Catégorie : Analyses

Un Parlement ne se mesure ni au nombre de textes qu’il adopte ni au volume des débats qu’il produit. Sa fonction est plus fondamentale :

Transformer la pluralité politique du pays en représentation, en délibération, en loi et en contrôle du pouvoir.

Dans la VIe République proposée, cette fonction retrouve une place propre parce que le Parlement n’est plus conçu comme le prolongement nécessaire d’une majorité présidentielle. Il constitue l’un des quatre pouvoirs constitutionnels et exerce des compétences qui ne procèdent ni du Président ni du Gouvernement.

La Constitution lui confie trois missions centrales : voter la loi, contrôler l’action du Gouvernement et évaluer les politiques publiques. À travers ses deux assemblées, il assure également la représentation politique des citoyens et celle des collectivités territoriales.

Le Parlement ne doit donc être ni une chambre d’enregistrement ni un pouvoir organisé autour de l’obstruction. Il doit être le lieu dans lequel le pluralisme devient délibération et où cette délibération peut effectivement conduire à une décision.

Représenter avant de légiférer

La première fonction parlementaire est souvent la moins visible parce qu’elle ne produit pas directement une décision : représenter.

Le peuple souverain ne peut intervenir directement dans chaque choix public. Il désigne donc des représentants chargés de faire entrer dans les institutions la diversité des opinions, des territoires et des conceptions de l’avenir collectif.

Cette représentation ne fait pas du Parlement le détenteur de la souveraineté. Celle-ci appartient au peuple, et les parlementaires exercent un mandat institué et limité par la Constitution.

Les désaccords ne disparaissent pas à l’issue des élections. Ils doivent pouvoir être formulés, confrontés publiquement puis tranchés.

La fonction représentative consiste précisément à transformer le conflit social et politique en désaccord institutionnel susceptible d’être délibéré puis décidé.

Un Parlement vivant n’est donc pas nécessairement consensuel. Mais il doit être capable de faire autre chose que reproduire indéfiniment les divisions de la société : sa délibération doit pouvoir conduire à des choix.

Représenter ne signifie pas recevoir des instructions

La représentation parlementaire n’est pas un mandat impératif.

La Constitution prévoit que tout mandat impératif est nul et que le vote du parlementaire est personnel. Un député est élu dans une circonscription, mais participe à l’élaboration de décisions qui valent pour l’ensemble de la République. Il représente ses électeurs sans devenir leur mandataire contractuel sur chaque texte.

Cette liberté d’appréciation n’efface pas la responsabilité politique.

Le parlementaire doit expliquer ses votes, défendre ses choix et, s’il sollicite un nouveau mandat, revenir devant les électeurs. Il demeure également soumis aux exigences de probité et aux obligations attachées à sa fonction.

L’élu n’est pas juridiquement lié par une instruction individuelle de ses électeurs, mais il demeure politiquement comptable devant eux de l’usage qu’il fait du mandat reçu.

Cette autonomie est nécessaire à la délibération elle-même. Si chaque parlementaire arrivait avec des instructions juridiquement intangibles, le débat ne pourrait plus conduire à modifier une position, intégrer un argument nouveau ou construire un compromis.

Deux assemblées pour deux formes de représentation

Le Parlement demeure bicaméral. Il comprend l’Assemblée nationale et le Sénat.

Les députés sont élus au suffrage universel direct. Cette légitimité explique également la fonction particulière de l’Assemblée dans la formation du Gouvernement : elle élit le Premier ministre et peut mettre en cause la responsabilité du Gouvernement.

Le Sénat est élu au suffrage universel indirect et assure la représentation des collectivités territoriales de la République.

Le bicamérisme n’a de sens que s’il ne se réduit pas à la duplication de deux assemblées identiques. Une seconde lecture peut permettre de corriger une disposition, d’en mesurer certaines conséquences ou de construire un compromis plus robuste.

Mais cette fonction ne doit pas permettre à la navette parlementaire de repousser indéfiniment une décision.

L’asymétrie entre les deux chambres répond à la même logique. Le Sénat participe pleinement à la fonction législative, mais l’existence politique du Gouvernement dépend de l’Assemblée nationale. Deux formes de représentation coexistent ainsi sans produire deux centres concurrents de légitimité gouvernementale.

Légiférer signifie réellement délibérer

La fonction législative ne consiste pas à approuver formellement des décisions déjà prises ailleurs.

La loi doit pouvoir être discutée, amendée et, le cas échéant, rejetée.

Dans le régime proposé, l’initiative législative appartient au Gouvernement et aux parlementaires ainsi qu’au Président dans les seuls domaines présidentiels de direction nationale, c’est-à-dire la défense nationale et la politique étrangère.

Cette pluralité permet aux différents pouvoirs de soumettre au Parlement les textes nécessaires à l’exercice de leurs responsabilités sans retirer aux assemblées leur pouvoir de décision.

Le Parlement dispose de son propre droit d’initiative et d’amendement. Même les projets présidentiels sont soumis à son examen dans les conditions particulières prévues par la Constitution.

La loi doit être le résultat d’une procédure de confrontation politique et institutionnelle, non la formalisation parlementaire d’une décision devenue irréversible avant même le débat.

L’équilibre consiste ainsi à permettre aux différents pouvoirs d’exercer leur initiative sans vider de sa substance la fonction législative du Parlement.

Une majorité soutient le Gouvernement sans lui appartenir

Dans un régime parlementaire, la proximité entre Gouvernement et majorité de l’Assemblée est normale.

Une majorité qui élit un Premier ministre partage nécessairement une part importante de son orientation. La séparation des pouvoirs ne signifie pas qu’elle devrait organiser artificiellement son opposition au Gouvernement qu’elle a choisi de soutenir.

Mais cette solidarité politique ne doit pas devenir une confusion institutionnelle.

Les parlementaires conservent la responsabilité d’examiner les textes, d’en discuter les conséquences, de les amender et, lorsqu’ils l’estiment nécessaire, de refuser une mesure proposée par leur propre Gouvernement.

Le Gouvernement doit pouvoir gouverner ; il ne doit pas pour autant posséder sa majorité.

Une Constitution ne peut supprimer la discipline partisane. Elle peut en revanche préserver les instruments permettant aux parlementaires d’exercer réellement leur fonction.

L’autonomie d’un pouvoir se mesure aussi à sa faculté de dire non à ceux dont il partage pourtant l’orientation.

Une opposition qui contrôle sans gouverner

Le pluralisme parlementaire suppose que l’opposition puisse remplir une véritable fonction institutionnelle.

Une minorité ne gouverne pas lorsqu’elle ne dispose pas de la majorité. Elle doit néanmoins pouvoir interroger le Gouvernement, proposer des textes, participer aux commissions, provoquer des débats et rendre publiques des analyses différentes de celles de la majorité.

La Constitution réserve d’ailleurs une part de l’ordre du jour aux groupes d’opposition et minoritaires ainsi qu’au contrôle, à l’évaluation et aux questions des parlementaires.

Cette reconnaissance ne signifie cependant pas qu’une minorité dispose d’un droit général d’empêcher la majorité de décider.

La démocratie représentative exige simultanément une opposition capable de contester effectivement le pouvoir et une majorité capable d’exercer le mandat qui lui a été confié.

L’opposition doit pouvoir contrôler la majorité sans posséder, du seul fait qu’elle s’y oppose, le pouvoir de rendre toute décision impossible.

Maîtriser son temps pour maîtriser son travail

L’autonomie parlementaire dépend également de la maîtrise de l’ordre du jour.

La Constitution pose pour principe que celui-ci est fixé par chaque assemblée. Elle prévoit cependant des priorités permettant aux autres pouvoirs d’obtenir l’examen des textes nécessaires à l’exercice de leurs compétences.

Le Gouvernement bénéficie ainsi, dans les conditions prévues par la loi organique, d’une priorité pour certains textes et débats. Le Président peut demander l’inscription prioritaire de ses projets de loi lorsqu’ils relèvent des domaines présidentiels de direction nationale.

Une part de l’ordre du jour demeure réservée au contrôle, à l’évaluation, aux groupes d’opposition et minoritaires ainsi qu’aux questions des parlementaires.

Cette organisation illustre une idée qui traverse l’ensemble du régime :

L’autonomie n’implique pas l’exclusivité.

Le Parlement doit maîtriser suffisamment son activité pour demeurer un véritable pouvoir, sans empêcher les autres institutions d’exercer les responsabilités que la Constitution leur attribue.

Contrôler sans gouverner à la place du Gouvernement

La deuxième grande fonction parlementaire est le contrôle.

Elle devient d’autant plus importante que le Gouvernement dispose d’une autonomie politique et administrative réelle. Donner à un pouvoir les moyens d’agir suppose qu’il puisse rendre compte de l’usage qu’il en fait.

Le Parlement doit donc pouvoir obtenir des informations, interroger les ministres, procéder à des auditions et examiner les conditions dans lesquelles l’action publique est conduite. L’Assemblée nationale peut en outre mettre en cause la responsabilité politique du Gouvernement selon les procédures constitutionnelles.

Mais contrôler ne signifie pas administrer l’État depuis les commissions parlementaires.

Si le Parlement déterminait lui-même la mise en œuvre quotidienne des politiques, la responsabilité gouvernementale perdrait son sens.

Contrôler un pouvoir consiste à l’obliger à rendre compte de ce qu’il fait, non à exercer sa compétence à sa place.

Cette distinction permet de concilier autonomie gouvernementale et responsabilité parlementaire.

Le contrôle exige davantage que la confrontation

Le contrôle parlementaire ne peut être réduit aux échanges les plus visibles entre le Gouvernement et l’opposition.

Les questions adressées aux ministres ont une fonction démocratique importante, mais elles ne suffisent pas à déterminer si une politique produit les résultats annoncés, si les moyens publics sont correctement employés ou si une décision repose sur des informations solides.

Un contrôle sérieux suppose donc un accès suffisant à l’information, des capacités d’audition et d’enquête ainsi que le recours à une expertise permettant de confronter le discours politique aux faits.

Cette dimension est particulièrement importante dans un État techniquement complexe. Une assemblée incapable de comprendre les politiques qu’elle contrôle risque de dépendre presque entièrement des informations produites par le pouvoir qu’elle est chargée d’examiner.

Le contrôle parlementaire doit donc également être un pouvoir de connaissance.

Évaluer n’est pas simplement contrôler

La Constitution distingue le contrôle de l’évaluation des politiques publiques.

Les deux fonctions sont proches, mais elles ne répondent pas exactement à la même question.

Le contrôle s’intéresse notamment aux conditions dans lesquelles le Gouvernement exerce ses compétences et utilise les moyens qui lui sont confiés.

L’évaluation interroge davantage les résultats :

La politique menée produit-elle réellement les effets recherchés ?

Une mesure peut être régulière juridiquement et néanmoins inefficace. Une dépense peut avoir été autorisée conformément au droit tout en produisant des résultats très inférieurs à ceux qui étaient attendus.

L’évaluation doit donc permettre d’identifier ce qui fonctionne, ce qui échoue et ce qui mérite d’être corrigé.

La responsabilité démocratique ne consiste pas seulement à savoir qui a décidé ; elle suppose aussi de pouvoir déterminer ce que la décision a effectivement produit.

Le budget transforme les priorités en choix réels

Le pouvoir parlementaire apparaît de manière particulièrement concrète dans les finances publiques.

Le Parlement vote les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale. Le budget oblige ainsi à confronter les ambitions politiques aux ressources disponibles.

Le Gouvernement prépare et exécute le budget. Le Parlement l’autorise, le modifie et exerce un contrôle politique sur son exécution.

Mais le contrôle des finances publiques ne dépend pas uniquement du rapport entre majorité et opposition.

La VIe République confie à la Cour des comptes, institution constitutionnelle indépendante, une mission propre de contrôle de la régularité et de la sincérité des comptes publics, de la bonne gestion des fonds publics et de la protection du patrimoine public.

Elle dispose de moyens propres d’investigation et d’un accès aux documents, données et comptes nécessaires à l’exercice de ses missions. Aucune autorité politique ou administrative ne peut faire obstacle à ses investigations.

Cette indépendance est essentielle. Une majorité parlementaire peut soutenir politiquement les choix budgétaires du Gouvernement ; elle ne doit pas, pour cette raison, pouvoir empêcher qu’ils soient soumis à un contrôle financier objectif.

La distinction est donc claire :

Le Parlement autorise la dépense et en contrôle politiquement l’exécution ; la Cour des comptes en exerce le contrôle financier indépendant.

Ces fonctions se complètent. Elles ne se confondent pas.

Contrôler l’argent public avant qu’il ne soit trop tard

Le contrôle financier ne doit pas intervenir uniquement une fois la dépense réalisée ou le patrimoine public cédé.

Certaines décisions engagent l’État pour des décennies.

Les grands contrats, concessions, partenariats, cessions d’actifs et autres engagements financiers publics peuvent affecter durablement les finances ou le patrimoine de la Nation.

La Constitution permet donc qu’ils soient soumis, lorsque leur importance le justifie, à un contrôle préalable de la Cour des comptes.

Lorsqu’une irrégularité grave, une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État ou un engagement manifestement disproportionné est constaté, l’opération peut être suspendue dans les conditions prévues par la loi organique.

Cette compétence ne donne pas à la Cour des comptes le pouvoir de choisir la politique économique du pays.

Elle lui permet de vérifier qu’une décision politique régulièrement prise ne soit pas exécutée au prix d’une irrégularité grave ou d’une atteinte manifeste aux intérêts patrimoniaux de l’État.

Le même principe justifie la traçabilité des grandes décisions publiques : lorsqu’une décision engage substantiellement les finances, le patrimoine ou les intérêts fondamentaux de l’État, il doit être possible d’identifier qui l’a préparée, autorisée et décidée.

Contrôler l’argent public signifie pouvoir intervenir avant que certaines conséquences ne deviennent irréversibles.

Le Parlement conserve la décision budgétaire

Renforcer la Cour des comptes ne revient pas à lui transférer le pouvoir budgétaire.

Le choix du niveau des prélèvements, des dépenses, des priorités sociales, économiques ou administratives demeure politique.

Le Gouvernement propose et conduit sa politique budgétaire.

Le Parlement vote les crédits et les recettes.

La Cour des comptes ne décide ni du montant d’un budget ministériel ni de l’opportunité politique d’une réforme. Elle contrôle la régularité, la sincérité, la gestion et l’utilisation des ressources publiques dans le cadre défini par la Constitution.

Cette distinction protège simultanément deux exigences :

La démocratie décide de l’usage de l’argent public ; une institution indépendante contrôle la manière dont cet argent est effectivement utilisé.

Le contrôle financier n’est donc pas un Gouvernement parallèle.

Il constitue une garantie contre l’idée qu’une autorisation politique suffirait à soustraire l’utilisation des ressources de l’État à tout contrôle extérieur.

Le Parlement ne disparaît pas dans les domaines présidentiels

La reconnaissance de domaines de direction nationale propres au Président — la défense et la politique étrangère — ne crée pas une zone soustraite au Parlement.

Une décision présidentielle peut nécessiter une loi, des crédits, une autorisation parlementaire ou l’approbation d’un engagement international.

En matière militaire, par exemple, la déclaration de guerre doit être autorisée par le Parlement et la prolongation d’une intervention extérieure au-delà de quatre mois lui est également soumise.

Les assemblées peuvent en outre adopter des résolutions sur la défense ou la politique étrangère et organiser des débats en présence de représentants du Président, sans toutefois se substituer à celui-ci dans l’exercice des compétences de direction nationale.

Cette articulation évite deux excès symétriques : transformer les domaines présidentiels en sphères échappant à toute intervention parlementaire, ou utiliser l’intervention du Parlement pour lui transférer la direction que la Constitution attribue au Président.

Séparer les fonctions ne signifie pas construire des espaces institutionnels étanches, mais déterminer la nature de l’intervention de chacun lorsqu’une décision exige la participation de plusieurs pouvoirs.

Le Parlement lui-même demeure soumis au contrôle

Être un pouvoir de contrôle ne signifie pas être soustrait au contrôle.

Les parlementaires restent soumis aux règles constitutionnelles de probité, aux incompatibilités attachées à leur mandat et aux mécanismes destinés à prévenir la corruption, les conflits d’intérêts, les ingérences et la capture de la décision publique.

L’Office national de sûreté républicaine peut exercer ses compétences lorsqu’un parlementaire est impliqué dans des faits relevant de ses missions, dans le respect des garanties constitutionnelles attachées au mandat.

La liberté du mandat parlementaire protège la décision politique.

Elle ne constitue pas une immunité permettant l’usage privé, frauduleux ou corrompu de la fonction.

La même logique vaut pour l’utilisation de l’argent public et les avantages attachés aux fonctions électives. Les rémunérations, indemnités et avantages des titulaires de mandats nationaux doivent être encadrés selon des principes de transparence, de modération et de responsabilité.

Celui qui contrôle le Gouvernement doit lui-même accepter que l’exercice de son propre pouvoir puisse être contrôlé.

Le mandat parlementaire implique une obligation d’exercice

Revaloriser le Parlement suppose enfin de prendre au sérieux la fonction de ceux qui le composent.

Un mandat parlementaire ne constitue pas seulement un titre politique. Il implique de participer effectivement à l’élaboration de la loi, au contrôle du Gouvernement, à l’évaluation des politiques et aux travaux de l’assemblée.

La Constitution impose ainsi une assiduité stricte et une participation effective. L’absentéisme injustifié entraîne des sanctions financières progressives et, lorsqu’il devient grave et répété, peut conduire à des sanctions plus importantes dans les conditions constitutionnelles prévues.

Cette exigence n’est pas contradictoire avec la liberté du mandat parlementaire. La liberté concerne le jugement et le vote ; elle n’implique pas la faculté de ne pas exercer la fonction elle-même.

Un Parlement doté de compétences substantielles doit être exigeant envers ceux auxquels elles sont confiées.

Ni souveraineté parlementaire ni Parlement subordonné

La VIe République ne transfère pas au Parlement une souveraineté que le projet refuse à chacun des pouvoirs constitués.

