément maître de l’étendue de sa compétence, de la constitutionnalité de ses actes et de l’ensemble des mécanismes permettant d’en contrôler les abus.
Le contrôle doit pouvoir venir de l’extérieur de l’Office
Une compétence juridiquement définie constitue une première garantie, mais elle ne suffit pas.
Toute institution interprète nécessairement les règles qu’elle applique. L’ONSR peut considérer qu’une situation entre dans son domaine, qu’une investigation est justifiée, qu’une mesure conservatoire est nécessaire ou qu’un manquement mérite une sanction.
Si aucune de ces appréciations ne pouvait jamais être soumise à un contrôle extérieur, les limites posées par la Constitution risqueraient de devenir largement théoriques.
Le principe de contrôle suppose donc que l’Office ne dispose pas seul du dernier mot sur l’exercice de ses pouvoirs.
Cette exigence devient particulièrement forte lorsque ses décisions affectent des droits constitutionnels, un mandat électif ou le fonctionnement d’un autre pouvoir.
Le contrôle extérieur n’a toutefois pas pour fonction de conduire l’action de l’ONSR à sa place.
Il vérifie que l’institution demeure dans le champ que le droit lui attribue et respecte les garanties attachées à la gravité des mesures qu’elle prend.
L’architecture cherche ainsi à éviter deux modèles opposés.
Dans le premier, l’Office serait tellement dépendant des institutions qu’il contrôle qu’il ne pourrait plus agir efficacement contre ceux qui exercent le pouvoir.
Dans le second, ses pouvoirs deviendraient une forme d’autosuffisance juridique lui permettant de déterminer lui-même ses compétences et leurs limites.
La distinction essentielle est donc celle-ci :
La capacité d’agir efficacement n’est pas une indépendance absolue à l’égard de tout contrôle.
La Cour constitutionnelle contrôle la constitutionnalité, pas l’opportunité
La Cour constitutionnelle constitue la principale garantie juridictionnelle.
Mais sa fonction doit être définie avec précision.
Elle n’est pas une autorité supérieure de probité chargée de reprendre elle-même les enquêtes de l’ONSR ou de déterminer si elle aurait apprécié les faits de la même manière.
Son contrôle est constitutionnel.
Elle vérifie notamment que l’Office était compétent, que la procédure a été respectée, que les droits constitutionnellement garantis ont été protégés, que la mesure demeure proportionnée et que les garanties particulières attachées à la fonction ou au mandat concerné n’ont pas été méconnues.
Elle ne dirige pas les investigations.
Elle ne se substitue pas davantage à l’Office dans l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue.
Cette distinction est fondamentale.
Si la Cour reprenait systématiquement l’ensemble des fonctions de l’Office, elle deviendrait progressivement l’autorité véritable de probité et l’ONSR ne disposerait plus que d’un pouvoir préparatoire.
À l’inverse, l’absence de contrôle permettrait à l’Office de définir lui-même les limites constitutionnelles de ses pouvoirs.
La Cour contrôle l’exercice du pouvoir de l’ONSR sans reprendre ce pouvoir à son compte.
Plus la conséquence est grave, plus le contrôle est exigeant
Toutes les décisions de l’Office ne produisent pas les mêmes effets.
Une injonction de régularisation, une sanction financière, une suspension de fonction, la perte d’un mandat ou une mesure d’inéligibilité ne portent évidemment pas la même atteinte à la situation de la personne concernée.
La Constitution adapte donc les garanties à la gravité des conséquences.
Toute décision prononçant la perte d’un mandat électif ou une mesure d’inéligibilité est soumise au contrôle prévu par la Constitution avant de devenir définitive.
Certaines suspensions concernant des titulaires de fonctions constitutionnelles particulièrement sensibles font également l’objet de garanties particulières.
Cette graduation répond à un principe simple :
Plus l’ONSR affecte directement l’exercice d’un mandat ou d’un autre pouvoir constitutionnel, plus le contrôle extérieur doit être exigeant.
Il ne s’agit pas de soumettre chaque acte de l’Office à une autorisation préalable.
Il s’agit d’empêcher qu’il puisse modifier seul et sans contrôle certaines situations constitutionnelles particulièrement importantes.
La perte d’un mandat ne peut être une simple décision administrative ordinaire
Cette exigence apparaît particulièrement clairement lorsqu’un mandat électif est en cause.
Mettre fin au mandat d’un élu ne consiste pas seulement à sanctionner administrativement un comportement.
Une telle décision affecte directement les effets d’un scrutin et la représentation issue du suffrage.
