La dissolution d’une assemblée élue constitue toujours un acte politique majeur. Dans un régime parlementaire classique, elle peut permettre de sortir d’une crise ou de vérifier qu’une majorité existe encore. Mais elle peut aussi devenir un instrument tactique entre les mains de l’exécutif : choisir le moment électoral, prendre une opposition de vitesse ou tenter de convertir un avantage politique temporaire en majorité parlementaire.
La VIe République proposée retient une logique différente.
Le Président ne dispose pas d’un pouvoir discrétionnaire lui permettant de mettre seul fin au mandat de l’Assemblée nationale. Lorsqu’une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant empêche le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, il peut demander au peuple de se prononcer sur sa dissolution.
La décision appartient alors au corps électoral.
Si les électeurs approuvent la dissolution, l’Assemblée est dissoute de plein droit et de nouvelles élections législatives sont organisées. S’ils la refusent, le Président est démis de ses fonctions de plein droit et une nouvelle élection présidentielle a lieu.
La dissolution n’est donc plus une prérogative exercée unilatéralement par un pouvoir sur un autre. Elle devient une procédure dans laquelle le Président demande aux citoyens de remettre en jeu la représentation nationale en acceptant que son propre mandat soit simultanément exposé à leur jugement.
Un pouvoir d’initiative sans pouvoir discrétionnaire
L’existence d’un mécanisme de dissolution répond à un problème réel.
Une crise peut atteindre une intensité telle que les relations entre institutions empêchent durablement leur fonctionnement régulier. Dans une telle situation, attendre nécessairement l’expiration normale du mandat parlementaire pourrait prolonger un blocage sans issue.
Le projet conserve donc une initiative présidentielle.
Mais il refuse d’en déduire que le Président doit pouvoir déterminer seul la durée effective du mandat parlementaire.
Cette limitation découle directement de l’architecture de la VIe République : l’élection présidentielle et les élections législatives attribuent des mandats démocratiques distincts. La légitimité nationale du Président ne transforme pas celle de l’Assemblée en légitimité subordonnée.
Une majorité parlementaire hostile au chef de l’État peut être politiquement inconfortable sans être constitutionnellement anormale. Le Gouvernement qui en procède doit pouvoir conduire l’action publique ordinaire tandis que le Président exerce ses propres compétences.
Le Président ne peut donc demander la dissolution au seul motif qu’il souhaiterait disposer d’une majorité plus favorable.
Il faut qu’existe une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant empêchant le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
La dissolution référendaire demeure ainsi un instrument de sortie de crise sans devenir un moyen présidentiel de recomposer à volonté la majorité parlementaire.
La Cour constitutionnelle contrôle l’accès à la procédure
Le Président ne peut pas qualifier seul la situation de crise afin de provoquer un référendum.
Avant la convocation du scrutin, la Cour constitutionnelle doit être saisie.
Elle vérifie que les circonstances invoquées caractérisent réellement une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant au sens de la Constitution. Elle contrôle également que la procédure ne poursuit pas un objectif manifestement étranger au rétablissement du fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Cette garantie est essentielle.
Sans elle, un Président pourrait tenter de présenter comme une crise institutionnelle ce qui ne serait qu’une cohabitation difficile, un désaccord politique ou une conjoncture électorale favorable.
La Cour ne décide pas s’il serait politiquement préférable de renouveler l’Assemblée. Cette décision appartient au peuple.
Elle vérifie seulement que les conditions constitutionnelles permettant de lui poser la question sont réunies.
La Cour contrôle l’existence de la crise ; le peuple décide si la dissolution doit en être la réponse.
Ce que tranche le référendum de dissolution
Le référendum de dissolution possède un objet différent du référendum d’arbitrage national.
Dans ce dernier, le peuple tranche un désaccord persistant entre le Président et le Parlement portant directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale. Un texte matérialisant ce conflit est soumis au vote.
La dissolution référendaire répond à une autre situation.
Aucun texte substantiel n’est soumis au peuple. La question est directement institutionnelle :
L’Assemblée nationale doit-elle être dissoute avant le terme normal de son mandat ?
Le référendum d’arbitrage tranche donc un conflit déterminé sur l’exercice d’une compétence présidentielle. La dissolution référendaire intervient lorsqu’une crise institutionnelle grave ou un blocage persistant affecte plus largement le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Le corps électoral ne choisit pas encore la future majorité. Il décide d’abord si la situation justifie de provoquer de nouvelles élections législatives.
Une approbation signifie seulement :
La représentation nationale doit être renouvelée.
