Une Constitution ne peut être intangible.
Les institutions vieillissent, les équilibres politiques évoluent et des règles conçues pour une époque peuvent devenir inadaptées. Interdire toute révision reviendrait à enfermer les générations futures dans les choix de celles qui les ont précédées.
Mais une Constitution ne peut pas davantage être traitée comme une loi ordinaire.
Elle organise les pouvoirs, détermine leurs compétences, protège les droits et fixe les procédures selon lesquelles les décisions publiques acquièrent leur validité. La modifier signifie donc intervenir sur les règles qui encadrent l’exercice même du pouvoir.
La VIe République proposée en tire une conséquence nette :
Aucune révision constitutionnelle ne peut entrer en vigueur sans l’approbation du peuple par référendum.
Le Président et le Parlement peuvent chacun prendre l’initiative d’une révision selon des procédures différentes. La Cour constitutionnelle en garantit la régularité. Mais aucun accord entre pouvoirs constitués ne suffit à modifier la norme dont ils tiennent eux-mêmes leurs compétences.
Le dernier mot appartient donc au peuple.
Changer les règles du pouvoir n’est pas gouverner
Une majorité parlementaire dispose de la légitimité nécessaire pour adopter des lois et permettre au Gouvernement de conduire les politiques correspondant au mandat démocratique reçu.
La révision constitutionnelle est d’une autre nature.
Une loi fiscale, sociale ou économique peut être modifiée par une majorité ultérieure selon les procédures législatives ordinaires. Une révision peut en revanche transformer les conditions dans lesquelles les pouvoirs seront désormais constitués, contrôlés ou remplacés. Elle peut modifier la durée des mandats, les rapports entre institutions, les procédures électorales, les garanties juridictionnelles ou les droits opposables aux pouvoirs publics.
Celui qui révise la Constitution intervient donc sur les règles auxquelles il est lui-même soumis.
Cette situation justifie une légitimité différente de celle qui suffit pour gouverner à l’intérieur de l’ordre existant.
Un pouvoir constitué peut exercer les compétences que la Constitution lui attribue ; il ne doit pas pouvoir redéfinir seul les conditions constitutionnelles de cet exercice.
Le recours obligatoire au peuple introduit précisément cette distinction.
Les institutions peuvent concevoir, délibérer et défendre une réforme. Elles ne peuvent considérer leur propre accord comme suffisant pour modifier le fondement juridique de leur autorité.
Deux voies d’initiative, une même décision finale
La Constitution reconnaît concurremment l’initiative de la révision au Président de la République et au Parlement.
Mais les deux procédures ne sont pas identiques.
Lorsque l’initiative appartient au Président, celui-ci arrête le projet de révision et le soumet préalablement à la Cour constitutionnelle. Si celle-ci constate sa conformité, le projet fait l’objet d’un débat public d’au moins trente jours et d’une discussion devant chacune des deux assemblées.
Cette discussion parlementaire ne comporte cependant aucun vote susceptible d’empêcher la poursuite de la procédure.
À son terme, le projet est soumis directement au référendum.
La logique est différente lorsque l’initiative vient du Parlement. La proposition doit d’abord être adoptée dans les mêmes termes par l’Assemblée nationale et le Sénat à la majorité des trois cinquièmes des membres composant chacune des deux assemblées. Elle est ensuite transmise à la Cour constitutionnelle puis, si les conditions sont réunies, obligatoirement soumise au peuple.
Les voies d’initiative diffèrent donc, mais leur aboutissement est identique :
Ni le Président ni le Parlement ne disposent du pouvoir de réviser définitivement la Constitution sans le peuple.
Les institutions proposent, le peuple décide
Faire du référendum une condition de toute révision ne signifie pas abandonner l’élaboration constitutionnelle à une décision populaire sans préparation.
Une révision doit être construite.
Elle suppose un texte déterminé, une procédure de délibération, un contrôle constitutionnel et un débat politique permettant aux citoyens d’en apprécier la portée.
Les institutions représentatives jouent donc un rôle substantiel dans la formation de la proposition.
Mais elles ne possèdent pas le pouvoir de la rendre définitivement obligatoire.
Cette distinction empêche le référendum constitutionnel de devenir une simple formalité solennelle placée à la fin d’une décision déjà acquise.
Si l’approbation populaire est nécessaire, le rejet doit être pleinement possible et produire une conséquence sans ambiguïté :
La révision n’entre pas en vigueur.
Un projet peut avoir été préparé par le Président, soutenu politiquement par une large majorité et longuement débattu. Une proposition parlementaire peut avoir obtenu les majorités renforcées nécessaires dans les deux assemblées.
Le peuple conserve néanmoins le droit de la refuser.
Il n’y a là aucune anomalie institutionnelle.
C’est précisément la conséquence du principe selon lequel la modification de la règle fondamentale exige davantage que l’accord de ceux qui exercent momentanément les pouvoirs qu’elle organise.
Le peuple n’est pas invité à ratifier une réforme déjà décidée. Il accomplit l’acte qui permet à cette réforme de devenir Constitution.
Le Parlement ne peut modifier seul la Constitution
La procédure parlementaire illustre particulièrement cette exigence.