Le Parlement ne détermine pas seul la direction politique de la République.

Le Président exerce ses compétences propres de direction nationale et de garantie nationale. Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire. Le pouvoir judiciaire exerce sa fonction indépendante. La Cour constitutionnelle veille au respect de la Constitution. La Cour des comptes exerce son contrôle indépendant sur les finances publiques. L’ONSR protège la probité et l’intégrité de l’État dans le cadre de ses compétences. Le peuple intervient directement dans les cas prévus par la Constitution.

Mais l’absence de souveraineté parlementaire ne signifie pas faiblesse.

Le Parlement vote la loi et le budget, représente les citoyens et les collectivités territoriales, contrôle le Gouvernement, évalue les politiques publiques et, par l’Assemblée nationale, joue un rôle décisif dans la formation et le maintien du pouvoir gouvernemental.

Sa puissance réside dans ces fonctions.

Elle ne dépend ni de sa capacité à rivaliser avec la présidence ni de celle à se substituer au Gouvernement.

Faire du désaccord une décision

La fonction parlementaire se comprend finalement à partir d’une tension inhérente à toute démocratie représentative.

Le Parlement doit permettre à des conceptions concurrentes de s’exprimer réellement. Mais il doit également permettre qu’une décision soit prise.

Si la majorité dispose de tels moyens que la discussion devient une formalité, la représentation perd une partie de sa substance. Si chaque minorité peut au contraire différer indéfiniment toute décision, elle devient incapable de produire une action collective.

L’équilibre consiste à protéger les conditions de la délibération sans transformer celle-ci en immobilité.

Délibérer ne signifie pas retarder indéfiniment la décision ; décider ne signifie pas supprimer la délibération.

C’est dans l’articulation de ces deux exigences que le Parlement remplit sa fonction démocratique.

Il représente parce qu’il fait entrer la pluralité politique dans les institutions. Il légifère parce que la règle commune doit résulter d’une procédure publique de délibération. Il contrôle parce qu’un Gouvernement doté d’un pouvoir réel doit répondre de son exercice. Il évalue parce qu’une démocratie doit pouvoir juger ses politiques à leurs résultats autant qu’à leurs intentions.

Mais il n’est pas seul à contrôler l’État. Le contrôle politique exercé par les assemblées s’inscrit désormais dans une architecture plus large où la Cour des comptes contrôle indépendamment les finances publiques, l’ONSR protège l’intégrité de la décision publique, la Cour constitutionnelle garantit le respect de la Constitution et la justice juge les infractions.

Le Parlement n’a donc vocation ni à devenir le centre souverain du régime ni à demeurer dans l’ombre des autres pouvoirs. Il doit être un pouvoir autonome de représentation, de décision et de contrôle, capable de transformer le désaccord politique en choix collectifs tout en maintenant le Gouvernement sous le regard permanent de ceux qu’il représente.

Dans une démocratie parlementaire, la responsabilité politique du Gouvernement n’a de sens que si celui-ci dispose réellement du pouvoir de conduire l’action dont il doit répondre.

Cette proposition paraît élémentaire. Elle touche pourtant à l’une des ambiguïtés du fonctionnement institutionnel français : sous la Ve République, le Gouvernement demeure constitutionnellement responsable devant l’Assemblée nationale alors que, lorsque le Président dispose d’une majorité parlementaire favorable, l’orientation politique générale peut être largement déterminée depuis l’Élysée. Le Premier ministre répond alors juridiquement d’une action dont la direction politique peut, en pratique, se situer en partie ailleurs.

La VIe République proposée rompt avec cette dissociation. Elle ne fait pas du Gouvernement l’auxiliaire administratif du pouvoir présidentiel, mais lui reconnaît une fonction politique propre et les instruments nécessaires à son exercice.

La Constitution prévoit ainsi que le Gouvernement détermine et conduit la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation. Sous réserve des domaines présidentiels de direction nationale — la défense et la politique étrangère — il exerce la plénitude de l’action publique ordinaire. Il dispose de l’administration civile et répond politiquement devant l’Assemblée nationale.

Le principe peut donc être formulé simplement :

Un Gouvernement que le Parlement peut tenir responsable doit disposer du pouvoir nécessaire pour gouverner.

Sortir de la subordination présidentielle

L’objectif n’est pas de renforcer le Premier ministre dans une compétition personnelle avec le Président. Il s’agit de modifier la nature de leur relation.

Dans le fonctionnement présidentialisé de la Ve République, le Gouvernement peut devenir l’instrument d’une orientation définie par le chef de l’État dès lors que celui-ci contrôle politiquement la majorité parlementaire. La responsabilité demeure formellement gouvernementale, mais la direction réelle tend alors à se déplacer vers la présidence.

Cette situation brouille l’imputation démocratique. Lorsqu’une politique échoue, le citoyen peut hésiter entre le Président qui l’a voulue, le Premier ministre qui l’a mise en œuvre et la majorité parlementaire qui l’a soutenue.

Le projet cherche à réduire cette dissociation en séparant les fonctions plutôt qu’en organisant leur concurrence.

Le Gouvernement n’est plus placé sous une direction présidentielle générale parce que le Président et lui n’exercent pas la même fonction.

Le Président détermine et dirige la défense nationale et la politique étrangère. Il exerce également les missions de garantie que la Constitution lui confie, mais uniquement par les compétences qu’elle lui attribue expressément. Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire.

L’autonomie gouvernementale ne dépend donc plus de la personnalité du Président ou de la configuration politique du moment.

Gouverner signifie déterminer une politique

L’autonomie gouvernementale ne consiste pas simplement à administrer correctement des décisions prises ailleurs.

Gouverner suppose de définir des priorités, d’arbitrer entre des intérêts concurrents, d’engager des moyens et de construire une orientation politique cohérente.

Le domaine confié au Gouvernement est considérable. Les politiques économiques, sociales, civiles et environnementales comprennent une grande partie des choix qui structurent quotidiennement la vie collective : fiscalité, services publics, éducation, santé, protection sociale, environnement ou organisation administrative.

Ces questions ne deviennent pas secondaires parce qu’elles relèvent de l’« action publique ordinaire ». L’expression désigne leur régime constitutionnel ; elle ne diminue nullement leur importance politique.

Le Gouvernement peut donc poursuivre dans ces matières une orientation différente de celle qu’aurait personnellement préférée le Président. Celui-ci conserve naturellement ses convictions et sa liberté d’expression politique, mais son élection ne lui confère aucun droit général de substitution.

Cette distinction est indispensable à la logique des deux mandats démocratiques. Les élections législatives ne peuvent permettre aux citoyens de choisir une orientation gouvernementale que si le Gouvernement qui en procède dispose ensuite des moyens de la conduire.

Une légitimité qui procède de l’Assemblée nationale

L’autonomie du Gouvernement commence dès sa formation.

Le Premier ministre n’est pas choisi politiquement par le Président. Il est élu par l’Assemblée nationale à la majorité absolue de ses membres. Son élection vaut investiture ; il constitue ensuite son Gouvernement et nomme les ministres. Le Président prend acte de cette formation, mais ne lui confère pas sa légitimité.

La chaîne politique devient ainsi identifiable :

La majorité parlementaire fait émerger le Premier ministre, et le Gouvernement répond devant l’Assemblée nationale.

Le Président ne peut ni accorder ni retirer la confiance dont dépend le Gouvernement. Celui-ci existe politiquement parce qu’il procède d’une majorité parlementaire.

Le Premier ministre devient dès lors le véritable chef de son Gouvernement. S’il doit répondre de sa politique devant l’Assemblée, il doit pouvoir constituer l’équipe chargée de la mettre en œuvre et mettre fin aux fonctions de ses membres lorsque cela devient nécessaire.

L’autonomie gouvernementale résulte ainsi directement de la Constitution et du mandat parlementaire.

Gouverner suppose de disposer de l’administration

Une autonomie politique dépourvue de moyens administratifs serait largement fictive.

L’action publique moderne dépend d’un appareil de ministères, de services et d’administrations capables de traduire les décisions en actes, de mettre en œuvre les lois et d’assurer la continuité des politiques publiques.

La Constitution prévoit donc que le Gouvernement dispose de l’administration civile et que le Premier ministre est responsable de la gestion administrative de l’État.

Le Président n’est pas le chef administratif général de l’État et ne peut utiliser l’administration civile comme une chaîne de commandement parallèle lui permettant d’intervenir dans l’action gouvernementale ordinaire.

Inversement, le Gouvernement ne peut employer sa maîtrise de l’administration pour neutraliser les compétences que la Constitution attribue au Président, notamment dans la défense et la politique étrangère.

La séparation des pouvoirs doit ainsi se traduire dans le fonctionnement concret de l’appareil d’État.

Le pouvoir réglementaire comme instrument de gouvernement

La même logique vaut pour le pouvoir réglementaire.

Une part considérable de l’action publique ne passe pas directement par la loi. L’exécution des textes, l’organisation des services et la mise en œuvre quotidienne des politiques reposent sur des actes réglementaires.

Le Gouvernement exerce le pouvoir réglementaire de droit commun pour l’exécution des lois et dans les matières relevant de l’action publique ordinaire. Le Président dispose parallèlement du pouvoir réglementaire dans les domaines présidentiels de direction nationale et pour l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue directement.

Cette répartition donne à l’autonomie gouvernementale une traduction normative réelle. Le Gouvernement n’a pas besoin d’une autorisation présidentielle générale pour adopter les mesures relevant de sa compétence.

Lorsqu’un désaccord apparaît sur l’autorité compétente, la question relève de l’interprétation constitutionnelle et peut être soumise à la Cour constitutionnelle. Elle n’est pas résolue par une prééminence politique automatique du Président.

Un Gouvernement doit aussi pouvoir proposer

Gouverner suppose également de pouvoir transformer une orientation politique en normes.

La Constitution reconnaît donc au Gouvernement l’initiative des lois, concurremment avec les parlementaires et, dans les seuls domaines présidentiels de direction nationale, avec le Président.

Le Gouvernement peut ainsi proposer les réformes nécessaires à son programme. Il ne fait cependant pas lui-même la loi : le Parlement demeure chargé de débattre, d’amender, d’adopter ou de rejeter les textes qui lui sont soumis.

L’initiative gouvernementale assure donc le passage entre l’orientation politique d’une majorité et les instruments juridiques nécessaires à sa réalisation sans absorber la fonction législative.

Gouverner suppose aussi de disposer des moyens de l’action

Une politique sans moyens financiers demeure une intention.

Le Gouvernement joue donc un rôle central dans les lois de finances et de financement de la sécurité sociale, indispensables à la conduite des politiques économiques, sociales et administratives.

La matière budgétaire montre cependant pourquoi les pouvoirs ne peuvent être entièrement étanches. La défense et la politique étrangère ont elles aussi des conséquences financières.

La Constitution organise cette articulation : le Parlement vote le budget, tandis que celui-ci doit intégrer les crédits nécessaires aux domaines présidentiels de direction nationale conformément aux lois de programmation en vigueur. Elle protège également ces crédits contre une réduction inférieure aux montants ainsi programmés.

Séparer les responsabilités ne signifie donc pas prétendre que leurs décisions n’auront jamais d’effets les unes sur les autres.

L’objectif est que ces interdépendances soient régies par le droit plutôt que par une hiérarchie politique informelle.

Le Conseil des ministres comme lieu de coordination

Le maintien de la présidence du Conseil des ministres par le chef de l’État pourrait sembler réintroduire indirectement une subordination du Gouvernement.

La Constitution distingue au contraire les responsabilités exercées en son sein.

Le Président dirige les délibérations portant sur la défense et la politique étrangère. Le Premier ministre conduit celles relatives à l’action gouvernementale ordinaire, à la gestion administrative, à l’exécution des lois et à la mise en œuvre des politiques publiques. Dans l’exercice de ses missions de garantie, le Président n’intervient que dans la mesure nécessaire à l’exercice des compétences que la Constitution lui attribue expressément.

Le Conseil des ministres devient ainsi un lieu de coordination entre deux pouvoirs distincts.

La présence présidentielle lui confère naturellement une influence. Mais l’influence ne vaut pas la compétence.

Le Président peut défendre son analyse ou chercher à convaincre ; il ne peut transformer cette présence en pouvoir général de direction sur les politiques gouvernementales. Le Premier ministre ne peut davantage invoquer son autonomie pour empêcher le Président d’exercer ses compétences propres.

Une frontière définie par la Constitution

L’objection la plus sérieuse à cette architecture tient à l’imbrication concrète des politiques publiques.

Une politique énergétique peut affecter la sécurité du pays ; une politique industrielle avoir des conséquences sur les capacités militaires ; une décision diplomatique produire d’importants effets économiques ou sociaux.

Mais cette imbrication ne transforme pas toutes les matières stratégiques en compétences présidentielles.

La Constitution retient un critère plus précis : le rattachement indirect ou accessoire d’une mesure à la défense, à la politique étrangère, à l’indépendance ou à la souveraineté de la Nation ne suffit pas à la faire relever du Président. Son objet principal et direct doit relever d’un domaine présidentiel de direction nationale.

De la même manière, une mission présidentielle de garantie ne crée pas par elle-même une compétence générale dans la matière concernée.

Lorsque Président et Premier ministre divergent sur la répartition de leurs compétences, aucun des deux ne peut trancher seul en sa faveur. La Cour constitutionnelle peut être saisie.

La séparation ne fait donc pas disparaître les conflits ; elle leur donne une règle.

L’autonomie n’est pas l’absence de contrôle

Reconnaître au Gouvernement un véritable pouvoir ne signifie pas lui donner une liberté sans limites.

Il demeure soumis à la Constitution et à la loi, au contrôle juridictionnel de ses actes et, surtout, à la responsabilité politique devant l’Assemblée nationale.

Être autonome signifie pouvoir exercer sa compétence sans être dirigé par un autre pouvoir ; cela ne signifie jamais pouvoir l’exercer sans contrôle.

Le Parlement peut demander des comptes au Gouvernement et mettre en jeu sa responsabilité. Les juridictions peuvent contrôler ses actes sans déterminer à sa place l’orientation politique qui lui appartient. Le Président peut coopérer avec lui sans devenir son supérieur.

La force gouvernementale repose ainsi sur trois éléments : des compétences réelles, des instruments adaptés et une responsabilité effective.

La stabilité gouvernementale appartient à la relation parlementaire

Puisque le Premier ministre ne dépend plus politiquement du Président, la stabilité gouvernementale doit être produite par la relation entre le Gouvernement et l’Assemblée nationale.

La Constitution ne confie donc pas au chef de l’État la mission de maintenir quotidiennement un Gouvernement en place. Elle organise les conditions dans lesquelles une majorité peut soutenir un Premier ministre ou lui en substituer un autre.

La motion de censure est constructive : renverser un Gouvernement suppose de désigner nominativement un successeur au Premier ministre.

Ce mécanisme permet de maintenir une responsabilité gouvernementale réelle sans ouvrir la voie à des majorités purement négatives capables de renverser un Gouvernement sans pouvoir s’accorder sur celui qui doit lui succéder.

La stabilité ne résulte donc plus d’une protection présidentielle. Elle dépend de la capacité de l’Assemblée à former et, le cas échéant, à remplacer une majorité de gouvernement.

Le Gouvernement ne doit pas absorber le Parlement

L’autonomie gouvernementale pourrait cependant produire l’excès inverse si la majorité parlementaire devenait un simple instrument du Premier ministre.

Le fait que le Gouvernement procède de l’Assemblée ne supprime pas la distinction des pouvoirs. Le Parlement vote la loi, contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.

Une majorité est normalement constituée pour soutenir une orientation gouvernementale, mais cette solidarité politique ne doit pas effacer la fonction constitutionnelle du Parlement.

Le Gouvernement doit défendre ses textes, expliquer ses décisions et conserver le soutien nécessaire à son action. Il ne possède pas la majorité comme le Président ne possède pas le Gouvernement.

Le Gouvernement gouverne ; le Parlement légifère et contrôle.

Cette distinction demeure valable même lorsque les deux appartiennent au même courant politique.

Un véritable pouvoir politique, non une administration supérieure

Séparer le Gouvernement du pouvoir présidentiel ne revient pas à réduire le Premier ministre à une fonction de gestion.

Les politiques économiques, sociales, civiles et environnementales expriment des choix profondément politiques. Elles peuvent opposer différentes conceptions de la redistribution, de l’organisation économique, des services publics, de la protection sociale ou de la transformation écologique.

Le Gouvernement dispose donc d’un véritable mandat politique.

Il peut mener une orientation différente de celle du Président et définir ses propres priorités dans le champ de l’action publique ordinaire. La distinction des pouvoirs n’oppose pas une présidence « politique » à un Gouvernement « technique » ; elle organise deux responsabilités politiques distinctes.

La direction présidentielle de la défense et de la politique étrangère n’est pas supérieure parce qu’elle porte sur des questions stratégiques. L’action gouvernementale n’est pas subalterne parce qu’elle est qualifiée d’ordinaire.

Les deux répondent à des fonctions différentes.

Responsabilité et pouvoir doivent coïncider

La formule « le Gouvernement doit gouverner » résume finalement une conception de la responsabilité démocratique.

Un régime devient difficile à comprendre lorsque celui qui apparaît comme le décideur n’est pas celui qui répond de la décision, ou lorsque celui qui doit rendre des comptes ne dispose pas réellement des moyens nécessaires pour agir.

La VIe République cherche donc à rapprocher autant que possible compétence et responsabilité.

Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire parce qu’il doit en répondre devant l’Assemblée. Le Premier ministre choisit son équipe et dispose de l’administration ainsi que du pouvoir réglementaire nécessaire parce qu’il assume cette responsabilité. Le Parlement peut mettre en cause le Gouvernement précisément parce que celui-ci n’est pas l’exécutant d’une volonté présidentielle dont il ne maîtriserait pas l’orientation.

Celui qui gouverne doit pouvoir être tenu responsable de ce qu’il a gouverné ; celui qui doit répondre d’une politique doit avoir réellement disposé des moyens de la conduire.