L’ONSR doit pouvoir agir dans les cas graves prévus par la Constitution. Mais une conséquence d’une telle portée doit être entourée des garanties constitutionnelles correspondantes.
La même logique vaut pour l’inéligibilité.
Empêcher une personne d’exercer ou de solliciter un mandat démocratique possède une portée suffisante pour que la décision soit confrontée aux garanties de la norme fondamentale.
Pouvoir sanctionner un élu ne doit jamais signifier pouvoir disposer sans contrôle des effets du suffrage.
Les fonctions constitutionnelles conservent leurs garanties propres
La puissance de l’ONSR vient notamment de sa capacité à agir même lorsque les personnes concernées occupent des positions élevées dans l’État.
Mais cette capacité ne supprime pas les garanties attachées aux autres pouvoirs.
Lorsqu’une mesure concerne le titulaire d’un mandat ou d’une fonction relevant d’un autre pouvoir constitutionnel, elle doit respecter les garanties propres à cette fonction.
Lorsqu’un magistrat est concerné, par exemple, les sanctions disciplinaires relevant de son statut sont exercées dans le respect des compétences du Conseil supérieur de la magistrature.
Les garanties propres à une fonction ne doivent pas devenir une immunité contre tout contrôle de probité.
Mais l’ONSR ne doit pas davantage pouvoir effacer les règles constitutionnelles qui protègent l’indépendance des autres pouvoirs.
La sûreté républicaine traverse les institutions sans abolir leur statut constitutionnel.
Le contrôle juridictionnel ne suffit pas
Le contrôle de la Cour répond principalement à des décisions ou procédures déterminées.
Il ne permet pas nécessairement d’apprécier la manière dont une institution utilise globalement ses pouvoirs au fil du temps.
Or une dérive institutionnelle ne prend pas toujours la forme d’un acte manifestement inconstitutionnel.
Elle peut apparaître progressivement : recours de plus en plus fréquent à certaines techniques d’investigation, interprétation systématiquement extensive d’une compétence, concentration inhabituelle des contrôles sur certaines catégories de responsables ou usage devenu disproportionné de mesures pourtant licites prises isolément.
C’est pourquoi la Constitution prévoit également un comité indépendant de surveillance de l’Office national de sûreté républicaine.
Sa fonction n’est pas juridictionnelle.
Elle consiste à évaluer l’action générale de l’ONSR, l’usage de ses pouvoirs d’investigation, la proportionnalité de ses mesures et le respect des garanties prévues par la Constitution et la loi organique.
Le contrôle des contrôleurs comporte donc deux dimensions différentes :
Contrôler juridiquement les décisions particulières et surveiller institutionnellement la pratique générale de l’Office.
Un comité indépendant qui ne dirige pas les enquêtes
Le comité de surveillance doit disposer d’une indépendance suffisante pour examiner réellement le fonctionnement de l’ONSR.
La Constitution renvoie à une loi organique la définition de sa composition, des modalités de désignation de ses membres, de la durée de leur mandat, de leurs incompatibilités et des garanties nécessaires à leur indépendance.
Cette solution évite de figer dans la Constitution une composition détaillée tout en donnant à son indépendance une valeur constitutionnellement exigée.
Le comité dispose également d’un droit d’accès aux informations nécessaires à l’exercice de sa mission.
Mais ce pouvoir connaît une limite essentielle :
Il ne peut intervenir dans une enquête, une procédure ou une décision individuelle de l’Office.
Cette interdiction évite qu’un organe de surveillance devienne progressivement une direction parallèle.
Le comité examine l’institution.
Il ne décide pas à sa place.
Cette séparation protège également les investigations contre leur politisation éventuelle par ceux qui sont chargés de contrôler le fonctionnement général de l’ONSR.
Rendre compte sans livrer les enquêtes au pouvoir politique
Le contrôle démocratique rencontre une difficulté particulière dans une institution de sûreté : une partie importante de son activité ne peut être immédiatement publique.
Certaines investigations concernent des informations sensibles, des personnes qui ne sont encore reconnues coupables d’aucun manquement, des méthodes dont la divulgation compromettrait l’efficacité ou des intérêts dont la protection exige la confidentialité.
Une transparence intégrale détruirait donc une partie de la capacité d’action de l’Office.
Mais la confidentialité opérationnelle ne peut devenir une absence durable de reddition de comptes.
Le comité indépendant dispose des informations nécessaires à son évaluation tout en étant soumis aux obligations de secret correspondant à leur nature.
Il remet chaque année un rapport au Président de la République et au Parlement.