Obtenir une majorité des trois cinquièmes dans chacune des deux assemblées constitue déjà une condition exigeante. Elle oblige une révision d’origine parlementaire à dépasser la majorité politique ordinaire.
Mais même cet accord renforcé ne suffit pas.
Le Parlement peut proposer la transformation constitutionnelle ; il ne peut l’accomplir seul.
Cette distinction est essentielle parce que le Parlement participe lui-même à l’exercice du pouvoir institué par la Constitution.
Une majorité parlementaire ne doit pas pouvoir modifier définitivement les règles relatives à son propre statut, aux autres pouvoirs ou aux garanties qui la limitent sans que le peuple soit appelé à approuver cette modification.
La majorité renforcée protège donc la qualité de l’initiative parlementaire.
Le référendum protège la légitimité finale de la révision.
Le Président peut saisir directement le peuple, mais pas sans contrôle
La voie présidentielle repose sur une logique différente.
Le Président n’a pas besoin d’obtenir préalablement l’accord des assemblées pour soumettre son projet de révision au référendum.
Cette capacité est cohérente avec son élection directe et avec la place reconnue au peuple dans l’ordre constitutionnel proposé.
Mais elle n’est pas discrétionnaire.
Le projet doit être soumis préalablement à la Cour constitutionnelle. S’il est déclaré conforme, il doit ensuite faire l’objet d’au moins trente jours de débat public et d’une discussion devant chacune des assemblées.
Le Parlement ne dispose pas d’un veto sur cette procédure, mais il ne peut pas davantage en être tenu à l’écart.
Cette architecture distingue ainsi trois fonctions :
Le Président prend l’initiative, les institutions et le débat public confrontent le projet, le peuple décide.
La possibilité présidentielle de saisir directement le souverain ne signifie donc pas que le Président possède un pouvoir constituant propre.
Il possède seulement une faculté constitutionnelle d’initiative.
La Cour garantit la procédure sans choisir la Constitution à la place du peuple
L’intervention nécessaire du corps électoral ne rend pas inutile tout contrôle préalable.
Une révision pourrait être engagée en méconnaissant les procédures prévues, réunir artificiellement plusieurs transformations dépourvues d’unité suffisante ou franchir une limite que la Constitution soustrait expressément au pouvoir de révision.
La Cour constitutionnelle intervient donc avant le scrutin.
Elle vérifie la régularité de la procédure, la conformité du texte aux limites posées par la Constitution, la clarté de la question soumise au peuple et l’unité de l’objet de la révision.
Sa fonction demeure cependant juridictionnelle.
Elle ne détermine pas si la réforme proposée est politiquement judicieuse, si le système qu’elle établirait serait préférable ou si le moment choisi lui paraît opportun.
Ces appréciations appartiennent au débat politique puis, en dernier ressort, au peuple.
La Cour vérifie une autre question :
La révision proposée peut-elle juridiquement être soumise au peuple dans le cadre du pouvoir de révision organisé par la Constitution ?
Ce contrôle ne place pas la juridiction au-dessus du souverain.
Il protège les conditions dans lesquelles le pouvoir de révision peut être exercé sans se l’approprier.
Tout n’est pas révisable par la procédure de révision
La difficulté la plus importante tient aux limites matérielles posées par la Constitution.
Certaines caractéristiques fondamentales de l’ordre politique sont soustraites au pouvoir de révision : la forme républicaine de l’État, l’appartenance de la souveraineté au peuple, le caractère libre, universel et périodique des élections, la séparation des pouvoirs, l’indépendance du pouvoir judiciaire et l’existence d’un contrôle juridictionnel de constitutionnalité.
Une révision ne peut pas davantage permettre à un pouvoir constitué de s’approprier l’exercice de la souveraineté nationale ou de supprimer les conditions essentielles à l’expression libre de la volonté populaire.
À première vue, une telle limitation peut sembler difficile à concilier avec la souveraineté populaire.
Si le peuple est souverain, pourquoi une majorité référendaire ne pourrait-elle pas supprimer ces principes ?
La réponse tient à la nature du pouvoir exercé.
Lorsqu’un référendum de révision est organisé selon la Constitution, le peuple exerce le pouvoir de révision que cette Constitution organise. Il ne se trouve pas dans la situation hypothétique d’un pouvoir constituant originaire reconstruisant entièrement l’ordre politique.
Les limites posées au pouvoir de révision ne prétendent donc pas décréter qu’aucune transformation historique imaginable ne pourrait jamais affecter l’ordre constitutionnel français.
Elles signifient que cette procédure particulière ne peut être utilisée pour supprimer les conditions qui lui donnent précisément son caractère démocratique.
La démocratie protège aussi la possibilité d’une autre majorité
Les limites à la révision reposent ainsi sur une conception de la démocratie qui ne se réduit pas au décompte des voix à un instant déterminé.
La décision majoritaire est indispensable.
Mais elle ne suffit pas à définir à elle seule un ordre démocratique.