Cette correspondance permet également une alternance gouvernementale qui ne devient pas automatiquement une crise de l’ensemble du régime. Une nouvelle majorité parlementaire peut produire un nouveau Gouvernement sans interrompre le mandat présidentiel ; une nouvelle élection présidentielle n’oblige pas inversement à remplacer un Gouvernement qui conserve l’assise parlementaire prévue par la Constitution.

Faire du Gouvernement un pouvoir à part entière

La VIe République ne cherche donc ni à restaurer un Premier ministre conçu comme le rival permanent du Président, ni à déplacer vers Matignon la concentration de pouvoir parfois reprochée à l’Élysée.

Elle fait du Gouvernement un pouvoir constitutionnel à part entière, chargé de conduire l’action publique ordinaire.

Sa légitimité procède de l’Assemblée nationale. Il détermine et conduit la politique civile, économique, sociale et environnementale de la Nation. Il dispose des instruments administratifs, réglementaires, budgétaires et législatifs nécessaires à l’exercice de cette responsabilité, tout en demeurant soumis au droit et au contrôle parlementaire.

Sa force ne vient plus d’une délégation présidentielle. Elle résulte de la correspondance entre son mandat, sa compétence et sa responsabilité.

Le principe peut dès lors être formulé sans ambiguïté :

Le Gouvernement ne doit être ni l’instrument du Président ni le maître du Parlement. Il doit pouvoir gouverner parce qu’il procède d’une majorité parlementaire, et répondre devant l’Assemblée précisément parce qu’il dispose réellement du pouvoir de conduire son action.

Dans la vie politique française contemporaine, l’élection présidentielle tend à absorber une grande partie du sens des autres élections nationales. Les candidats à la présidence présentent des programmes couvrant presque tous les domaines de l’action publique ; les élections législatives sont ensuite fréquemment interprétées comme la recherche d’une majorité destinée à permettre au Président de mettre ce programme en œuvre.

Lorsque cette majorité existe, le Gouvernement apparaît largement comme l’instrument politique de la présidence. Lorsqu’elle n’existe pas, la situation est immédiatement pensée comme une cohabitation entre deux légitimités concurrentes.

La VIe République proposée rompt avec cette logique. Elle organise deux élections correspondant à deux fonctions différentes :

L’élection présidentielle détermine qui exercera la direction nationale en matière de défense et de politique étrangère et à qui le peuple confiera la responsabilité particulière de garantir l’intégrité, la continuité et la protection de l’État.

Les élections législatives déterminent la majorité dont procède le Gouvernement chargé de conduire l’action publique ordinaire.

Cette distinction constitue l’une des conséquences essentielles de la séparation entre pouvoir présidentiel et pouvoir gouvernemental. Elle modifie non seulement les rapports entre les institutions, mais aussi le sens des élections nationales.

Une élection n’attribue pas une légitimité générale

Le suffrage universel ne confère pas un mandat politique identique à toutes les personnes qu’il désigne.

Les citoyens élisent un maire pour exercer des compétences municipales, un député pour participer à la fonction parlementaire et un Président pour remplir la fonction que la Constitution attribue à la présidence. Dans chaque cas, la légitimité procède du suffrage ; ce qui change est l’objet du mandat reçu.

La VIe République applique pleinement ce principe à l’échelle nationale.

Le Président est directement élu pour exercer la direction nationale dans les domaines que la Constitution lui attribue et pour remplir une mission propre de garantie nationale. Les députés composent l’Assemblée nationale, participent à la fonction législative, contrôlent le Gouvernement et déterminent la majorité dont celui-ci procède. Le Premier ministre est élu par l’Assemblée et forme un Gouvernement politiquement responsable devant elle.

Deux chaînes démocratiques distinctes apparaissent donc : l’une relie directement le peuple au Président pour l’exercice de la fonction présidentielle ; l’autre relie les citoyens à l’Assemblée nationale, puis la majorité parlementaire au Gouvernement chargé de l’action publique ordinaire.

Cette distinction ne réduit pas la souveraineté populaire. Elle lui donne un contenu plus précis :

Voter ne consiste plus seulement à désigner une personne ou une majorité, mais à confier un mandat déterminé à ceux qui l’exerceront.

L’élection présidentielle cesse d’être l’élection de tout

Cette transformation modifie d’abord le sens de la campagne présidentielle.

Dans le fonctionnement actuel, il est logique qu’un candidat à la présidence présente un programme extrêmement détaillé en matière fiscale, sociale, éducative, sanitaire ou administrative, puisque son élection est généralement comprise comme l’obtention d’un mandat général pour gouverner le pays.

La VIe République dissocie cette attente de la fonction présidentielle.

Les candidats peuvent évidemment conserver des convictions sur l’ensemble des questions politiques. Mais une conviction politique n’est pas une compétence constitutionnelle.

L’élection présidentielle porte d’abord sur la manière dont les candidats entendent déterminer et conduire la politique de défense et la politique étrangère. Elle porte également sur leur conception de la fonction de garantie nationale : protection de l’intégrité de l’État et de ses institutions, continuité de l’État, sûreté républicaine, probité publique, intégrité de la décision démocratique et protection des intérêts fondamentaux de la Nation.

Cette seconde dimension n’est pas simplement symbolique. Le Président dispose des pouvoirs de contrôle, de saisine et d’intervention que la Constitution lui attribue, notamment à travers son autorité constitutionnelle sur l’Office national de sûreté républicaine.

Il peut ainsi provoquer l’intervention des mécanismes chargés de rechercher une corruption, une ingérence, une capture institutionnelle ou une atteinte grave à l’intégrité de l’État. Il ne peut cependant ni déterminer les conclusions d’une enquête ni se substituer à la justice.

Ces missions ne deviennent donc pas des domaines généraux de politique gouvernementale. Garantir l’État donne au Président des moyens propres d’action ; cela ne lui donne pas le gouvernement de l’ensemble du pays.

Le programme présidentiel cesse ainsi d’être assimilé à un titre général permettant d’intervenir dans toute l’action publique.

Un candidat peut défendre une vision générale de la France ; son élection ne lui donne pas le droit de substituer cette vision aux choix qu’une autre élection attribue à une majorité parlementaire.

Les élections législatives retrouvent une fonction gouvernementale

La transformation est au moins aussi importante pour les élections législatives.

Lorsque celles-ci sont principalement perçues comme le prolongement du scrutin présidentiel, une grande partie de leur enjeu propre disparaît. Les candidats sont alors évalués selon leur capacité à donner ou à refuser une majorité au Président plutôt qu’à partir de la politique gouvernementale qu’ils entendent soutenir.

Dans la VIe République, voter aux élections législatives revient directement à participer au choix de la majorité qui déterminera l’orientation de l’action publique ordinaire.

Les grandes options relatives aux finances publiques, à la fiscalité, aux politiques sociales, à l’éducation, à la santé, aux services publics, à l’environnement ou à l’organisation administrative retrouvent ainsi leur lieu démocratique principal : le scrutin dont procède le Gouvernement chargé de les conduire.

Les élections législatives ne constituent donc plus un « troisième tour » de l’élection présidentielle. Elles deviennent un scrutin gouvernemental à part entière.

Choisir une majorité ne consiste plus principalement à donner au Président les moyens de son action ; il s’agit de déterminer l’orientation politique du Gouvernement et, par l’élection du Premier ministre, de participer directement à sa formation.

Deux majorités différentes ne constituent pas une anomalie

La conséquence la plus originale de cette architecture apparaît lorsque les résultats des deux élections divergent.

Les citoyens peuvent élire un Président portant une certaine conception de la défense, des relations internationales et de la protection de l’État, puis donner lors des élections législatives une majorité à une formation défendant des orientations économiques et sociales différentes.

Dans la logique de la Ve République, cette situation est qualifiée de cohabitation parce que deux autorités ayant vocation à intervenir dans un même pouvoir exécutif doivent alors partager la direction politique.

Cette interprétation perd une grande partie de son sens lorsque les fonctions sont constitutionnellement différenciées.

Le Président et le Gouvernement n’ont plus vocation à diriger concurremment les mêmes politiques. Leur différence politique peut donc traduire deux choix démocratiques portant sur deux responsabilités distinctes.

Un électeur peut vouloir confier à une personnalité la défense, la politique étrangère et la garde de l’intégrité de l’État tout en préférant qu’une autre majorité conduise la politique économique, sociale ou éducative.

Il peut également modifier son choix parlementaire au cours d’un mandat présidentiel sans considérer que cette évolution implique nécessairement de remettre en cause le Président.

La Constitution ne demande pas que la volonté populaire soit politiquement uniforme. Elle organise la possibilité qu’elle s’exprime différemment selon la fonction en jeu.

Deux légitimités démocratiques, sans hiérarchie entre elles

Cette organisation suppose de renoncer à l’idée que l’élection présidentielle produirait une légitimité démocratique supérieure à toutes les autres.

Elle possède une solennité particulière, se déroule à l’échelle nationale et désigne directement une personne. La Constitution prévoit en outre que la participation à ce scrutin est obligatoire en raison de la nature particulière de la fonction confiée au Président.

Cette exigence renforce la légitimité nationale attachée à la fonction présidentielle. Elle ne transforme pourtant pas le mandat présidentiel en délégation générale de souveraineté.

Le Président possède une légitimité directe pour exercer la fonction présidentielle. Les députés possèdent une légitimité directe pour exercer la fonction parlementaire, et la majorité qu’ils constituent fonde politiquement le Gouvernement.

Les deux procèdent du même souverain : le peuple.

La différence concerne l’objet de la légitimité, non sa valeur démocratique. Une majorité ayant élu le Président ne peut lui attribuer, par le seul fait du vote, une compétence que la Constitution a confiée au Gouvernement ou au Parlement.

L’intensité politique et civique de l’élection présidentielle ne modifie pas l’étendue juridique du mandat qu’elle confère.

Sans ce principe, la séparation entre les deux élections serait rapidement réabsorbée par la présidentialisation : le chef de l’État pourrait toujours invoquer son élection directe pour revendiquer une prééminence générale sur les autres pouvoirs.

Pourquoi la participation présidentielle est-elle obligatoire ?

Le caractère obligatoire de la participation à l’élection présidentielle prend ici son sens.

Il ne repose pas sur l’idée que le Président serait chargé de gouverner davantage que les autres institutions. Il repose sur la nature particulière de la responsabilité qui lui est confiée.

Le Gouvernement peut changer avec les majorités parlementaires. Le Président reçoit pour sept ans une responsabilité nationale propre portant notamment sur la défense, la politique étrangère, la continuité de l’État, son intégrité institutionnelle et la protection de ses intérêts fondamentaux.

Le peuple est donc appelé à participer collectivement à la désignation de celui auquel il confie cette responsabilité.

L’élection présidentielle répond ainsi à une question différente de celle des élections législatives :

« À qui confions-nous la garde de l’État commun ? »

L’obligation de participer ne signifie évidemment pas l’obligation de soutenir un candidat. Elle exprime seulement le caractère civique particulier de cette désignation.

Choisir une fonction, c’est aussi renoncer aux pouvoirs de l’autre

La distinction entre les deux mandats modifie également la logique de la compétition politique.

Dans un système fortement présidentialisé, la conquête de la présidence permet de rechercher simultanément le prestige de la fonction nationale, la direction de son camp politique, la maîtrise de la majorité parlementaire et l’orientation quotidienne du Gouvernement.

La VIe République sépare ces ambitions.

Celui qui choisit la présidence accepte d’exercer une forme particulière de pouvoir : diriger la défense et la politique étrangère, protéger l’intégrité et la continuité de l’État au moyen des compétences constitutionnelles qui lui sont attribuées et renoncer à gouverner l’ensemble des politiques publiques.

Celui qui veut déterminer la politique économique, sociale, éducative ou administrative doit construire une majorité parlementaire et participer à la formation du Gouvernement. Il dispose alors d’une capacité considérable d’action, mais assume également la responsabilité politique qui l’accompagne.

Le pouvoir n’est plus un bloc unique à conquérir.

Le Président ne peut convertir son prestige électoral en direction générale du Gouvernement ; le Premier ministre ne peut davantage s’approprier les compétences constitutionnelles du Président au motif qu’il dispose d’une majorité parlementaire.

Une majorité parlementaire gouverne ; elle n’est pas élue pour empêcher

Cette autonomie du scrutin législatif modifie également le rôle d’une majorité politiquement opposée au Président.

Si les élections législatives sont conçues comme un référendum sur la présidence, une majorité hostile au chef de l’État peut être tentée de définir sa fonction essentiellement par l’opposition. Dans le système proposé, elle possède au contraire son propre mandat positif.

Elle doit faire émerger un Premier ministre, soutenir un Gouvernement, adopter les textes nécessaires à son action et répondre devant les électeurs des politiques menées.

Son rôle ne consiste donc pas à empêcher le Président de gouverner, puisque le Président n’est précisément pas chargé du gouvernement ordinaire. Il consiste à gouverner les matières qui relèvent de la responsabilité gouvernementale.

Cette liberté politique ne signifie cependant pas absence de contrôle. Le Gouvernement, les ministres et les agents publics demeurent soumis aux exigences constitutionnelles de probité, de bonne gestion et d’intégrité de l’État.

La responsabilité démocratique devient ainsi positive : exercer le pouvoir signifie devoir proposer et conduire une orientation, mais également répondre de l’usage qui est fait de la puissance publique.

La concordance politique reste possible, mais ne fusionne plus les pouvoirs

La distinction des mandats n’implique évidemment pas que le Président et la majorité parlementaire doivent être politiquement opposés.

Les mêmes partis ou courants peuvent gagner les deux élections. Une majorité parlementaire peut soutenir les orientations présidentielles et entretenir avec le chef de l’État une proximité politique forte.

Mais cette concordance devient une circonstance politique et non le principe constitutionnel du régime.

Même lorsque le Président, le Premier ministre et la majorité parlementaire appartiennent au même courant, leurs compétences demeurent distinctes. Le Gouvernement ne devient pas une administration présidentielle ; le Premier ministre n’est pas le délégué politique du chef de l’État ; l’Assemblée n’est pas transformée en instrument d’application du programme présidentiel.

Inversement, la proximité politique ne peut neutraliser les mécanismes de contrôle. L’autorité présidentielle sur l’ONSR, le contrôle indépendant de la Cour des comptes, l’intervention de la justice et le contrôle de constitutionnalité subsistent quelle que soit la couleur politique des responsables concernés.

La proximité politique ne modifie ni la répartition constitutionnelle des compétences ni les obligations attachées à leur exercice.

Le désaccord n’abolit pas l’obligation de coopérer

Deux mandats distincts ne signifient pas deux États séparés.

Les compétences présidentielles et gouvernementales peuvent naturellement produire des interactions. Une décision internationale peut avoir des conséquences économiques ou sociales ; une politique industrielle peut affecter les capacités de défense ; une décision budgétaire peut conditionner l’exécution d’une orientation stratégique.

La Constitution organise donc la coopération sans confondre les compétences.

Dans les domaines de la défense et de la politique étrangère, le Président détermine et dirige les orientations tandis que le Gouvernement en assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que leur mise en œuvre. Le Parlement conserve les compétences que la Constitution lui attribue.

Dans l’exercice de la garantie nationale, le Président peut également déclencher les mécanismes de contrôle que la Constitution place à sa disposition lorsque l’intégrité de l’État ou de l’action publique est en cause. Cette intervention ne lui transfère pas la politique publique concernée.

Ailleurs, la seule existence d’une dimension stratégique, internationale ou liée à la souveraineté ne suffit pas à transférer la compétence au Président.

Lorsqu’un désaccord porte sur la frontière juridique entre les pouvoirs, la Cour constitutionnelle peut être saisie. Lorsqu’il porte sur le contenu politique de décisions que chacun est compétent pour prendre, la divergence est légitime.

La Constitution organise ainsi la coexistence des mandats sans traiter toute divergence comme une crise institutionnelle.

Deux temporalités démocratiques

La différenciation des mandats produit enfin deux temporalités politiques.

Le mandat présidentiel, fixé à sept ans, répond à une logique de continuité dans les domaines de direction nationale et dans la protection de l’intégrité et de la continuité de l’État.

Le Gouvernement dépend au contraire de la majorité parlementaire et demeure soumis à une responsabilité politique plus immédiate.

Cette dissociation permet qu’un changement de Gouvernement n’entraîne pas mécaniquement une réorientation de la défense ou de la politique étrangère et qu’une nouvelle élection présidentielle ne provoque pas automatiquement le remplacement du Gouvernement.

Elle garantit également que les fonctions permanentes de protection de l’État ne dépendent pas entièrement de la stabilité d’une majorité gouvernementale.

Il devient ainsi possible de combiner continuité présidentielle et alternance gouvernementale.

Cette organisation ne garantit ni l’entente entre les pouvoirs ni une stabilité politique permanente. Elle reconnaît simplement que toutes les responsabilités publiques n’exigent pas la même temporalité.

Une responsabilité plus clairement attribuable

La distinction entre les élections poursuit finalement un objectif démocratique simple : permettre au citoyen de savoir davantage ce qu’il a choisi et à qui il doit attribuer les résultats.

Si une politique économique, sociale ou éducative échoue, ce sont d’abord le Gouvernement qui l’a conduite et la majorité parlementaire qui l’a soutenue qui doivent en répondre.

Si les orientations de défense ou de politique étrangère se révèlent mauvaises, la responsabilité présidentielle est directement identifiable.

Dans le domaine de la garantie nationale, la responsabilité du Président porte sur l’exercice des pouvoirs constitutionnels qui lui permettent de protéger l’État et d’assurer que les mécanismes de contrôle puissent effectivement fonctionner.

Il n’est pas personnellement responsable du résultat d’une enquête indépendante ou d’une décision judiciaire. Il répond en revanche de l’usage — ou de l’absence d’usage lorsque les circonstances l’exigent — des prérogatives que la Constitution lui confie.

Cette attribution ne sera jamais parfaitement étanche. Les budgets créent des interdépendances, les événements internationaux influencent les politiques intérieures et certaines décisions exigent la participation de plusieurs institutions.

Mais reconnaître ces interactions ne suppose pas d’organiser dès l’origine une confusion des mandats.