Une version publique est également rendue accessible aux citoyens, sous réserve des informations dont la divulgation porterait atteinte à la sûreté de l’État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation.
Cette organisation permet de distinguer trois exigences : protéger ce qui doit demeurer confidentiel pour préserver une enquête ; permettre à une institution extérieure d’examiner réellement l’usage général des pouvoirs de l’ONSR ; fournir aux citoyens une information suffisante sur le fonctionnement d’une institution constitutionnelle particulièrement puissante.
La reddition de comptes n’exige donc pas de rendre publics les dossiers.
Elle exige que le secret nécessaire à l’action ne devienne pas le secret sur la manière dont le pouvoir est globalement exercé.
L’ONSR est le bras opérationnel de la garantie présidentielle
Le rattachement de l’ONSR au Président de la République n’est pas accessoire.
Il répond directement à la fonction constitutionnelle du Président.
Celui-ci reçoit du peuple la responsabilité de garantir l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique, la sûreté républicaine et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.
Une telle responsabilité serait largement déclaratoire si le Président ne disposait d’aucun instrument capable d’enquêter et d’agir lorsque ces intérêts sont gravement menacés.
L’ONSR constitue donc le bras opérationnel de la garantie présidentielle.
Le Président détermine les orientations générales de son action. Il peut le saisir et lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses missions.
Cela signifie notamment qu’un ministre, un parlementaire, un haut fonctionnaire ou une autre autorité publique ne peut empêcher qu’un contrôle soit ouvert simplement parce qu’il appartient à la majorité politique ou dispose d’un poids institutionnel important.
Le Président doit pouvoir provoquer effectivement l’intervention de l’Office.
Mais il ne peut en déterminer le résultat.
Il ne peut lui imposer les constatations auxquelles il devra parvenir dans une affaire individuelle, la décision qu’il devra rendre ou la sanction qu’il devra prononcer.
Cette distinction est au cœur du système :
Le Président peut ordonner que l’enquête ait lieu ; il ne peut ordonner ce que l’enquête doit découvrir.
Il déclenche et garantit l’action. L’ONSR enquête et exerce ses compétences. Lorsque des faits sont susceptibles de constituer une infraction pénale, la justice est saisie et juge.
L’ONSR est ainsi bien placé sous l’autorité du Président sans devenir un instrument de condamnation personnelle à sa disposition.
L’autorité présidentielle elle-même doit avoir des limites
Le contrôle de l’ONSR implique donc également de borner l’usage que le Président peut faire de son autorité sur lui.
Le chef de l’État ne doit pas pouvoir utiliser l’Office pour produire artificiellement une accusation, écarter un adversaire ou imposer une conclusion préétablie.
Son pouvoir porte sur le déclenchement et l’orientation institutionnelle de l’action, non sur la vérité que l’enquête devra établir.
Cette limite ne réduit pas la puissance présidentielle.
Elle la rend constitutionnellement soutenable.
Le Président doit pouvoir garantir qu’aucune affaire grave ne soit enterrée. Il ne doit pas pouvoir garantir qu’une personne déterminée soit déclarée coupable.
La mission présidentielle consiste à garantir le contrôle, non à fabriquer son résultat.
Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans diriger l’Office
Le Parlement possède lui aussi un intérêt démocratique évident à connaître le fonctionnement général d’une institution disposant de pouvoirs aussi importants.
Le rapport annuel du comité indépendant lui fournit précisément une voie institutionnelle de surveillance.
Mais ce contrôle ne doit pas transformer le Parlement en autorité d’enquête parallèle.
Une majorité parlementaire ne doit pouvoir obtenir à volonté des informations opérationnelles sur une procédure concernant un adversaire politique, ni imposer à l’Office d’interrompre ou de conduire une enquête déterminée.
La Constitution protège donc l’ONSR contre les instructions gouvernementales, administratives ou parlementaires dans l’exercice de ses pouvoirs propres.
Ce point est essentiel.
Le Gouvernement peut faire lui-même l’objet des investigations de l’Office. Il ne saurait donc disposer du pouvoir de les empêcher ou de les orienter.
Le Parlement contrôle politiquement le Gouvernement et reçoit une information sur le fonctionnement de l’Office ; il ne commande pas ses enquêtes.
Rendre compte au Parlement n’est pas travailler sous ses ordres.
Ceux qui contrôlent doivent eux-mêmes respecter les règles qu’ils appliquent
Le contrôle de l’ONSR ne concerne pas seulement les décisions que produit l’institution.
Il concerne également ceux qui exercent ses pouvoirs.