Celui-ci suppose aussi que la majorité demeure temporaire, qu’une opposition puisse continuer d’exister, que de nouvelles élections puissent produire une alternance et que des institutions indépendantes puissent faire respecter les règles dans lesquelles la compétition politique se déroule.
Une majorité qui modifierait la Constitution afin de rendre son pouvoir permanent utiliserait la démocratie pour supprimer la condition de sa propre légitimité.
La souveraineté populaire ne signifie pas qu’une majorité présente puisse interdire au peuple futur de devenir une autre majorité.
C’est pourquoi la protection des élections périodiques, de la séparation des pouvoirs ou de l’indépendance judiciaire n’est pas une limitation extérieure imposée au principe démocratique.
Elle protège sa continuité dans le temps.
Les limites matérielles ne mettent donc pas certaines politiques ordinaires à l’abri du débat démocratique. Elles protègent les conditions sans lesquelles ce débat pourrait lui-même disparaître.
La Constitution ne peut être révisée dans n’importe quelles circonstances
Le pouvoir de révision est également limité par certaines situations institutionnelles ou matérielles.
Une procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie pendant la vacance de la Présidence de la République, pendant l’intérim présidentiel ou pendant l’exercice des pouvoirs exceptionnels.
Elle doit également être suspendue lorsque l’intégrité du territoire, la sécurité de la population ou les circonstances matérielles ne permettent pas l’organisation libre, sincère et nationale du référendum.
Cette limitation répond à une exigence simple.
Puisque toute révision doit finalement être approuvée par le peuple, elle ne peut être valablement poursuivie lorsque les conditions nécessaires à l’expression libre de cette décision ne sont plus réunies.
La modification de la norme fondamentale ne doit pas profiter d’une vacance du pouvoir, d’un régime d’exception ou d’une impossibilité matérielle de consulter normalement la Nation.
Une Constitution peut être révisée dans la crise politique ; elle ne doit pas l’être lorsque la crise rend impossible l’exercice libre du pouvoir constituant dérivé.
Une Constitution doit pouvoir changer sans appartenir aux gouvernants du moment
La procédure cherche ainsi à éviter deux conceptions opposées de la Constitution.
La première la rendrait presque intangible. Les institutions finiraient alors par être enfermées dans des règles dont l’adaptation deviendrait pratiquement impossible.
La seconde rendrait la Constitution trop disponible. Les gouvernants pourraient modifier l’architecture institutionnelle chaque fois qu’une règle devient gênante pour l’exercice de leur pouvoir.
Aucune de ces solutions n’est satisfaisante.
La Constitution doit pouvoir évoluer précisément parce qu’elle organise une communauté politique appelée à durer.
Mais la stabilité de l’ordre fondamental exige que sa modification soit plus difficile que l’adoption d’une politique ordinaire.
La rigidité constitutionnelle n’a donc pas pour objectif de protéger chaque règle existante contre le changement.
Elle impose un niveau supplémentaire de décision.
Les pouvoirs constitués peuvent proposer une transformation. Selon l’origine de cette proposition, des conditions différentes doivent être remplies. Mais la réforme ne devient Constitution que lorsque le peuple accepte lui-même de modifier le cadre dans lequel ces pouvoirs exerceront désormais leurs compétences.
Plus les institutions disposent de pouvoirs effectifs, moins elles doivent pouvoir modifier facilement les règles qui définissent et limitent ces pouvoirs.
Le dernier mot appartient au peuple, pas aux pouvoirs constitués
La procédure de révision révèle finalement la place particulière du peuple dans l’architecture proposée.
Le corps électoral n’est pas chargé de gouverner quotidiennement. Le Président, le Gouvernement, le Parlement et les juridictions exercent les compétences que la Constitution leur attribue sans devoir soumettre continuellement leurs décisions à une validation populaire.
La situation change lorsqu’il s’agit de modifier les règles fondamentales qui organisent ces pouvoirs.
Aucun d’entre eux ne peut alors prétendre que sa propre légitimité suffit.
Le Président peut prendre directement l’initiative d’une révision mais ne peut la faire entrer en vigueur sans référendum. Le Parlement peut élaborer et adopter une proposition à des majorités renforcées mais ne peut davantage la transformer seul en Constitution.
La Cour constitutionnelle garantit la procédure mais ne décide pas de l’opportunité de la réforme.
La décision finale revient au peuple.
Cette prééminence populaire demeure elle-même organisée par la Constitution : une procédure doit être respectée et le pouvoir de révision ne peut être utilisé pour abolir les conditions démocratiques qui permettent au souverain de continuer à s’exprimer.
Il n’y a pas là contradiction entre souveraineté populaire et limites constitutionnelles.
Il existe une distinction entre le peuple comme fondement de l’ordre politique et la procédure particulière par laquelle cet ordre autorise sa propre modification.
La règle générale peut alors être formulée simplement :
Les pouvoirs constitués peuvent proposer de modifier la Constitution ; ils ne peuvent ni la modifier seuls ni utiliser sa révision pour devenir eux-mêmes souverains.
Le dernier mot appartient au peuple parce qu’aucun pouvoir institué ne doit pouvoir décider seul des règles auxquelles son propre pouvoir sera désormais soumis.