La VIe République cherche à faire correspondre autant que possible le choix électoral, la compétence exercée et la responsabilité politique qui en résulte.

Organiser le pluralisme de la volonté démocratique

La distinction entre les deux élections repose finalement sur une conception exigeante de la souveraineté populaire :

La volonté démocratique n’a pas besoin d’être uniforme pour être cohérente.

Le peuple peut confier au Président la direction de la défense et de la politique étrangère ainsi que la garde de l’intégrité et de la continuité de l’État sans donner au même courant politique la conduite de l’action gouvernementale.

Il peut modifier sa majorité parlementaire sans interrompre le mandat présidentiel ou élire un nouveau Président sans provoquer automatiquement la formation d’un nouveau Gouvernement.

La souveraineté demeure une parce que sa source demeure le peuple. Ce sont les mandats par lesquels elle s’exerce qui sont différenciés.

La VIe République renonce ainsi à rechercher artificiellement une majorité politique unique organisée autour du Président. Elle préfère donner à chaque scrutin une fonction propre et à chaque pouvoir la responsabilité correspondant à ce choix.

Cette architecture ne promet pas l’absence de conflits. Elle cherche quelque chose de plus simple :

Faire en sorte que les divergences politiques résultent de choix démocratiques identifiables plutôt que de l’ambiguïté des fonctions, et que chaque détenteur du pouvoir sache à la fois ce qu’il peut exercer, ce dont il doit répondre et ce à quoi il doit renoncer.

La présidence française occupe une position paradoxale. Elle est politiquement centrale, mais sa fonction demeure difficile à définir avec précision dès lors qu’elle oscille, selon les périodes, entre direction politique générale, arbitrage institutionnel, garantie de la continuité de l’État et influence sur l’action gouvernementale.

La VIe République proposée cherche à lever cette ambiguïté en attribuant au Président une fonction constitutionnelle propre :

Exercer la direction nationale dans les domaines que la Constitution lui attribue et remplir une mission active de garantie nationale, sans diriger pour autant l’ensemble de l’action publique.

Le Président n’est donc ni le chef du Gouvernement ni un arbitre condamné à l’effacement. Il dispose d’un pouvoir réel, défini et circonscrit par la Constitution.

Diriger et garantir

Les deux dimensions de la fonction présidentielle doivent être distinguées.

Diriger signifie disposer d’une capacité effective d’orientation et de décision dans deux domaines déterminés par la Constitution : la défense nationale et la politique étrangère de la France.

Garantir signifie disposer des compétences nécessaires pour protéger l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, l’indépendance de la Nation, l’intégrité du territoire, la sûreté républicaine, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et les intérêts fondamentaux de la Nation.

Cette garantie n’est pas une simple fonction de vigilance. Elle implique une capacité d’action : le Président dispose des pouvoirs de contrôle, de saisine et d’intervention que la Constitution lui attribue afin que les atteintes graves à l’intégrité de l’État puissent être effectivement recherchées, contrôlées et, lorsqu’elles constituent des infractions, transmises à la justice.

La différence avec la direction nationale demeure essentielle. Les missions de garantie ne donnent pas au Président le gouvernement général des matières auxquelles elles se rapportent. Elles lui donnent des pouvoirs propres, expressément définis par la Constitution.

Le projet sort ainsi de l’opposition entre un Président qui gouvernerait tout et un Président réduit à une fonction symbolique. La présidence possède des compétences substantielles, mais leur nature et leurs limites sont constitutionnellement déterminées.

Un Président qui dirige sans gouverner l’ensemble du pays

L’expression « direction nationale » pourrait être interprétée comme une autre manière de désigner la direction générale du Gouvernement. Ce n’est pas le sens retenu.

Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire. Il détermine et met en œuvre les politiques civiles, économiques, sociales et environnementales, dirige l’administration et répond devant l’Assemblée nationale. Le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement et assure notamment l’exécution des lois et la gestion administrative de l’État.

Le Président ne dispose donc pas d’un droit général d’intervention dans ces domaines.

Cette séparation répond directement à l’une des particularités de la pratique française contemporaine. La centralité de l’élection présidentielle conduit facilement à attribuer au chef de l’État une responsabilité politique sur presque tous les sujets : fiscalité, école, santé, logement, transports ou politique sociale. Dès lors qu’il intervient publiquement, la question tend à devenir présidentielle, même lorsque les instruments juridiques et administratifs relèvent du Gouvernement.

La VIe République cherche à rompre avec cette confusion par un double mouvement :

Constitutionnaliser la puissance propre de la présidence et déprésidentialiser l’action publique ordinaire.

Ces deux objectifs ne sont pas contradictoires. Plus les compétences présidentielles sont précisément reconnues, plus il devient possible de déterminer ce qui n’en relève pas.

Le Président dispose ainsi d’un pouvoir constitutionnel propre sans devenir le directeur quotidien de l’ensemble des politiques publiques.

Deux domaines de direction nationale

La Constitution ne définit pas la direction nationale à partir d’une notion générale d’« intérêt stratégique ».

Elle désigne deux domaines : la défense nationale et la politique étrangère de la France.

Dans le premier, le Président détermine et dirige la politique de défense, fixe les grandes orientations relatives à la doctrine, à l’emploi des forces, à leur format et à leurs capacités ainsi qu’aux principaux investissements nécessaires à la défense.

Dans le second, il détermine et dirige la politique étrangère, fixe les orientations de l’action extérieure de l’État et représente la Nation dans ses relations avec les États, les organisations internationales et les institutions européennes.

Cette délimitation est volontairement restrictive.

Dans un État moderne, presque toute politique publique peut acquérir une dimension stratégique. L’énergie peut affecter l’indépendance nationale ; le numérique soulever des enjeux de sécurité ; une infrastructure civile devenir essentielle à la résilience du pays.

Mais l’importance stratégique d’une question ne suffit pas à la faire relever du Président.

Le rattachement indirect ou accessoire d’une mesure à la défense, à la politique étrangère, à l’indépendance ou à la souveraineté ne suffit pas davantage. Son objet principal et direct doit relever d’un domaine présidentiel défini par la Constitution.

Cette précision protège à la fois la force et la limite du pouvoir présidentiel : il ne peut étendre sa compétence au seul motif qu’une question lui paraît fondamentale.

La garantie nationale est un pouvoir d’action

À côté de la direction de la défense et de la politique étrangère, le Président exerce une mission autonome de garantie nationale.

Il garantit l’intégrité de l’État et de ses institutions, la continuité de l’État, la sûreté républicaine, la probité publique, l’intégrité de la décision démocratique et la protection des intérêts fondamentaux de la Nation.

Cette fonction lui donne des moyens d’action propres. L’Office national de sûreté républicaine est placé sous son autorité constitutionnelle et constitue l’instrument opérationnel de cette mission. Le Président peut lui ordonner d’engager les contrôles, enquêtes et procédures relevant de ses compétences.

Cette autorité ne lui permet cependant pas de déterminer les conclusions d’une enquête, d’imposer une sanction particulière ou de se substituer à l’autorité judiciaire.

Le principe peut être résumé ainsi :

Le Président déclenche et garantit le contrôle ; l’ONSR enquête et agit dans le cadre de ses compétences ; la justice juge les infractions pénales.

Cette architecture permet notamment au Président d’intervenir lorsqu’un membre du Gouvernement, un parlementaire, un haut responsable ou un agent public est susceptible d’avoir gravement porté atteinte à la probité publique, à l’intégrité de l’action de l’État ou aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le contrôle ne dépend ainsi ni de la volonté du Gouvernement concerné ni d’un simple rapport de forces politique.

Le Président peut également saisir les institutions constitutionnelles de contrôle, notamment la Cour des comptes, lorsqu’une opération, une dépense, un programme ou la gestion d’un organisme public soulève un doute sérieux quant à l’emploi des fonds ou à la protection du patrimoine public.

La garantie nationale constitue donc un pouvoir réel, mais spécialisé. Elle permet au Président de protéger l’État sans lui donner la direction générale du Gouvernement.

Une légitimité correspondant à une fonction déterminée

La spécificité du pouvoir présidentiel explique son mode de désignation : le Président est élu directement par les citoyens et la participation à cette élection est obligatoire.

Cette exigence correspond à la nature particulière du mandat présidentiel. Le peuple ne lui confie pas seulement la direction de la défense et de la politique étrangère ; il lui confie également la responsabilité de protéger l’intégrité, la continuité et les intérêts fondamentaux de l’État.

L’élection présidentielle ne signifie donc pas : « Qui doit gouverner toutes les politiques de la France ? ». Elle répond également à une autre question :

« À qui confions-nous la garde de l’État commun ? »

La participation obligatoire traduit la responsabilité collective du peuple dans la désignation de l’autorité appelée à exercer cette mission. Elle donne à la fonction présidentielle une légitimité nationale particulièrement forte, sans transformer cette légitimité en compétence universelle.

Les élections législatives conservent leur propre fonction démocratique : déterminer la majorité chargée de gouverner l’action publique ordinaire et d’élire le Premier ministre.

Deux élections peuvent ainsi produire deux légitimités démocratiques parce qu’elles attribuent deux mandats différents.

Le Président peut disposer d’une forte légitimité directe tout en reconnaissant que la conduite des politiques économiques, sociales, éducatives, environnementales ou administratives appartient à un Gouvernement issu de la majorité parlementaire.

Une fonction nationale qui ne se confond pas avec la direction partisane

Le Président demeure nécessairement un acteur politique. Il est élu sur des orientations, exprime une conception de l’intérêt national et prend des décisions dont les conséquences sont politiques. Le projet ne construit donc pas la fiction d’un chef de l’État devenu neutre après son élection.

Il distingue en revanche la fonction présidentielle de la direction quotidienne d’un parti.

Le Président ne peut exercer, pendant son mandat, aucune fonction dirigeante, exécutive ou financière au sein d’un parti ou groupement politique. Il conserve ses convictions, mais exerce sa fonction au nom de la Nation tout entière.

Cette règle correspond à la nature du pouvoir qui lui est confié. Son rôle n’est pas d’administrer une majorité partisane pour contrôler indirectement le Gouvernement.

Le mandat de sept ans répond à la même logique. Il donne à la fonction présidentielle une temporalité différente de celle de l’action gouvernementale ordinaire et favorise la continuité dans les domaines qui lui sont attribués. La limitation à deux mandats consécutifs empêche toutefois cette durée de conduire à une appropriation personnelle de la fonction.

La présidence recherchée est ainsi une présidence de continuité plutôt qu’une présidence d’omniprésence.

La force présidentielle résulte de la définition du pouvoir

Un Président fort n’est pas nécessairement un Président qui peut intervenir partout.

La force institutionnelle peut au contraire résulter de la correspondance entre une mission clairement définie, une légitimité adaptée et des moyens effectivement disponibles pour l’accomplir.

Dans le système proposé, le Président n’a pas besoin de contrôler politiquement le Gouvernement pour exercer ses compétences. Il les tient directement de la Constitution.

Cette force suppose aussi que les moyens correspondant à sa mission soient réels. Une garantie dépourvue de capacité de contrôle, d’investigation ou d’intervention resterait largement déclaratoire. L’autorité exercée sur l’ONSR, les pouvoirs de saisine des institutions de contrôle et les autres compétences prévues par la Constitution donnent donc une traduction concrète au mandat présidentiel.

Une influence informelle dépend de la personnalité du titulaire, de sa majorité parlementaire et des circonstances. Une compétence constitutionnelle peut être définie, protégée, limitée et contrôlée.

Le principe peut être résumé ainsi :

La force du Président vient de la correspondance entre son mandat, ses compétences et ses moyens constitutionnels ; sa limite vient de ce qu’il ne peut déterminer lui-même aucun de ces éléments.

Cette conception permet de concilier une présidence substantielle et une véritable séparation des pouvoirs.

La défense illustre la logique de direction nationale

La défense permet de comprendre concrètement cette architecture.

Le Président détermine et dirige la politique de défense nationale. Il fixe les orientations stratégiques relatives à la doctrine de défense, à l’emploi des forces, au format et aux capacités des armées ainsi qu’aux grands équipements et investissements nécessaires à la défense de la Nation.

Il exerce ainsi une responsabilité stratégique qui s’inscrit dans une temporalité souvent supérieure à celle d’une majorité gouvernementale. Les capacités militaires se construisent sur plusieurs décennies ; les engagements internationaux supposent une continuité ; l’appréciation des menaces ne peut être entièrement recomposée à chaque alternance.

Cette direction présidentielle ne signifie pourtant pas que la défense soit soustraite aux autres pouvoirs.

Le Gouvernement assure la préparation administrative, matérielle et opérationnelle ainsi que la mise en œuvre des orientations arrêtées par le Président. Le Parlement conserve ses compétences législatives, budgétaires et les autorisations que la Constitution lui attribue.

La direction nationale ne supprime donc ni l’administration gouvernementale ni le contrôle parlementaire. Elle identifie l’autorité responsable de l’orientation stratégique.

Agir n’est pas décider seul

L’existence de compétences présidentielles propres ne dispense pas leur titulaire des contraintes de l’État de droit.

Lorsque l’intervention présidentielle suppose une loi, le Parlement conserve la fonction législative. Les projets de loi présidentiels eux-mêmes restent soumis à son examen. Les actes relevant de la présidence sont soumis aux contrôles prévus par la Constitution.

Dans le domaine de la garantie nationale, la même logique prévaut. Le Président peut provoquer ou ordonner l’intervention des mécanismes qui relèvent de son autorité, mais il ne peut déterminer le résultat d’une enquête de l’ONSR, prononcer personnellement une condamnation pénale ou imposer à la justice l’issue d’une procédure.

Lorsqu’un conflit porte sur la frontière entre les compétences du Président et celles du Gouvernement, le Président ne peut trancher lui-même en sa faveur : la Cour constitutionnelle peut être saisie.

Les pouvoirs exceptionnels sont eux aussi encadrés afin que l’urgence ne devienne pas une justification permanente de l’extension présidentielle.

Enfin, le référendum d’arbitrage national n’est pas une arme sans contrepartie. Lorsqu’un désaccord persistant avec le Parlement porte directement sur un domaine présidentiel de direction nationale, le recours au peuple engage les deux pouvoirs : selon le résultat, l’Assemblée nationale est dissoute ou le Président est démis de ses fonctions.

La force présidentielle ne repose donc pas sur l’absence de limites, mais sur l’existence de compétences dont les conditions d’exercice et les conséquences sont connues.

Un pouvoir propre exige une responsabilité propre

La reconnaissance constitutionnelle du pouvoir présidentiel produit une conséquence nécessaire : le Président doit répondre de ce qu’il exerce réellement.

Il n’est pas responsable devant le Parlement comme un Gouvernement. La continuité de son mandat perdrait son sens s’il pouvait être renversé à chaque désaccord politique.

Sa responsabilité prend donc d’autres formes.

Lorsqu’il porte un conflit avec le Parlement jusqu’au référendum d’arbitrage national, il accepte que le choix du peuple puisse mettre fin à son mandat.

Indépendamment de ce mécanisme politique, la Constitution prévoit également sa destitution en cas de manquement grave à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de ses fonctions. La procédure associe les deux assemblées, la Cour constitutionnelle et, si les conditions sont réunies, le peuple.

Le Président n’est par ailleurs pas placé au-dessus des mécanismes constitutionnels qu’il contribue à faire respecter. L’importance des pouvoirs qui lui sont confiés justifie au contraire que leur exercice soit juridiquement délimité et que les procédures de responsabilité prévues à son égard ne puissent dépendre de sa volonté.

Le principe demeure essentiel :

Un Président politiquement puissant ne doit pas rester constitutionnellement insaisissable.

La reconnaissance du pouvoir et l’organisation de sa responsabilité sont les deux faces d’une même logique.

Une présidence forte parce qu’elle accepte ses limites

La fonction présidentielle proposée repose finalement sur un équilibre différent de celui auquel la pratique française a habitué les citoyens.

Le Président reçoit un mandat national direct, une temporalité longue et des compétences substantielles. Il dirige la défense et la politique étrangère et exerce une mission active de garantie de l’intégrité et de la continuité de l’État.

Mais cette position comporte aussi des renoncements institutionnels.

Le Président n’est pas le chef du Gouvernement. Il ne dirige pas les politiques économiques, sociales, éducatives ou environnementales du seul fait de leur importance. Il ne peut transformer la souveraineté, l’intérêt national ou la garantie constitutionnelle en clauses générales de compétence. Son élection directe ne subordonne pas démocratiquement les élections législatives.

Cette limitation n’est pas le prix regrettable de sa puissance. Elle en constitue la condition.

Le régime oblige ainsi celui qui recherche la présidence à choisir une forme particulière de pouvoir :

La direction nationale plutôt que le gouvernement quotidien, la protection de l’État plutôt que la maîtrise générale de l’appareil politique, la continuité plutôt que l’omniprésence.

C’est cette spécialisation qui permet à la présidence de rester forte sans redevenir le centre de toutes les décisions.

Donner une forme constitutionnelle à la présidence française

Le projet part d’une réalité politique : la présidence française est déjà un pouvoir majeur. La question n’est donc ni de feindre qu’elle ne l’est pas ni de supprimer nécessairement cette puissance, mais de déterminer à quoi elle doit servir et dans quelles limites elle doit s’exercer.

La VIe République lui donne une réponse explicite.

Le Président détermine et dirige la défense nationale et la politique étrangère de la France ; parallèlement, il garantit l’intégrité, la continuité et la protection de l’État au moyen des pouvoirs que la Constitution lui attribue.

Cette fonction lui donne une légitimité directe, des compétences propres et une capacité réelle d’action. L’ONSR lui fournit l’instrument opérationnel nécessaire à l’exercice de sa mission de garantie, tandis que la Cour des comptes, la Cour constitutionnelle et l’autorité judiciaire assurent, dans leurs domaines respectifs, des contrôles qui ne dépendent pas du pouvoir gouvernemental.

La présidence cesse ainsi d’être une autorité dont la puissance dépend principalement de sa domination sur les autres institutions. Elle devient un pouvoir constitutionnel autonome dont la force repose précisément sur la définition de sa mission.