Les agents de l’Office peuvent accéder à des informations particulièrement sensibles, connaître les vulnérabilités de hauts responsables et disposer de moyens d’investigation substantiels.
Une corruption, une dépendance ou une ingérence affectant l’ONSR présenterait donc un danger particulier : l’institution chargée d’identifier la capture de l’État pourrait devenir elle-même un moyen de cette capture.
La sensibilité de ses missions ne peut donc justifier une immunité de principe.
Les règles disciplinaires, administratives, civiles ou pénales applicables aux manquements commis par ses responsables et agents doivent être organisées de manière compatible avec la protection des informations sensibles et avec l’indépendance nécessaire à leurs fonctions.
La loi organique joue ici un rôle déterminant.
Le principe demeure toutefois évident :
L’institution chargée de vérifier l’intégrité des autres doit elle-même être organisée de manière à préserver l’intégrité de ceux qui exercent ses propres pouvoirs.
Il serait contradictoire qu’un Office chargé d’examiner les dépendances considère ses propres vulnérabilités comme étrangères au problème de la sûreté républicaine.
Contrôler sans neutraliser
Multiplier les contrôles peut lui-même produire un risque.
Si chaque enquête devait recevoir l’autorisation préalable d’une juridiction, du Parlement, d’un comité indépendant et du Président, l’ONSR cesserait rapidement d’être capable d’agir.
Les garanties ne doivent donc pas être conçues comme une succession de tutelles.
Le Président peut ordonner l’ouverture d’un contrôle ou d’une enquête, mais il ne peut en imposer le résultat.
La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice des pouvoirs de l’Office dans les conditions prévues par la Constitution.
Le comité indépendant surveille son fonctionnement général sans intervenir dans ses dossiers.
Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans commander l’Office.
La justice demeure seule compétente pour juger les infractions pénales.
Chacun intervient sur une dimension différente.
Cette répartition constitue précisément la garantie recherchée.
L’Office conserve les moyens nécessaires pour enquêter et agir, tandis que les différents mécanismes extérieurs empêchent cette puissance de devenir souveraineté institutionnelle.
Contrôler un pouvoir ne signifie pas placer chacune de ses décisions sous autorisation ; cela signifie organiser les conditions permettant de constater et de corriger ses dépassements.
Aucun gardien n’est souverain
La question « qui contrôle les contrôleurs ? » ne trouve finalement pas sa réponse dans la création d’une institution placée au sommet de toutes les autres.
Un tel contrôleur ultime ne ferait que déplacer la difficulté.
La logique constitutionnelle proposée est différente.
Elle répartit les différentes dimensions du contrôle.
Le Président dispose de l’autorité constitutionnelle nécessaire pour déclencher l’action de l’ONSR et empêcher qu’une atteinte grave à l’intégrité de l’État soit soustraite à l’investigation.
L’ONSR dispose des moyens nécessaires pour enquêter, contrôler et sanctionner dans le champ de ses missions.
La Cour constitutionnelle contrôle l’exercice de ces pouvoirs au regard de la Constitution.
Les décisions produisant les conséquences constitutionnelles les plus graves font l’objet de garanties renforcées.
Un comité indépendant examine la pratique générale de l’Office sans intervenir dans ses dossiers.
Le Parlement reçoit une reddition de comptes sans acquérir la maîtrise des enquêtes.
L’autorité judiciaire reçoit les faits susceptibles de constituer des infractions pénales et demeure seule compétente pour les juger.
Aucune de ces garanties n’est suffisante isolément.
C’est leur articulation qui empêche qu’une même autorité maîtrise à la fois le déclenchement du contrôle, l’établissement des faits, la sanction pénale et la définition de ses propres limites.
Le principe peut ainsi être résumé :
Le Président déclenche et garantit l’action ; l’ONSR enquête et agit ; la Cour constitutionnelle contrôle le respect de la Constitution ; la justice juge.
La République ne cherche donc pas un gardien infaillible de la probité.
Elle organise un système dans lequel la protection de l’État dispose de moyens suffisamment puissants pour atteindre les plus hauts niveaux du pouvoir, mais dans lequel aucun acteur ne peut simultanément déclencher une enquête, en dicter les conclusions, prononcer toutes les sanctions et décider seul de la légalité de son action.
Contrôler les contrôleurs ne consiste pas à rendre le contrôle impuissant. Cela consiste à faire en sorte que ceux qui disposent du pouvoir de contrôler soient eux-mêmes soumis à des limites qu’ils ne peuvent ni supprimer ni définir seuls.