Elle ne signifie ni que l’Assemblée sortante avait juridiquement tort, ni qu’une majorité présidentielle doit nécessairement lui succéder.
Ne pas confondre crise institutionnelle et incapacité à former un Gouvernement
La Constitution organise séparément une autre situation : celle dans laquelle l’Assemblée nationale ne parvient pas à élire un Premier ministre.
Lorsqu’un nouveau Premier ministre doit être choisi sans qu’un successeur ait déjà été désigné par une motion de censure constructive, l’Assemblée dispose de vingt et un jours pour l’élire à la majorité absolue.
Si elle échoue, sa dissolution intervient de plein droit. Elle ne dépend alors ni d’une initiative présidentielle ni d’un référendum.
Cette distinction est importante.
La dissolution référendaire de l’article 25 n’est pas destinée à remplacer les mécanismes spécifiques déjà prévus pour résoudre l’incapacité de l’Assemblée à produire un Gouvernement.
Elle répond à une crise institutionnelle d’une autre nature, suffisamment grave pour empêcher le fonctionnement régulier des pouvoirs publics sans relever d’une procédure de déblocage déjà organisée par la Constitution.
À chaque forme de crise correspond ainsi son mécanisme propre.
Le coût constitutionnel de l’initiative présidentielle
Le cœur du dispositif apparaît lorsque les citoyens refusent la dissolution : le Président est démis de ses fonctions de plein droit.
Cette conséquence distingue radicalement le mécanisme d’une simple consultation politique.
Sans elle, le Président disposerait d’un instrument dont le risque serait principalement supporté par l’Assemblée. Il pourrait provoquer un vote populaire pour tester son rapport de forces avec elle et, en cas de rejet, poursuivre son mandat presque comme si la tentative n’avait jamais eu lieu.
La Constitution refuse cette asymétrie.
Lorsqu’un Président soutient que la crise est suffisamment grave pour justifier la fin anticipée du mandat d’une assemblée démocratiquement élue, il engage aussi sa propre appréciation devant les citoyens.
S’ils considèrent que l’Assemblée ne doit pas être dissoute, le Président qui a provoqué l’arbitrage perd son mandat.
La conséquence ne dépend pas d’une promesse personnelle formulée pendant la campagne.
La Constitution tire elle-même les conséquences du vote.
Cette automaticité transforme une responsabilité politique incertaine en responsabilité institutionnelle.
La dissolution reste possible ; elle cesse d’être gratuite.
L’Assemblée renouvelée demeure politiquement libre
Si la dissolution est approuvée, de nouvelles élections législatives ont lieu entre vingt et quarante jours après la proclamation des résultats.
Rien ne garantit qu’elles produiront une majorité favorable au Président.
Cette possibilité n’est pas une imperfection du mécanisme. Elle en constitue une conséquence nécessaire.
Les électeurs viennent d’approuver l’organisation de nouvelles élections, non de promettre leur résultat. Ils peuvent reconduire une majorité proche de la précédente, en choisir une autre ou même renforcer l’opposition au chef de l’État.
Le Président obtient donc le renouvellement du choix parlementaire, pas le résultat qu’il souhaite.
Cette distinction empêche la dissolution de devenir un moyen d’aligner de force l’Assemblée sur la présidence.
Les élections législatives conservent leur fonction propre et ne deviennent pas un second tour politique de l’élection présidentielle.
Une procédure de crise, non une stratégie électorale
La dissolution référendaire n’a de sens que si le désaccord politique ordinaire demeure normalement supportable.
Dans la VIe République proposée, le Président et la majorité parlementaire peuvent suivre des orientations différentes parce qu’ils n’exercent pas le même mandat.
Le Gouvernement peut conduire des politiques économiques, sociales ou environnementales que le Président n’aurait pas choisies. Le Président peut déterminer et diriger la défense nationale et la politique étrangère alors même que la majorité parlementaire lui est politiquement opposée.
Les conflits portant sur la répartition juridique des compétences peuvent être tranchés par la Cour constitutionnelle.
L’article 25 vise autre chose : une situation dans laquelle la crise ou le blocage atteint le fonctionnement régulier des pouvoirs publics eux-mêmes.
Cette exigence est renforcée par plusieurs limites.
Aucune dissolution référendaire ne peut être proposée dans l’année suivant une élection générale de l’Assemblée nationale. Elle est également exclue pendant la vacance de la présidence, l’intérim présidentiel et l’application des pouvoirs exceptionnels.