Le Président n’est pas chargé de tout gouverner. Il dirige les domaines que la Constitution lui confie et reçoit du peuple la responsabilité particulière de protéger l’intégrité et la continuité de l’État.

La séparation des pouvoirs est généralement résumée par une formule familière : le législatif fait la loi, l’exécutif la met en œuvre et le judiciaire tranche les litiges. Cette représentation demeure utile parce qu’elle exprime une exigence fondamentale de l’État de droit : aucune autorité ne doit pouvoir édicter seule la règle, l’appliquer à sa convenance et juger sans contrôle de sa propre action.

Mais elle ne signifie pas que toute Constitution démocratique devrait nécessairement répartir l’ensemble du pouvoir entre exactement trois fonctions.

La séparation des pouvoirs est d’abord un principe d’organisation : distinguer les fonctions, distribuer les compétences et empêcher qu’une même autorité puisse concentrer sans contrôle l’ensemble de la décision publique.

La VIe République proposée applique ce principe en reconnaissant quatre pouvoirs constitutionnels : le pouvoir présidentiel de direction nationale et de garantie nationale, le pouvoir exécutif gouvernemental, le pouvoir législatif et le pouvoir judiciaire. La Constitution les soumet à un même principe de séparation, d’équilibre et de contrôle mutuel.

Ce choix ne consiste donc pas à ajouter artificiellement une quatrième case à un schéma classique. Il répond à une question plus fondamentale :

La distinction traditionnelle décrit-elle suffisamment la manière dont le pouvoir politique français est réellement organisé et doit être contrôlé ?

Le projet considère que ce n’est plus le cas, principalement parce que la fonction présidentielle possède en France une existence politique trop importante pour continuer d’être traitée comme une simple composante indistincte du pouvoir exécutif.

La séparation des pouvoirs n’est pas une arithmétique

La distinction entre les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire appartient profondément à la tradition constitutionnelle moderne. Son importance ne tient cependant pas au nombre trois lui-même, mais au principe qu’elle exprime.

Une Constitution doit identifier les fonctions dont l’autonomie est nécessaire, déterminer quelles institutions les exercent et organiser les limites empêchant qu’une autorité puisse progressivement absorber celles des autres.

Les États contemporains ont d’ailleurs développé de nombreuses institutions qui ne correspondent qu’imparfaitement à une classification rigide en trois branches. Les chefs d’État, cours constitutionnelles, autorités administratives indépendantes ou organes de régulation exercent parfois des compétences qui se laissent difficilement réduire à l’une des catégories traditionnelles.

Cela ne signifie évidemment pas que chacune de ces institutions devrait devenir un pouvoir constitutionnel distinct. La question pertinente est fonctionnelle :

Quelles missions doivent disposer d’une autonomie suffisamment forte pour que leur exercice, leurs limites et leur responsabilité puissent être clairement identifiés ?

La VIe République en distingue quatre.

Ce choix repose sur une conception pragmatique de la séparation des pouvoirs. Les catégories constitutionnelles doivent permettre de comprendre et de limiter le pouvoir réel ; elles ne doivent pas obliger à nier certaines réalités institutionnelles au seul motif qu’elles correspondent imparfaitement à un modèle théorique préexistant.

Le cas particulier de la présidence française

La principale raison de cette évolution tient à la place acquise par le Président de la République.

Dans une classification traditionnelle, le chef de l’État peut naturellement être rattaché à l’exécutif avec le Gouvernement. Cette qualification n’est pas juridiquement absurde. Mais elle décrit imparfaitement la fonction politique que la présidence exerce désormais en France.

Depuis l’élection présidentielle au suffrage universel direct, le chef de l’État bénéficie d’une légitimité électorale nationale propre. Le scrutin présidentiel constitue le moment le plus personnalisé de la vie politique. Dans la pratique de la Ve République, lorsque la majorité parlementaire lui est favorable, le Président peut devenir le principal centre de direction politique ; lorsque cette majorité lui est opposée, la cohabitation restitue une autonomie beaucoup plus importante au Premier ministre et au Gouvernement.

Le même texte constitutionnel permet ainsi des configurations très différentes.

Cette plasticité a constitué l’une des forces de la Ve République. Elle a aussi entretenu une ambiguïté :

La présidence exerce un pouvoir politique majeur sans que ce pouvoir soit entièrement individualisé comme une fonction constitutionnelle distincte.

La VIe République choisit d’assumer cette réalité plutôt que de continuer à la faire dépendre principalement de la pratique, des rapports de majorité ou de la personnalité des titulaires des fonctions.

Transformer une prééminence politique en pouvoir constitutionnel défini

Reconnaître un pouvoir présidentiel distinct ne signifie pas créer artificiellement l’importance de la présidence. Il s’agit de transformer une puissance politiquement centrale en une fonction constitutionnelle explicitement définie et limitée.

Le Président exerce ainsi un pouvoir de direction nationale et de garantie nationale. La direction nationale porte sur deux domaines déterminés : la défense nationale et la politique étrangère de la France. Il exerce parallèlement les missions de garantie que la Constitution lui attribue expressément, notamment en matière de respect de la Constitution, de continuité de l’État, de sûreté républicaine, de probité publique, d’intégrité de la décision démocratique et de protection des institutions.

Cette distinction est essentielle : une mission de garantie ne constitue pas, par elle-même, un domaine général de compétence présidentielle.

Sous la Ve République, l’influence du Président sur l’action gouvernementale dépend largement de sa capacité politique à dominer la majorité parlementaire et, par elle, le Gouvernement. Dans l’architecture proposée, il n’a pas besoin d’être le supérieur politique du Premier ministre pour disposer d’une fonction forte. Son autorité repose sur les compétences que la Constitution lui attribue directement.

Il devient donc possible de reconnaître au Président un véritable pouvoir constitutionnel tout en excluant une direction générale de l’action gouvernementale.

La logique de la refondation peut ainsi être résumée :

Définir précisément le pouvoir présidentiel permet à la fois de garantir son effectivité dans ses compétences propres et de mieux limiter son intervention en dehors de celles-ci.

La Constitution remplace ainsi une prééminence politique générale et largement informelle par un pouvoir déterminé, juridiquement délimité et contrôlable.

Direction nationale et gouvernement ne sont pas la même fonction

La reconnaissance d’un pouvoir présidentiel autonome permet de distinguer deux fonctions que la pratique institutionnelle française tend à réunir.

Le Président détermine et dirige la politique de défense nationale et la politique étrangère, et exerce les compétences particulières attachées à ses missions de garantie. Le Gouvernement conduit, sous réserve des compétences attribuées aux autres pouvoirs, la plénitude de l’action publique ordinaire et répond politiquement devant l’Assemblée nationale.

Cette séparation ne signifie pas que les deux pouvoirs fonctionneront sans interaction. Une politique énergétique peut comporter une dimension internationale ; une décision diplomatique avoir des conséquences économiques ou budgétaires ; une politique gouvernementale affecter les capacités de défense du pays.

Cette imbrication ne doit cependant pas devenir un moyen d’étendre indéfiniment le domaine présidentiel. Le rattachement indirect ou accessoire d’une mesure à la défense, à la politique étrangère, à l’indépendance ou à la souveraineté de la Nation ne suffit pas à la faire relever de la direction nationale présidentielle.

Le Gouvernement gouverne parce qu’il procède de la majorité parlementaire et répond devant elle. Le Président exerce ses compétences propres à partir d’un mandat distinct. Aucun ne doit avoir besoin d’absorber l’autre pour accomplir sa mission.

C’est pourquoi parler simplement d’un « exécutif à deux têtes » serait insuffisant. Une telle expression suggérerait qu’une seule fonction exécutive est partagée entre deux autorités concurrentes. Le projet repose au contraire sur deux pouvoirs constitutionnels distincts, issus de mandats différents et soumis à des formes de responsabilité différentes.

Quatre pouvoirs, mais une seule souveraineté

Reconnaître quatre pouvoirs ne signifie évidemment pas reconnaître quatre souverainetés.

Les pouvoirs constitutionnels restent des pouvoirs constitués. Ils existent parce que la Constitution les institue, fixe leurs compétences et organise leurs relations. Aucun d’eux ne peut déterminer seul l’étendue de sa propre autorité.

La souveraineté nationale appartient au peuple.

Cette distinction est particulièrement importante pour comprendre la place du Président. Une fonction présidentielle forte n’est pas une fonction souveraine. Le Président dispose d’une légitimité directe et de compétences propres ; il demeure soumis à la Constitution dont procède son pouvoir.

Le même raisonnement vaut pour les autres pouvoirs. Le Parlement exerce le pouvoir législatif sans être souverain. Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire sans pouvoir déterminer lui-même les limites de sa compétence. Le pouvoir judiciaire interprète et applique le droit sans devenir détenteur de la souveraineté politique.

La séparation des pouvoirs suppose donc leur autonomie, non leur indépendance à l’égard de l’ordre constitutionnel.

Deux pouvoirs peuvent disposer de légitimités différentes et entrer en désaccord ; ils demeurent placés dans un même ordre constitutionnel dont le peuple est la source.

Séparer ne signifie pas isoler

La Constitution associe trois notions : séparation, équilibre et contrôle mutuel.

Une séparation entièrement étanche serait irréaliste. La loi peut résulter d’initiatives parlementaires ou gouvernementales et, dans les domaines présidentiels de direction nationale, de projets de loi présidentiels. Le Gouvernement exerce le pouvoir réglementaire de droit commun dans son champ d’action ; le Président dispose du pouvoir réglementaire attaché à ses compétences propres. Le Parlement contrôle le Gouvernement, les juridictions exercent leurs contrôles et la Cour constitutionnelle veille notamment au respect de la répartition constitutionnelle des compétences.

Cette interdépendance n’abolit pas la séparation. Elle en organise l’équilibre.

Le contrôle mutuel ne signifie pas davantage que tous les pouvoirs disposent des mêmes instruments. Leurs fonctions, leurs sources de légitimité et leurs responsabilités étant différentes, leurs mécanismes de contrôle le sont également.

L’équilibre recherché est fonctionnel : chaque pouvoir doit disposer de moyens suffisants pour accomplir sa mission tout en demeurant incapable d’absorber durablement celle des autres.

Cette conception permet de rechercher un État capable d’agir sans faire de la concentration du pouvoir la condition de cette capacité.

Le Parlement demeure un pouvoir autonome

La distinction entre pouvoir présidentiel et pouvoir gouvernemental ne transforme pas le Parlement en simple lieu de validation de décisions prises ailleurs.

Le Parlement vote la loi, représente la Nation dans les formes prévues par la Constitution, contrôle l’action du Gouvernement et évalue les politiques publiques.

Cette autonomie est particulièrement importante dans un système où le Gouvernement procède de la majorité de l’Assemblée nationale. Les élections législatives ne sont plus conçues comme le prolongement nécessaire de l’élection présidentielle : elles déterminent une majorité dont procède directement le Premier ministre.

Le contrôle parlementaire retrouve ainsi une logique propre. L’Assemblée contrôle un Gouvernement qu’elle contribue à constituer et qu’elle peut renverser par une motion de censure constructive.

Le Parlement conserve donc toute sa place dans l’architecture proposée précisément parce que la distinction des autres pouvoirs l’empêche d’être réduit au prolongement institutionnel du scrutin présidentiel.

Pourquoi reconnaître explicitement un pouvoir judiciaire ?

La même logique conduit à reconnaître le judiciaire comme un véritable pouvoir constitutionnel.

Cette qualification ne signifie pas que les juges doivent déterminer la politique nationale. Elle part d’un constat différent : interpréter et appliquer le droit, trancher les litiges et contrôler certains actes de la puissance publique constituent l’exercice d’une autorité réelle.

Il serait artificiel de vouloir protéger l’indépendance de la fonction juridictionnelle tout en refusant de reconnaître qu’elle participe effectivement à l’exercice du pouvoir.

La qualification de pouvoir judiciaire permet d’assumer cette réalité et d’en tirer les conséquences institutionnelles. Les juridictions doivent être suffisamment indépendantes pour que les autorités qu’elles peuvent être amenées à juger ou à contrôler ne puissent leur dicter leurs décisions.

Cette autonomie ne transforme pas le juge en souverain. Son pouvoir demeure juridiquement encadré et exercé dans le cadre des compétences que lui attribuent la Constitution et la loi.

Reconnaître le judiciaire comme pouvoir revient donc à appliquer au juge la même logique qu’aux autres fonctions :

Un pouvoir réel doit être identifié afin de pouvoir être à la fois protégé dans son autonomie et limité dans son exercice.

Un pouvoir est une fonction, non un bâtiment

La notion de pouvoir constitutionnel ne désigne pas nécessairement une institution unique.

Le pouvoir législatif s’exerce à travers le Parlement et ses deux assemblées. Le pouvoir judiciaire comprend un ensemble de juridictions et de magistrats. Le pouvoir gouvernemental ne se réduit pas au Premier ministre, pas davantage que le pouvoir présidentiel à la seule personne du Président.

Un pouvoir désigne avant tout une fonction constitutionnelle organisée, à laquelle sont attachées des compétences, des institutions, des garanties et des responsabilités.

Cette précision permet de distinguer l’architecture générale du régime du nombre concret d’organes qui la composent. La République peut reconnaître quatre pouvoirs tout en comprenant de nombreuses institutions spécialisées qui n’acquièrent pas pour autant le statut de pouvoir constitutionnel autonome.

La Cour constitutionnelle en fournit un exemple particulier. Elle exerce une fonction décisive de contrôle et d’arbitrage sans devenir un cinquième pouvoir chargé de déterminer l’orientation politique du pays. Elle garantit la Constitution et tranche les conflits qui lui sont soumis sans se substituer aux pouvoirs dans l’exercice de leurs responsabilités propres.

Organiser les conflits au lieu de les nier

Une architecture fondée sur plusieurs pouvoirs autonomes suppose nécessairement qu’ils puissent entrer en désaccord.

Ce n’est pas une anomalie.

Un Président et un Gouvernement disposant de mandats distincts peuvent défendre des orientations différentes. Le Parlement peut contester l’action gouvernementale. Une juridiction peut censurer un acte. La Cour constitutionnelle peut donner tort à une institution qui estime pourtant agir dans son domaine.

L’enjeu consiste à distinguer deux types de conflits.

Lorsqu’un désaccord porte sur qui possède constitutionnellement la compétence, il doit pouvoir recevoir une réponse juridique. La Cour constitutionnelle peut notamment être saisie lorsque la frontière entre compétences présidentielles et gouvernementales est contestée.

Lorsqu’il porte sur ce qu’il faut politiquement décider, il ne revient pas au juge de supprimer le désaccord. Celui-ci appartient au fonctionnement normal de la démocratie et doit être traité par les procédures politiques prévues par la Constitution.

Dans les domaines présidentiels de direction nationale, un désaccord persistant entre le Président et le Parlement peut, dans les conditions strictement prévues par la Constitution, être soumis au peuple par référendum d’arbitrage national. Ce mécanisme ne confie pas au juge le fond de la décision : la Cour vérifie que les conditions constitutionnelles du recours au peuple sont réunies, puis le peuple tranche.

Une Constitution n’est donc pas destinée à produire artificiellement l’harmonie. Elle doit empêcher le désaccord de devenir une lutte permanente pour la maîtrise de l’État.

L’équilibre n’est pas l’égalité des pouvoirs

Les quatre pouvoirs ne possèdent ni la même origine, ni la même fonction, ni les mêmes moyens d’action.

Le Président reçoit directement son mandat du corps électoral national. L’Assemblée nationale procède elle aussi du suffrage et constitue le fondement politique du Gouvernement. Le Parlement exerce la fonction législative selon une organisation bicamérale. Le pouvoir judiciaire ne tire pas sa légitimité d’une élection, mais de la Constitution, de la loi et des garanties d’indépendance attachées à la fonction de juger.

Il serait donc artificiel de rechercher entre eux une égalité arithmétique.

L’équilibre signifie qu’aucun pouvoir ne doit être structurellement incapable d’accomplir sa mission, mais qu’aucun ne doit davantage pouvoir neutraliser durablement l’autonomie des autres.

Cette logique vaut particulièrement pour le pouvoir présidentiel. Le reconnaître comme un pouvoir constitutionnel distinct ne revient pas à le placer au-dessus des autres. Cela permet au contraire de rendre ses compétences visibles, d’en définir les frontières et d’organiser les contrôles auxquels elles sont soumises.

Une prééminence informelle est difficile à limiter parce qu’elle ne correspond jamais exactement au texte. Une compétence explicitement reconnue peut être définie, contestée et contrôlée.

Pourquoi quatre pouvoirs ?

La réponse tient finalement à la structure même du régime proposé.

La VIe République considère que quatre fonctions doivent disposer d’une autonomie constitutionnelle propre : la direction nationale et les missions de garantie nationale exercées par le Président ; la conduite de l’action publique ordinaire par le Gouvernement ; la fonction législative et le contrôle parlementaire ; enfin l’exercice indépendant du pouvoir judiciaire.

Ce choix ne prétend pas corriger universellement la théorie classique de la séparation des pouvoirs. Il répond à une organisation particulière de la République française et à une difficulté particulière de son histoire institutionnelle récente : l’existence d’une fonction présidentielle politiquement centrale mais imparfaitement distinguée du Gouvernement.

Le projet choisit donc de faire correspondre les catégories constitutionnelles au pouvoir qu’elles doivent réellement organiser.

La séparation des pouvoirs n’a d’utilité que si elle permet d’identifier le pouvoir là où il s’exerce effectivement.

Reconnaître quatre pouvoirs revient dès lors moins à multiplier les centres d’autorité qu’à rendre plus nette leur répartition. Le Président peut exercer une véritable direction nationale dans les domaines qui lui sont attribués et remplir ses missions de garantie sans gouverner l’ensemble des politiques publiques ; le Gouvernement peut conduire l’action publique ordinaire sans dépendre politiquement du chef de l’État ; le Parlement peut remplir sa fonction propre ; le pouvoir judiciaire peut juger dans l’indépendance.

La force du système ne réside pas dans la domination d’un pouvoir sur les autres, mais dans la possibilité pour chacun d’exercer pleinement sa fonction sans pouvoir s’approprier celles qui ne lui appartiennent pas.

La souveraineté est omniprésente dans le langage politique et pourtant rarement définie avec précision. Elle sert à parler du peuple, de l’État, de la Constitution, de l’Union européenne, de l’indépendance militaire ou encore de la maîtrise économique. Le même mot désigne ainsi plusieurs réalités liées sans être identiques.

Le projet de Renouveau National Républicain en fait l’un de ses principes directeurs. Il faut donc préciser ce qu’il entend par là.

L’idée centrale peut être formulée simplement :

La souveraineté est la capacité d’une communauté politique à demeurer maîtresse des décisions qui engagent fondamentalement son avenir.

Cette définition n’implique ni l’absence de contraintes ni l’exercice solitaire de toutes les compétences. Elle signifie qu’une communauté politique doit pouvoir identifier l’origine des décisions qui la lient, consentir aux engagements qu’elle accepte et conserver une maîtrise suffisante des choix fondamentaux qui déterminent son avenir.

La souveraineté ne désigne donc pas l’omnipotence. Elle exprime une exigence de maîtrise politique.

Souveraineté de qui, sur quoi et dans quel ordre ?

Le mot « souveraineté » recouvre plusieurs questions distinctes.

Il peut désigner la source de la légitimité politique, la position de la Constitution dans l’ordre juridique ou encore l’indépendance de l’État dans ses rapports avec les autres puissances.

Ces dimensions se rencontrent fréquemment, mais elles ne doivent pas être confondues. La souveraineté du peuple, la suprématie de la Constitution et l’indépendance de l’État appartiennent à des ordres différents.

Toute discussion sérieuse sur la souveraineté doit donc commencer par une interrogation préalable :

Souveraineté de qui, sur quoi et dans quel ordre ?

Le projet ne prétend pas résoudre l’ensemble des controverses juridiques et philosophiques auxquelles le concept a donné lieu. Il doit en revanche être cohérent dans l’usage qu’il en fait.

Le peuple est la source de la légitimité

Dans l’ordre politique proposé, la réponse est claire : la souveraineté nationale appartient au peuple.

Aucune institution ne la détient en propre. Le Président, le Gouvernement, le Parlement et le pouvoir judiciaire exercent les compétences que la Constitution leur attribue. Aucun n’est souverain au sens où il constituerait lui-même la source de sa propre autorité.

Tous sont des pouvoirs constitués.

Cette distinction demeure essentielle dans une architecture qui reconnaît au Président un pouvoir propre de direction nationale et de garantie nationale. La direction nationale qu’il exerce dans les domaines de la défense et de la politique étrangère, comme ses missions constitutionnelles de garantie, procèdent de la Constitution et ne lui confèrent aucune souveraineté propre.

La souveraineté du peuple ne signifie pas pour autant que les citoyens gouvernent directement et continuellement. Une démocratie représentative organise nécessairement l’exercice du pouvoir par des institutions. Ce qui importe est que toute autorité publique demeure dérivée d’une légitimité dont le peuple constitue la source.

Cette distinction empêche aussi de faire de la Nation une volonté abstraite qu’une institution pourrait invoquer contre les citoyens eux-mêmes. La Nation inscrit la communauté politique dans la durée ; le peuple en est le souverain démocratique.

Le peuple est souverain, la Constitution est suprême

Une difficulté apparaît immédiatement : si le peuple est souverain, comment comprendre la suprématie de la Constitution ?

Il faut distinguer la source de la légitimité et la norme qui organise juridiquement son exercice.

Le peuple est souverain parce que l’ordre politique procède de lui. La Constitution est suprême parce qu’elle constitue l’acte par lequel cette souveraineté organise les pouvoirs, répartit leurs compétences et fixe leurs limites.

Il n’y a donc pas de contradiction entre souveraineté populaire et suprématie constitutionnelle. Au contraire, c’est précisément parce que les institutions ne sont pas elles-mêmes souveraines qu’elles sont soumises à la Constitution.

Une majorité électorale peut gouverner, modifier les politiques publiques et adopter les lois correspondant au mandat qu’elle a reçu. Elle ne devient pas pour autant maîtresse de toutes les règles organisant l’exercice du pouvoir. Elle agit dans un ordre constitutionnel qui lui préexiste et qui ne peut être transformé que selon les procédures prévues à cet effet.

La souveraineté populaire ne se confond donc pas avec l’omnipotence d’une majorité momentanée.

Cette conception protège le peuple contre une appropriation de sa souveraineté par ceux qui exercent temporairement le pouvoir en son nom.

L’indépendance de l’État constitue une autre dimension

La souveraineté possède également une dimension extérieure.

Dans les relations internationales, elle renvoie à l’indépendance de l’État : la France n’est pas juridiquement subordonnée à un autre État comme une collectivité territoriale l’est à l’ordre juridique national. Elle peut conclure des engagements internationaux, participer à des organisations communes et accepter des obligations en tant que sujet de droit international.

Cette indépendance ne doit pas être confondue avec la souveraineté populaire. Un État peut être indépendant sans être démocratique. Inversement, une démocratie peut disposer d’institutions libres tout en voyant certains de ses choix fortement contraints par des dépendances extérieures.

Le projet cherche précisément à articuler ces dimensions.

La démocratie suppose que les citoyens puissent déterminer les grandes orientations de la communauté politique. L’indépendance nationale doit permettre que cette faculté conserve une portée réelle.

La souveraineté du peuple établit ainsi qui doit pouvoir choisir ; l’indépendance de l’État contribue à déterminer si ce choix peut effectivement être exercé sans dépendre de la volonté d’une puissance extérieure.

Être souverain ne signifie pas être sans contraintes

Aucun État n’est libre de toute contrainte.

La géographie, les ressources, la démographie, les capacités technologiques, les rapports économiques et la puissance des autres États déterminent une partie des possibilités réelles d’action. À ces contraintes matérielles s’ajoutent celles que les États choisissent eux-mêmes d’accepter par le droit.

La souveraineté ne peut donc signifier « faire tout ce que l’on veut ».

Elle porte moins sur l’absence de limites que sur la maîtrise politique de celles qui peuvent l’être. La question pertinente devient alors :

Quelles contraintes sont subies, lesquelles sont consenties et jusqu’à quel point celles que nous acceptons modifient-elles notre capacité future de décider ?

Cette distinction évite une conception illusoire de l’indépendance. Une décision peut être souveraine et néanmoins coûteuse, imprudente ou pratiquement impossible à mettre en œuvre. La souveraineté n’abolit ni les rapports de force ni la réalité matérielle.

Elle exige en revanche que les contraintes soient identifiables et que le choix politique ne soit pas dissimulé derrière une prétendue nécessité lorsqu’une alternative existe réellement.

Choisir de se lier peut être un exercice de souveraineté

La souveraineté n’interdit pas les engagements internationaux. Pouvoir s’engager constitue au contraire l’une des manifestations de la liberté politique.

Lorsqu’un État conclut un traité ou décide d’exercer certaines compétences en commun avec d’autres États, il limite nécessairement certaines possibilités d’action futures. Cette limitation n’abolit pas sa souveraineté dès lors qu’elle procède d’une décision légitime.

La difficulté apparaît lorsque ces engagements transforment profondément les conditions dans lesquelles les choix politiques futurs pourront être exercés. C’est pourquoi la Constitution proposée prévoit une procédure renforcée lorsqu’un engagement international entraîne un transfert substantiel de compétences ou modifie durablement les conditions d’exercice de la souveraineté nationale.

Le principe est simple :

Plus une décision engage durablement la liberté politique future, plus les conditions de son adoption doivent être exigeantes.

La France doit pouvoir prendre des engagements crédibles et durables sans que des transformations fondamentales de son ordre politique puissent se produire sans décision clairement assumée.

La Constitution demeure la norme fondamentale de l’ordre national

Cette conception se traduit également dans la hiérarchie des normes.

Les engagements internationaux régulièrement ratifiés ou approuvés s’imposent dans les conditions prévues par la Constitution, et les juridictions doivent assurer le contrôle de leur respect.

Mais leur autorité ne leur permet pas de modifier indirectement la Constitution.

Lorsqu’un engagement est incompatible avec celle-ci, le choix doit être explicite : soit l’engagement est modifié ou ne peut être ratifié en l’état, soit la Constitution est révisée selon la procédure prévue.

La question de souveraineté devient alors aussi une question de transparence démocratique. Une transformation importante de l’ordre constitutionnel ne doit pas apparaître comme la simple conséquence technique d’un engagement extérieur. Si elle est politiquement souhaitée, elle doit être décidée comme telle.

La suprématie constitutionnelle ne sert donc pas à isoler juridiquement la France. Elle permet d’identifier le niveau auquel doit être prise une décision lorsqu’un engagement extérieur touche aux fondements de son ordre politique.

De la souveraineté juridique à la capacité réelle de choisir

L’indépendance juridique ne suffit cependant pas à garantir une liberté politique effective.

Un État peut conserver formellement ses compétences tout en perdant progressivement les moyens matériels nécessaires à leur exercice. Une dépendance technologique, énergétique, industrielle, financière ou infrastructurelle peut rendre théorique une liberté intacte en droit.

C’est dans ce sens que le projet parle de souveraineté effective.

Il ne s’agit pas d’exiger l’autosuffisance. Les sociétés contemporaines reposent sur des interdépendances qui peuvent accroître leur prospérité et leur puissance.

Le critère pertinent est celui de la vulnérabilité.

Une interdépendance devient politiquement problématique lorsqu’elle est suffisamment asymétrique pour permettre à un acteur extérieur de réduire de manière significative la liberté de décision française dans un domaine essentiel. Ce qui compte n’est donc pas l’origine étrangère d’un bien, d’un service ou d’une technologie, mais la possibilité de disposer d’alternatives lorsqu’un choix politique fondamental est en jeu.

La souveraineté effective ne commande ainsi ni l’autarcie ni le repli. Elle impose d’identifier les dépendances susceptibles de devenir des instruments de contrainte et de préserver, lorsque les enjeux le justifient, les capacités nécessaires pour ne pas les subir.

Cette appréciation dépend des circonstances. Une dépendance acceptable dans un environnement stable peut devenir stratégique lorsque les rapports de puissance se durcissent. Préserver la souveraineté suppose donc aussi d’anticiper les vulnérabilités avant qu’elles ne suppriment une possibilité de choix.

L’exercice commun d’une compétence peut accroître la souveraineté effective

Cette distinction est particulièrement importante dans le cas de l’Union européenne.

La France participe à un ordre juridique et politique commun qu’elle a contribué à construire et auquel elle a choisi d’appartenir par les traités.

Il serait donc réducteur de considérer tout exercice européen d’une compétence comme une perte de souveraineté. Dans certains domaines, agir à plusieurs peut accroître une capacité que chaque État exercerait plus difficilement isolément.

La question pertinente n’est pas de savoir abstraitement s’il faut « plus » ou « moins » d’Europe. Elle consiste à déterminer si l’exercice commun d’une compétence accroît effectivement la capacité d’action ou produit au contraire une dépendance politique dont la maîtrise devient insuffisante.

Le projet admet donc l’exercice commun de compétences. Il refuse simplement d’en faire une finalité indépendante de ses résultats politiques.

L’intégration est légitime lorsqu’elle procède d’un consentement identifiable, accroît la capacité d’action ou répond à un intérêt commun clairement assumé, sans priver durablement la France des conditions essentielles à l’exercice de sa souveraineté et à la libre détermination de ses institutions.

Une compétence exercée en commun peut donc accroître la capacité de décider ; elle doit être appréciée à partir de cet effet plutôt qu’à partir de l’échelle territoriale à laquelle elle est exercée.

La primauté du politique ne signifie pas la primauté des gouvernants

La défense de la souveraineté conduit également le projet à affirmer une primauté du politique. Cette expression doit être comprise avec précision.

Elle ne signifie ni que le Président ni que le Gouvernement pourraient ignorer les juridictions, contourner les droits fondamentaux ou traiter le droit comme une contrainte facultative.

La primauté du politique concerne la détermination des finalités collectives.

Une société complexe confie nécessairement des responsabilités importantes à des institutions qui ne relèvent pas toutes directement de l’élection. Les administrations disposent d’une expertise et d’une capacité d’appréciation ; les juridictions interprètent le droit ; les autorités indépendantes peuvent prendre des décisions ayant des conséquences politiques significatives.

L’enjeu n’est donc pas de nier leur pouvoir, mais de préserver une distinction entre expertise, contrôle, interprétation et choix politique fondamental. Les premières sont indispensables à un État de droit ; le dernier doit rester rattaché à une responsabilité démocratique identifiable.

La primauté du politique n’est ainsi pas la supériorité des gouvernants sur le droit. Elle signifie que les finalités fondamentales de l’action collective ne doivent pas devenir le produit d’un pouvoir dont personne ne pourrait politiquement répondre.

Pouvoir s’engager sans rendre tout choix irréversible

La souveraineté possède enfin une dimension temporelle.

Une communauté politique doit pouvoir prendre des engagements durables. Aucun traité, aucune politique de long terme et aucune coopération institutionnelle ne seraient crédibles si chaque majorité pouvait les remettre instantanément en cause sans procédure ni conséquence.

Mais la stabilité ne peut devenir une irréversibilité absolue.

Si une génération pouvait employer sa souveraineté pour interdire définitivement aux suivantes de réexaminer des choix politiques fondamentaux, le principe finirait par se contredire lui-même.

La souveraineté doit donc permettre à la fois de s’engager réellement et de conserver, dans les conditions prévues par le droit, la possibilité de modifier des engagements devenus incompatibles avec un choix démocratique fondamental.

Cela n’implique ni facilité ni absence de conséquences. Sortir d’un engagement peut avoir un coût juridique, économique, diplomatique ou stratégique considérable. La possibilité juridique d’un choix n’en garantit pas l’opportunité.

La liberté politique exige de pouvoir produire de la continuité sans transformer toute continuité en irréversibilité.

La souveraineté donne le choix, non la bonne réponse

La souveraineté ne constitue en soi aucune garantie de sagesse.

Un peuple peut se tromper. Une majorité peut adopter une mauvaise politique. Un Président peut mal exercer les compétences qui lui sont confiées. Un État pleinement indépendant peut prendre une décision désastreuse.

Dire qu’une décision est souveraine répond à la question de son attribution et de sa légitimité. Cela ne suffit jamais à démontrer qu’elle est juste, efficace ou souhaitable.

Une politique ne devient pas bonne parce qu’elle est nationale, pas davantage qu’un engagement international ne devient souhaitable parce qu’il est librement consenti.

La souveraineté fournit la possibilité du choix ; elle ne fournit ni son contenu ni sa sagesse.

C’est précisément pourquoi le droit, la délibération, l’expertise et les contre-pouvoirs demeurent nécessaires. Ils ne constituent pas l’envers de la souveraineté, mais les conditions institutionnelles dans lesquelles une communauté démocratique cherche à l’exercer sans que la décision devienne arbitraire.

La souveraineté comme maîtrise politique

La conception retenue par le Renouveau National Républicain articule ainsi plusieurs dimensions sans les confondre.

Le peuple constitue la source de la légitimité politique. La Constitution est la norme fondamentale par laquelle cette souveraineté organise et limite les pouvoirs constitués. L’État doit conserver son indépendance extérieure et pouvoir consentir aux engagements qu’il contracte. Cette liberté juridique doit enfin s’appuyer sur des capacités réelles afin que les choix fondamentaux ne deviennent pas purement théoriques.

La souveraineté apparaît dès lors moins comme un état absolu que comme une relation entre liberté, responsabilité et maîtrise du choix.

Une Nation souveraine n’est pas une Nation sans contraintes. C’est une communauté politique capable de distinguer les contraintes qu’elle subit de celles qu’elle accepte, de comprendre les engagements qui la lient et de conserver une maîtrise suffisante des décisions fondamentales qui déterminent son avenir.

La souveraineté ne constitue donc pas en elle-même un programme politique. Elle ne dit ni quelle politique économique adopter, ni quelle relation entretenir avec l’Europe, ni quelles technologies développer, ni quel degré d’intervention publique choisir.

Elle établit une exigence plus fondamentale :

Qu’au moment où ces choix doivent être faits, ils demeurent réellement possibles, démocratiquement légitimes et politiquement imputables.

Une République ne se refonde pas seulement pour mieux fonctionner. Des institutions plus lisibles, un État capable d’agir, une souveraineté effectivement exercée ou des responsabilités politiques mieux définies n’ont de valeur que par ce qu’elles permettent d’accomplir.

La puissance publique n’est donc pas une fin en soi. Elle doit servir une certaine conception de la personne humaine, de la société et de l’avenir.

Le projet de Renouveau National Républicain donne à cette orientation un nom : l’humanisme de progrès.

Cette expression associe deux convictions. La première est humaniste : la personne humaine demeure la finalité de l’ordre politique. L’État, l’économie, les institutions et la technique sont des instruments dont la valeur doit être appréciée à partir de ce qu’ils permettent aux êtres humains de devenir et d’accomplir.

La seconde est une conviction de progrès : l’avenir ne doit pas être considéré comme une réalité qu’il faudrait seulement subir, administrer ou contenir. Une communauté politique doit chercher à transmettre davantage de connaissances, à développer de nouvelles capacités et à améliorer les conditions dans lesquelles les générations futures pourront à leur tour exercer leur liberté.

L’humanisme de progrès ne constitue donc pas un programme sectoriel. Il est l’horizon politique dans lequel les différents choix démocratiques doivent pouvoir se déployer. La Constitution peut en affirmer le principe ; elle ne saurait en déterminer à l’avance toutes les conséquences.

Le progrès comme choix, non comme loi de l’histoire

Le mot « progrès » doit d’abord être débarrassé d’une ambiguïté.

Rien ne garantit que l’histoire conduise spontanément les sociétés vers davantage de liberté, de connaissance ou de prospérité. Des savoir-faire peuvent disparaître, des institutions se dégrader, des libertés reculer et une innovation technique résoudre un problème tout en en créant de nouveaux.

Le progrès n’est donc ni automatique ni irréversible.