Ces restrictions empêchent notamment de multiplier les consultations jusqu’à l’obtention d’un résultat politiquement favorable.
La dissolution peut rester un mécanisme puissant précisément parce que son usage est constitutionnellement difficile et politiquement risqué.
Le refus populaire ne laisse pas le Président en fonction
La conséquence du « non » mérite d’être prise au sérieux.
Lorsque le peuple refuse la dissolution, l’Assemblée nationale poursuit son mandat tandis que le Président est démis de ses fonctions. Une nouvelle élection présidentielle est alors organisée dans les conditions prévues par la Constitution.
Le vote ne signifie pas nécessairement que les citoyens approuvent toute l’action de l’Assemblée.
Ils répondent à une question plus précise : faut-il mettre fin prématurément à son mandat ?
En répondant négativement, ils désavouent l’initiative du Président qui avait estimé cette dissolution nécessaire au rétablissement du fonctionnement institutionnel.
La Constitution ne permet pas alors au chef de l’État de rester en place et d’interpréter politiquement son échec.
La conséquence est automatique.
Cette règle garantit que le référendum n’est pas simplement un moyen pour la présidence de tester gratuitement sa force face au Parlement.
Deux mandats exposés de manière différente
Le dispositif ne produit pas de conséquences parfaitement symétriques.
Si la dissolution est approuvée, l’Assemblée disparaît dans sa composition actuelle, mais ses membres peuvent à nouveau solliciter les électeurs.
Si elle est refusée, le Président perd personnellement sa fonction.
Cette différence correspond à la nature des deux institutions.
L’Assemblée est un organe collectif. La dissolution remet sa composition devant les citoyens ; elle ne constitue pas une sanction individuelle contre chacun des députés sortants.
La présidence est une fonction individualisée. C’est son titulaire qui prend l’initiative de demander au peuple de mettre fin au mandat de l’Assemblée et qui engage ainsi directement son appréciation.
La réciprocité du mécanisme ne réside donc pas dans l’identité des conséquences.
Elle réside dans le fait que les deux mandats sont réellement exposés par la procédure.
Le Président ne peut remettre en cause celui de l’Assemblée tout en protégeant absolument le sien. L’Assemblée ne bénéficie pas davantage d’une garantie intangible de durée lorsque les citoyens approuvent son renouvellement anticipé.
Le peuple tranche sans résoudre toute la vie politique
Comme dans le référendum d’arbitrage national, la décision populaire résout la question qui lui est soumise. Elle ne produit pas nécessairement une homogénéité politique durable.
Si la dissolution est approuvée, les élections suivantes peuvent reconduire l’opposition au Président.
Si elle est rejetée et qu’une nouvelle élection présidentielle est organisée, les électeurs peuvent choisir un Président politiquement proche ou éloigné de la majorité parlementaire.
La Constitution n’a pas pour fonction de produire artificiellement une concordance entre les pouvoirs.
Elle organise une sortie de crise, puis rend à chaque scrutin sa fonction propre.
Le peuple décide si le mandat parlementaire doit être remis en jeu ; il ne s’engage pas à produire ensuite une majorité déterminée.
Cette limite est essentielle à la logique des mandats démocratiques distincts.
Dissoudre sans subordonner le Parlement
La dissolution référendaire poursuit finalement un objectif précis : préserver une possibilité de sortie d’une crise institutionnelle grave sans recréer, au profit du Président, une supériorité générale sur le mandat parlementaire.
Le chef de l’État conserve l’initiative parce qu’un régime doit pouvoir réagir lorsqu’un blocage empêche le fonctionnement régulier des pouvoirs publics.
Mais son initiative ne produit aucun effet par elle-même.
La Cour constitutionnelle vérifie d’abord que la procédure peut être utilisée. Le peuple décide ensuite si l’Assemblée doit être dissoute.
S’il l’accepte, de nouvelles élections ont lieu et leur résultat demeure entièrement ouvert. S’il le refuse, le mandat de celui qui avait jugé la dissolution nécessaire prend fin.
Le mécanisme modifie ainsi profondément le sens du pouvoir de dissolution.
Il ne permet plus au Président de choisir seul le moment où les députés retourneront devant les électeurs. Il lui permet de demander au souverain de remettre en jeu leur mandat en assumant personnellement le risque d’un refus.
La dissolution demeure donc une capacité d’initiative présidentielle, mais elle n’est plus un privilège présidentiel.
On ne doit pas pouvoir demander au peuple de remettre en jeu le mandat d’un autre pouvoir sans accepter qu’il puisse, en retour, mettre fin au sien.