Il constitue une ambition politique : créer consciemment les conditions permettant aux capacités humaines de se développer. Une société progresse lorsqu’elle permet à davantage de personnes de comprendre le monde, de développer leurs facultés et de disposer de possibilités dont les générations précédentes ne bénéficiaient pas.

Cette conception interdit d’assimiler toute nouveauté au progrès. Une technologie nouvelle, une augmentation de la production ou une transformation sociale ne deviennent pas souhaitables par leur seule nouveauté. Elles doivent être appréciées au regard de leurs effets sur les personnes et sur les conditions de leur liberté future.

L’adjectif « humain » est donc inséparable du mot « progrès ». L’accroissement des capacités techniques ou économiques n’a de sens politique que s’il demeure ordonné à une finalité qui le dépasse.

La personne humaine comme finalité

L’humanisme de progrès établit ainsi une hiérarchie entre les fins et les moyens.

L’économie est indispensable à la prospérité et à l’autonomie d’une société, mais elle ne constitue pas à elle seule sa finalité. La technologie accroît les possibilités de l’action humaine sans déterminer ce qu’il est souhaitable d’en faire. L’État rend possible l’action collective, mais sa puissance ne saurait justifier sa propre extension indépendamment des fins qu’elle sert.

Placer la personne humaine au centre de l’ordre politique ne signifie pas pour autant que tout désir individuel doive prévaloir sur le bien commun. Toute société organise des solidarités, protège des biens collectifs et impose des règles communes.

L’humanisme signifie plutôt que les institutions ne peuvent considérer les individus comme de simples variables au service de leur propre fonctionnement.

Les personnes n’existent pas pour l’État ; l’État existe pour permettre à une communauté de personnes libres de vivre, d’agir et de transmettre.

Cette conception refuse aussi bien l’individualisme qui rendrait toute action collective illégitime que l’étatisme qui ferait de la puissance publique une valeur autonome. Elle cherche à penser ensemble l’émancipation individuelle et les conditions collectives qui la rendent possible.

Refuser le renoncement comme principe politique

Le progrès ne signifie pas que toute limite doive être combattue.

Une ressource peut être rare, une technique dangereuse, une activité insoutenable ou une pratique devenue incompatible avec les conséquences qu’elle produit. Une société peut rationnellement décider de la transformer ou d’y renoncer.

Ce que l’humanisme de progrès refuse est différent : faire du rétrécissement permanent des possibilités humaines un horizon politique en lui-même.

Une contrainte devrait d’abord susciter une recherche sur les moyens de la dépasser, de la réduire ou de s’y adapter autrement. Une difficulté énergétique peut appeler de nouvelles capacités ; une contrainte environnementale peut conduire à transformer les modes de production ; une dépendance technologique peut justifier la reconstruction de compétences permettant de retrouver une liberté de choix.

Cela ne signifie pas que toute difficulté possède une solution technique. Il existe des limites réelles et des arbitrages inévitables.

Mais une société doit conserver une présomption en faveur de l’intelligence, de la recherche et de l’invention plutôt que de transformer trop rapidement l’impuissance présente en norme définitive de l’avenir.

L’humanisme de progrès repose ainsi sur une confiance raisonnée : non dans l’idée que l’humanité résoudra nécessairement tous ses problèmes, mais dans celle que chercher à accroître ses possibilités demeure préférable à organiser par principe leur diminution.

La connaissance comme condition de l’émancipation

Cette ambition donne au savoir une place particulière.

La connaissance n’est pas seulement une ressource économique ou stratégique. Elle élargit directement la liberté humaine. Comprendre davantage permet de former son jugement, de moins dépendre de ce que l’on ignore et de participer plus pleinement aux décisions qui concernent sa propre existence.

C’est pourquoi l’instruction et la culture occupent une place essentielle dans l’humanisme de progrès. Elles ne peuvent être réduites à l’adaptation aux besoins immédiats de l’économie. Elles participent à la formation d’individus capables de penser, de créer, de transmettre et d’exercer leur autonomie.

La recherche répond à une logique comparable. Elle peut produire des innovations décisives, mais sa valeur ne se réduit pas à ses applications immédiatement rentables. Une société qui renonce à accroître ce qu’elle sait réduit progressivement le domaine de ce qu’elle pourra elle-même concevoir et choisir.

Cette affirmation n’impose aucune politique particulière de l’école, de l’université ou de la recherche. Elle établit une priorité doctrinale :

Une République tournée vers le progrès considère le développement et la transmission des connaissances comme l’une des conditions fondamentales de la liberté humaine.

Les politiques permettant de poursuivre cette ambition doivent rester ouvertes au débat démocratique et évoluer avec les circonstances.

Le progrès ne se réduit pas à la technique

Une conception humaniste du progrès exige de distinguer ce qui devient possible de ce qui devient souhaitable.

Une innovation technique accroît le domaine de l’action. Elle ne fournit pas à elle seule le critère permettant de décider comment cette capacité doit être employée.

Cette distinction devient particulièrement importante lorsque de nouvelles technologies modifient profondément la vie sociale, l’économie, la santé, la sécurité ou les libertés. La fascination pour l’innovation peut faire de toute possibilité nouvelle une évolution réputée nécessaire ; sa peur peut, inversement, conduire à renoncer à maîtriser des transformations qui se produiront néanmoins ailleurs.

L’humanisme de progrès refuse ces deux automatismes.

Une société doit chercher à participer aux transformations scientifiques et techniques précisément pour conserver la faculté de les comprendre et de les orienter. Il est difficile de maîtriser une technologie que l’on ne comprend plus, comme d’en fixer les usages lorsque l’on dépend entièrement de ceux qui la produisent.

L’innovation doit donc demeurer subordonnée à une interrogation politique :

Qu’est-ce que cette nouvelle capacité permet à l’être humain, et quelles limites deviennent nécessaires pour qu’elle demeure compatible avec sa liberté et sa dignité ?

Cette interrogation n’est pas un frein au progrès. Elle en est une condition.

Progresser sans compromettre l’avenir

L’humanisme de progrès impose également de sortir d’une conception opposant systématiquement l’homme et la nature.

Les sociétés humaines appartiennent au monde matériel qu’elles transforment. Leur prospérité dépend d’écosystèmes, de ressources et de conditions physiques dont la dégradation peut réduire directement les possibilités offertes aux générations présentes et futures.

La protection de l’environnement n’est donc pas étrangère à un projet humaniste. Elle en découle.

Mais elle ne suppose pas de considérer toute transformation humaine de la nature comme intrinsèquement négative. L’histoire des sociétés repose précisément sur leur capacité à construire, produire, cultiver et inventer.

La question pertinente est celle des conséquences de ces transformations.

Une conception humaniste du progrès cherche à améliorer les conditions de l’existence présente sans détruire les possibilités dont dépendra celle de ceux qui nous suivront. Elle introduit une responsabilité envers l’avenir qui ne repose ni sur la sanctuarisation d’un monde immobile ni sur la certitude que l’innovation réparera toujours ce qui aura été détruit.

Cette exigence ne fournit pas une politique environnementale prête à l’emploi. Elle offre un critère à partir duquel plusieurs politiques démocratiquement concurrentes peuvent être discutées.

Un progrès qui doit pouvoir être partagé

L’accroissement des capacités collectives ne suffit pas si une partie importante de la population demeure incapable d’en bénéficier ou d’y participer.

Une société peut devenir technologiquement plus avancée et économiquement plus riche tout en laissant se perdre une part importante des facultés de ses membres. Une intelligence privée d’instruction, un talent empêché de se développer ou une vocation abandonnée faute de moyens constituent à la fois une perte individuelle et collective.

L’égalité des chances prend ici une signification particulière. Elle ne signifie pas l’égalité des résultats, mais la volonté d’éviter que certaines circonstances sociales ou matérielles condamnent durablement des capacités qui auraient pu se développer.

Le progrès devient véritablement politique lorsqu’il élargit le domaine des possibilités humaines sans réserver leur bénéfice à ceux qui disposent déjà des moyens d’y accéder.

L’humanisme de progrès ne promet donc pas l’égalité des destins. Il cherche à réduire la part de potentiel humain qu’une société laisse inutilement disparaître.

Le cadre national et l’horizon universel

L’association entre un projet national et une finalité humaniste n’implique pas que l’attachement à une communauté particulière entraîne l’indifférence aux autres.

La Nation constitue le cadre politique dans lequel une communauté peut effectivement délibérer, décider et organiser une action collective durable. Elle ne constitue pas la limite morale de ce qu’elle peut considérer comme souhaitable.

Une découverte scientifique effectuée en France peut augmenter la connaissance humaine au-delà de la France. Une création culturelle peut devenir universelle précisément parce qu’elle est issue d’une histoire particulière. Une innovation médicale ou technique peut bénéficier à des personnes qui n’appartiennent pas à la communauté qui l’a rendue possible.

Il n’est donc pas nécessaire d’opposer contribution nationale et progrès de l’humanité.

Participer à quelque chose d’universel ne suppose pas de renoncer à l’échelle politique particulière à partir de laquelle cette contribution devient possible.

L’humanisme de progrès inscrit ainsi le projet national dans une perspective qui le dépasse sans l’abolir.

Une finalité constitutionnelle, non un programme constitutionnalisé

La Constitution ne peut décréter le progrès.

Elle peut protéger des libertés, organiser les pouvoirs et consacrer certains principes fondamentaux. Elle peut aussi créer des conditions institutionnelles favorables à des politiques de longue durée. Elle ne peut produire par elle-même davantage de connaissances, améliorer l’école, inventer une technologie ou déterminer quelle politique économique conduira à la prospérité.

L’humanisme de progrès doit donc conserver dans l’ordre constitutionnel un niveau élevé de généralité.

Il constitue une orientation du pacte républicain, non la constitutionnalisation d’un programme sectoriel. Deux gouvernements peuvent partager cette finalité tout en défendant des politiques profondément différentes sur l’éducation, la recherche, l’énergie, l’industrie, la santé ou l’environnement.

Cette finalité constitutionnelle ne constitue pas, par elle-même, un domaine de compétence et n’attribue à aucun pouvoir la direction des politiques qui s’y rattachent. Les compétences demeurent celles que la Constitution distribue expressément entre le Président, le Gouvernement, le Parlement et le pouvoir judiciaire.

Cette possibilité de désaccord n’est pas une faiblesse du principe. Elle découle précisément de son caractère général plutôt que programmatique.

Une Constitution démocratique peut fixer certaines finalités fondamentales sans prétendre prédéterminer les réponses que les générations futures apporteront à des problèmes que nous ne connaissons pas encore.

Elle ne doit pas écrire l’avenir à leur place ; elle doit préserver les conditions qui leur permettront de l’écrire.

Pourquoi exercer la puissance collective ?

L’humanisme de progrès répond enfin à une question différente de celles qui structurent les autres principes du projet.

La souveraineté cherche à préserver la possibilité du choix. L’État fournit les instruments permettant de transformer la décision en action. L’architecture constitutionnelle organise les compétences et les responsabilités. Mais aucune de ces dimensions ne dit encore vers quoi une communauté politique devrait souhaiter orienter les capacités ainsi préservées.

L’humanisme de progrès fournit cet horizon.

Il affirme que la puissance collective ne mérite d’être restaurée ni pour elle-même ni pour le simple prestige de l’État. Elle vaut par sa capacité à permettre aux personnes présentes et futures de disposer de davantage de savoir, de liberté réelle, de possibilités d’accomplissement et de maîtrise sur leur propre avenir.

Le projet ne prétend pas définir une forme finale de société vers laquelle l’histoire devrait nécessairement conduire. Il défend une disposition politique plus fondamentale :

Refuser que l’administration du déclin, de la dépendance ou du renoncement devienne l’horizon naturel de l’action publique lorsqu’il demeure possible de chercher, d’inventer et de construire autrement.

C’est en ce sens que l’humanisme de progrès constitue la finalité générale du projet :

Faire de la puissance collective un instrument du développement humain et considérer l’avenir non comme une fatalité à subir, mais comme un domaine dans lequel l’action politique conserve une responsabilité.

La France est régulièrement décrite à travers ses crises : crise politique, crise des finances publiques, crise des services publics, crise de l’autorité, crise industrielle ou crise de confiance. Chacune possède ses causes propres et appelle des réponses particulières. Mais leur accumulation invite à poser une question plus générale :

Et si une partie de la difficulté française résidait moins dans l’absence de solutions que dans la capacité du système politique à les choisir, à les assumer et à les conduire dans la durée ?

C’est le point de départ du Renouveau National Républicain.

Le diagnostic n’est pas celui d’un pays condamné à l’impuissance. La France conserve des ressources humaines, scientifiques, économiques, territoriales, militaires et diplomatiques considérables. La difficulté tient davantage à leur conversion en une action collective suffisamment claire, cohérente et continue. Elle peut être résumée par une expression : la crise de capacité politique.

Il ne s’agit pas de prétendre que toutes les difficultés françaises seraient institutionnelles, ni qu’une nouvelle Constitution fournirait par elle-même les solutions aux problèmes économiques, sociaux ou internationaux. L’hypothèse est plus précise :

L’architecture politique d’un pays peut augmenter ou diminuer sa capacité à répondre aux problèmes auxquels il est confronté.

Une crise différente de l’échec d’une politique

Toute politique publique peut échouer. Un gouvernement peut se tromper, une réforme être mal conçue, une majorité poursuivre une mauvaise priorité ou une décision produire des conséquences inattendues. Rien de cela ne constitue en soi une crise du système politique. La démocratie est précisément organisée pour permettre la critique, la correction et l’alternance.

La question devient institutionnelle lorsque les mêmes difficultés persistent au-delà des alternances, lorsque des objectifs régulièrement annoncés ne peuvent être durablement poursuivis ou lorsque le citoyen ne parvient plus à comprendre pourquoi une orientation qu’il croyait avoir choisie ne produit pas les effets attendus.

Il faut alors examiner la chaîne qui relie le choix démocratique à l’action publique. Une crise de capacité apparaît lorsque cette chaîne se fragilise : le vote ne permet plus d’identifier clairement l’autorité responsable d’une orientation, la décision se disperse entre plusieurs acteurs, son exécution s’interrompt ou sa responsabilité devient difficile à attribuer.

Une telle crise est moins spectaculaire que l’effondrement d’un régime. Les élections continuent d’avoir lieu, les lois sont votées et les administrations fonctionnent. Ce qui se détériore est la relation entre ces différents moments. Le système reste juridiquement opérant tout en devenant politiquement moins intelligible.

Du choix démocratique à la responsabilité

Une démocratie ne repose pas seulement sur la possibilité de voter. Elle suppose également que le citoyen puisse comprendre ce que son vote détermine, quelles autorités disposent des compétences nécessaires pour agir et devant qui celles-ci devront ensuite répondre de leur action.

La France connaît à cet égard une situation paradoxale. Le pouvoir politique est fortement personnalisé, en particulier autour de la fonction présidentielle, alors que la responsabilité concrète de l’action publique se répartit entre le Président, le Gouvernement, le Parlement, les administrations et différents niveaux de décision. Chacune de ces interventions peut être légitime ; leur combinaison devient problématique lorsqu’elle empêche de répondre clairement à une question élémentaire :

Qui devait agir, et de quoi doit-il répondre ?

Cette difficulté ne signifie pas qu’une institution unique devrait disposer de toutes les compétences. La séparation des pouvoirs et la diversité des autorités sont des garanties essentielles. Mais la séparation ne doit pas devenir dilution. Lorsque chacun peut expliquer l’échec par l’action, l’inaction ou l’obstruction d’un autre, la sanction démocratique elle-même devient incertaine.

La responsabilité politique suppose donc une correspondance suffisamment claire entre la compétence exercée, les moyens permettant de l’assumer et la possibilité d’en attribuer les résultats. Sans cette correspondance, la personnalisation du pouvoir peut paradoxalement coexister avec son irresponsabilité pratique.

Décider, exécuter et durer

La capacité politique ne se réduit toutefois pas à l’identification des responsables. Un système peut savoir ce qu’il veut faire et rester incapable de le réaliser.

Entre une orientation et sa traduction dans le réel interviennent nécessairement le droit, le financement, l’administration, les compétences techniques, la coordination institutionnelle et les délais de réalisation. La difficulté devient structurelle lorsque l’écart entre décision et exécution cesse d’être exceptionnel pour devenir un mode ordinaire de fonctionnement.

Une politique peut alors être annoncée, engagée puis progressivement retardée, fragmentée ou réorientée avant même que ses effets puissent être appréciés. Quelques années plus tard, la même difficulté revient dans le débat public sans que l’on sache toujours si la politique précédente a échoué, si elle a été mal appliquée ou si elle n’a simplement jamais disposé du temps nécessaire pour produire ses effets.

La capacité politique comporte donc une dimension temporelle. Une infrastructure, une transformation éducative, une stratégie industrielle, une réforme administrative ou un effort scientifique produisent rarement leurs principaux effets dans l’horizon de quelques mois. La démocratie doit permettre l’alternance sans condamner toute action de longue durée au recommencement permanent.

Cela ne signifie pas soustraire certaines politiques au choix démocratique. Une majorité doit pouvoir modifier les orientations de celle qui l’a précédée. Mais ce changement doit pouvoir intervenir à partir de politiques identifiables et évaluables, plutôt que dans une succession de ruptures qui finit par empêcher de savoir ce qui devait précisément être corrigé.

Le droit démocratique de changer de direction ne doit pas se transformer en incapacité collective à en suivre aucune suffisamment longtemps.

Contrôler le pouvoir sans organiser l’impuissance

Toute société démocratique organise des limites à l’exercice du pouvoir. Les juridictions protègent le droit et les libertés, le Parlement contrôle le Gouvernement, les collectivités disposent de compétences propres et les citoyens peuvent contester les décisions qui les concernent.

Ces garanties ne constituent pas un problème à éliminer. La question est celle de leur articulation.

La limitation du pouvoir et l’impossibilité d’agir sont deux choses différentes. Un système peut multiplier les contrôles et les procédures légitimes tout en produisant, par leur combinaison, une situation dans laquelle de nombreux acteurs peuvent empêcher ou différer une décision sans qu’aucun ne porte clairement la responsabilité de la faire aboutir.

L’enjeu n’est donc pas de choisir entre autorité et contre-pouvoirs. Une République capable doit simultanément empêcher l’arbitraire et permettre la décision. Cela suppose de savoir qui dispose de la compétence, selon quelle procédure elle s’exerce, quels contrôles lui sont opposables et comment un conflit institutionnel peut finalement être tranché.

La capacité politique ne signifie pas davantage la recherche permanente du consensus. Une démocratie est faite de désaccords. Un régime capable n’est pas celui dans lequel ils disparaissent, mais celui qui sait les transformer en décisions applicables, jusqu’à ce qu’une autre majorité les modifie selon les règles démocratiques.

Le conflit est normal. L’incapacité permanente à le trancher ne l’est pas.

De l’impuissance à la défiance

La crise de confiance envers les institutions est souvent analysée comme une crise de représentation ou de probité. Ces dimensions sont essentielles, mais elles n’épuisent pas le problème. La confiance dépend aussi de la perception qu’a le citoyen de l’efficacité de son choix.

Il est possible d’accepter une décision que l’on désapprouve lorsque l’on sait qui l’a prise, selon quelle procédure et comment elle pourra être remise en cause. Il est beaucoup plus difficile d’adhérer durablement à un système dans lequel les décisions paraissent successivement annoncées, retardées, empêchées ou attribuées à des responsables différents.

La défiance peut ainsi naître non seulement de l’idée que les gouvernants représenteraient mal la population, mais aussi de l’impression qu’aucun responsable ne possède réellement la maîtrise correspondant à l’autorité qu’il paraît exercer.

Cette perception aide à comprendre pourquoi une partie de la contestation démocratique porte désormais sur le fonctionnement du système lui-même. Lorsque les mécanismes ordinaires paraissent incapables de modifier durablement une trajectoire collective, la tentation grandit de rechercher soit une rupture institutionnelle, soit une concentration beaucoup plus forte du pouvoir.

Répondre à cette demande par la seule promesse d’une autorité plus puissante serait pourtant insuffisant. La concentration peut rendre la décision plus visible sans garantir son efficacité ni sa responsabilité. L’enjeu consiste plutôt à reconstruire une relation intelligible entre légitimité, compétence, action et contrôle.

Une crise systémique, non une cause unique

La notion de capacité politique permet de relier des phénomènes qui ne doivent pourtant pas être confondus. L’instabilité peut réduire la continuité de l’action ; une responsabilité mal identifiée fragilise la sanction démocratique ; l’écart répété entre décision et exécution nourrit la défiance ; celle-ci rend à son tour plus difficile l’exercice de l’autorité.

Ces mécanismes peuvent se renforcer mutuellement sans expliquer pour autant l’ensemble des difficultés françaises.

Les phénomènes économiques, sociaux, démographiques, technologiques et internationaux possèdent leurs dynamiques propres. Une Constitution ne crée ni la croissance, ni la compétence administrative, ni l’innovation scientifique ; elle ne supprime pas davantage les conflits sociaux, les contraintes financières ou les rapports de puissance internationaux.

Elle détermine cependant une partie des conditions dans lesquelles la collectivité politique peut leur répondre.

C’est ici que se situe l’hypothèse du projet :

Les institutions ne décident pas à la place de la politique, mais elles peuvent rendre l’action politique plus ou moins possible, plus ou moins durable et plus ou moins responsable.

Mesurer un régime à ce qu’il permet de faire

Un régime politique ne peut donc être jugé seulement à sa stabilité formelle ou à l’équilibre abstrait de ses institutions. Il doit également être évalué à partir de ce qu’il permet aux citoyens d’accomplir collectivement.

La question essentielle est de savoir si une orientation démocratiquement choisie peut être attribuée à des responsables identifiables, si ceux-ci disposent réellement des compétences nécessaires pour agir, si leur action peut être contrôlée et si l’échec peut conduire à une sanction ou à une alternance sans rendre pour autant l’État incapable de fonctionner.

Il n’existe pas d’organisation institutionnelle qui élimine l’erreur, le conflit, le blocage ou l’abus de pouvoir. Toute Constitution organise des arbitrages. Mais ces arbitrages doivent rester intelligibles.

La démocratie perd une partie de sa substance lorsque le citoyen peut choisir ses gouvernants sans pouvoir déterminer suffisamment ce que son choix leur permet de faire, ce qui relève effectivement de leur responsabilité et pourquoi une décision a réussi ou échoué.

La capacité politique désigne donc, au fond, la possibilité de transformer la volonté démocratique en responsabilité, puis la responsabilité en action.

Si une partie des difficultés françaises tient à la manière dont les institutions distribuent la décision, organisent les responsabilités, permettent la continuité et règlent leurs propres conflits, alors l’alternance des gouvernants ne suffit pas à épuiser la question. L’architecture dans laquelle ils exercent le pouvoir devient elle-même un objet légitime de discussion.

Cela ne signifie pas attribuer à la Ve République la responsabilité de toutes les difficultés du pays. Cela signifie reconnaître qu’un régime politique peut être réinterrogé lorsque la relation entre volonté démocratique, exercice du pouvoir et responsabilité devient insuffisamment claire.

Le diagnostic du Renouveau National Républicain tient ainsi en une proposition simple :

La France ne manque pas seulement de politiques possibles ; elle doit retrouver les conditions politiques qui permettent de choisir, d’assumer et de conduire une politique.

Changer de Constitution ne crée pas d’emplois, ne construit pas d’hôpitaux, ne restaure pas une industrie et ne garantit pas de meilleures décisions politiques. Une Constitution organise le pouvoir : elle détermine qui décide, selon quelle légitimité, dans quelles limites et sous quelle responsabilité.

C’est précisément pour cette raison que la question constitutionnelle devient décisive lorsque la difficulté ne concerne plus seulement le contenu des politiques publiques, mais la manière dont le système politique permet de les choisir, de les conduire et d’y répondre.

Le diagnostic d’une crise de capacité politique conduit ainsi à une question simple :

Si une partie de la difficulté française tient à l’organisation du pouvoir, suffit-il de changer les gouvernants ou faut-il également modifier l’architecture dans laquelle ils gouvernent ?

Le projet de Renouveau National Républicain choisit la seconde réponse.

La VIe République n’est donc pas proposée par goût du changement institutionnel. Elle repose sur l’idée qu’un régime devient moins intelligible lorsque la légitimité démocratique, la compétence constitutionnelle et la responsabilité politique cessent de suffisamment coïncider. La refondation proposée vise à rétablir cette correspondance.

La Ve République a répondu à un problème réel

Une nouvelle République ne peut être sérieusement défendue en présentant celle qu’elle remplace comme un simple échec.

La Constitution de 1958 répondait à des difficultés politiques précises. Elle devait mettre fin à l’instabilité gouvernementale, restaurer une autorité exécutive durable et permettre à l’État de conduire une politique sans dépendre en permanence de coalitions parlementaires fragiles. Elle y est largement parvenue.

L’élection du Président de la République au suffrage universel direct a ensuite profondément renforcé la centralité de la fonction présidentielle. Au fil du temps, la compétition présidentielle est devenue le principal moment de structuration de la vie politique nationale, tandis que la pratique institutionnelle a donné au chef de l’État une capacité d’impulsion allant souvent bien au-delà d’une fonction d’arbitrage.

Cette évolution n’a pas empêché la Ve République de montrer une remarquable faculté d’adaptation. Elle a fonctionné avec des majorités présidentielles fortes, des alternances profondes et plusieurs périodes de cohabitation.

Mais elle a aussi progressivement rendu moins nette la relation entre la place politique des institutions et les responsabilités que leur attribue formellement la Constitution.

La question n’est donc pas de savoir si la Ve République a été historiquement utile ou légitime. Elle est de déterminer si son principe de fonctionnement permet encore aujourd’hui d’identifier suffisamment clairement qui reçoit un mandat, pour exercer quelle fonction et sous quelle responsabilité.

Une présidence devenue le centre politique du régime

L’ambiguïté principale concerne la fonction présidentielle.

Dans la pratique contemporaine, les candidats à l’élection présidentielle présentent des programmes couvrant pratiquement tous les domaines de l’action publique. Une fois élu, le Président est généralement considéré comme le principal détenteur de la direction politique du pays et se trouve publiquement crédité ou tenu responsable d’une grande partie de l’action gouvernementale.

La distribution constitutionnelle des compétences demeure pourtant différente. Le Gouvernement conduit l’action gouvernementale et répond devant le Parlement ; le Premier ministre la dirige ; le Président dispose de compétences propres, tandis que l’étendue de son influence politique dépend fortement de la majorité parlementaire et de la pratique institutionnelle.

Cette dualité a longtemps constitué une souplesse du régime. Elle devient plus problématique lorsqu’elle brouille l’attribution des responsabilités.

Lorsque le Président détermine politiquement une orientation dont le Gouvernement détient juridiquement les principaux instruments, la distinction entre impulsion et responsabilité devient incertaine. Lorsque l’élection législative intervient dans le prolongement immédiat de l’élection présidentielle, l’Assemblée elle-même tend à être perçue moins comme l’expression d’un mandat autonome que comme la traduction parlementaire du résultat présidentiel.

La difficulté n’est pas que plusieurs institutions participent au pouvoir. Elle tient au décalage possible entre leur rôle politique réel et leur responsabilité constitutionnelle.

Le projet de VIe République part de cette discordance. Il ne cherche ni à effacer la fonction présidentielle ni à réduire mécaniquement l’exécutif. Il entend définir plus explicitement ce que chaque pouvoir est chargé d’accomplir.

La question n’est pas la quantité de pouvoir, mais son attribution

Un débat constitutionnel est souvent présenté comme une opposition entre pouvoir fort et pouvoir faible. Cette alternative est insuffisante.

Un pouvoir excessif peut devenir arbitraire ; un pouvoir insuffisant peut être incapable d’accomplir la mission qui lui est confiée. La question décisive est donc celle de sa correspondance avec une responsabilité déterminée.

Quel pouvoir pour quelle responsabilité ?

C’est sur ce principe que repose l’architecture proposée.

Le Président exerce un pouvoir de direction nationale et de garantie nationale. La direction nationale est circonscrite à deux domaines : la défense nationale et la politique étrangère de la France. Ses autres missions de garantie — notamment en matière de respect de la Constitution, de continuité de l’État, de sûreté républicaine, de probité publique ou de protection des institutions — s’exercent uniquement par les compétences que la Constitution lui attribue expressément.

Le Gouvernement dispose, sous réserve de ces domaines présidentiels, de la plénitude de l’action publique ordinaire et répond devant l’Assemblée nationale. Le Parlement exerce les fonctions de législation, de représentation et de contrôle que la Constitution lui attribue. Le pouvoir judiciaire bénéficie de l’indépendance nécessaire à l’exercice de sa fonction.

La reconnaissance de quatre pouvoirs constitutionnels ne vise donc pas à multiplier artificiellement les institutions. Elle cherche à faire correspondre à chaque fonction une légitimité, des compétences et une responsabilité identifiables.

Le principe peut être formulé simplement :

Un pouvoir ne devrait pas répondre durablement de ce qu’il ne maîtrise pas, ni maîtriser ce dont il ne répond pas.

La clarification des compétences permet de leur attacher des limites et des procédures de contrôle. Elle ne supprime ni la politique ni les rapports de force ; elle cherche à éviter qu’ils deviennent les véritables règles non écrites du régime.

Deux mandats démocratiques distincts

Cette logique entraîne une conséquence importante : l’élection présidentielle et les élections législatives ne sont plus conçues comme deux étapes successives destinées à produire une même majorité politique.

Elles correspondent à deux fonctions différentes.

L’élection présidentielle confère le mandat nécessaire à l’exercice de la direction nationale dans les domaines attribués au Président et de ses missions constitutionnelles de garantie. Les élections législatives déterminent la majorité parlementaire dont procède le Gouvernement chargé de l’action publique ordinaire. Le Premier ministre est élu par l’Assemblée nationale et forme son Gouvernement ; le Président n’est donc plus le détenteur politique indirect de l’exécutif gouvernemental.

Une majorité présidentielle et une majorité parlementaire différentes ne constituent plus nécessairement une anomalie ou une parenthèse qualifiée de « cohabitation ». Elles peuvent simplement traduire deux choix démocratiques portant sur des responsabilités distinctes.

Les électeurs peuvent ainsi choisir une orientation présidentielle en matière de défense et de politique étrangère, tout en désignant parallèlement une majorité différente pour conduire les politiques économiques, sociales, environnementales, éducatives ou administratives.

Il ne s’agit pas de diviser artificiellement la volonté populaire. Une démocratie exprime déjà des préférences différentes selon les élections. L’enjeu est de reconnaître que toutes les fonctions politiques ne doivent pas nécessairement être absorbées par un seul scrutin.

La VIe République rompt ainsi avec la tendance qui a progressivement fait de l’élection présidentielle le centre de presque toute la vie politique nationale. Elle distingue deux mandats et oblige les acteurs politiques à choisir entre des responsabilités différentes plutôt qu’à rechercher, par la seule conquête présidentielle, la maîtrise de l’ensemble de l’appareil politique.

Séparer les responsabilités n’abolit pas le conflit

Définir plus clairement les compétences ne signifie évidemment pas que les institutions agiront toujours sans désaccord.

Les politiques contemporaines sont imbriquées. Une question énergétique peut comporter une dimension stratégique ou internationale ; une infrastructure civile peut affecter les intérêts fondamentaux du pays ; une décision européenne peut avoir simultanément des conséquences économiques, diplomatiques et institutionnelles.

Mais ces connexions ne suffisent pas, par elles-mêmes, à déplacer une compétence. Dans l’architecture proposée, le rattachement indirect d’une mesure à la souveraineté, à la défense ou à la politique étrangère ne la fait pas entrer dans le domaine présidentiel : son objet principal et direct doit relever de la défense nationale ou de la politique étrangère.

Aucune Constitution ne peut néanmoins anticiper toutes les situations. Le projet ne prétend donc pas supprimer les conflits de compétence, mais leur donner un cadre juridique. Lorsqu’un désaccord porte sur la répartition constitutionnelle des attributions entre les pouvoirs, la Cour constitutionnelle peut être appelée à déterminer lequel est habilité à agir.

Cette distinction est essentielle. Le conflit sur qui est compétent pour décider doit pouvoir recevoir une réponse juridique ; le conflit sur ce qu’il faut décider reste politique.

La Constitution n’a pas à empêcher les désaccords de fond entre un Président, un Gouvernement ou une majorité parlementaire disposant chacun de leur propre légitimité. Elle doit cependant éviter qu’un désaccord politique se transforme en indétermination permanente sur les compétences.

Dans un cas particulier, un désaccord persistant entre le Président et le Parlement portant directement sur l’exercice d’un domaine présidentiel de direction nationale peut conduire au référendum d’arbitrage national. Le recours au peuple engage alors les deux légitimités : selon le résultat, l’Assemblée nationale est dissoute ou le Président est démis de ses fonctions.

Le principe est celui de la responsabilité : celui qui porte un conflit institutionnel jusqu’à l’arbitrage populaire doit également accepter les conséquences de son dénouement.

La stabilité ne consiste pas à supprimer les crises

La Ve République a longtemps été valorisée pour la stabilité qu’elle avait rétablie après les difficultés des régimes précédents. Cette préoccupation reste légitime, mais elle ne suffit pas à définir le bon fonctionnement d’un régime.

Une démocratie n’est pas stable parce qu’aucun Gouvernement ne tombe, parce qu’aucune assemblée n’est renouvelée ou parce qu’aucun conflit n’oppose ses institutions. Une stabilité qui rend difficile l’attribution des responsabilités peut simplement différer les crises au lieu de les résoudre.

La VIe République repose sur une autre conception :

La stabilité doit résider dans la capacité des institutions à traverser le conflit et à retrouver ensuite une situation dans laquelle quelqu’un peut gouverner et répondre de son action.

Une majorité parlementaire peut changer. Un Gouvernement peut perdre la confiance de l’Assemblée. Un Président peut perdre son mandat dans les hypothèses expressément prévues par la Constitution. Une assemblée peut être renouvelée. Ces événements ne constituent pas nécessairement des dysfonctionnements ; ils peuvent être les moyens par lesquels le système traite un désaccord devenu incompatible avec la poursuite normale de l’action publique.

La véritable instabilité est moins celle d’un régime capable de résoudre ses crises que celle d’un régime dans lequel les blocages persistent sans qu’aucune procédure ne permette clairement de les dénouer.

Pourquoi ne pas simplement réviser la Ve République ?

Une objection demeure : la Constitution de 1958 peut être révisée. Il serait juridiquement possible de modifier les compétences présidentielles, de transformer les modalités de désignation du Premier ministre, de rééquilibrer les relations avec le Parlement ou d’introduire de nouveaux mécanismes d’arbitrage sans proclamer une nouvelle République.

Cette objection est exacte. Il n’existe aucun seuil juridique objectif à partir duquel une Constitution révisée deviendrait nécessairement une Constitution nouvelle.

Le choix de parler de VIe République est donc un choix politique et constitutionnel. Il signifie que les modifications proposées ne visent plus seulement à corriger certains mécanismes de la Ve République, mais à modifier son principe d’organisation.

La présidence est redéfinie autour d’un domaine propre de direction nationale — la défense et la politique étrangère — et de missions de garantie constitutionnellement déterminées, plutôt qu’autour d’une prééminence politique générale. Le Gouvernement tire son autorité de la majorité parlementaire et conduit l’action publique ordinaire. Les élections présidentielle et législatives correspondent à deux mandats distincts. Quatre pouvoirs sont expressément reconnus et leurs conflits de compétence peuvent être soumis à la Cour constitutionnelle. Enfin, certains désaccords entre le Président et le Parlement relevant directement des domaines présidentiels peuvent être renvoyés au peuple selon une procédure engageant la responsabilité des deux pouvoirs.

Chacun de ces éléments pourrait sans doute être introduit séparément par une révision. Leur combinaison produit cependant un régime fondé sur une logique différente.

C’est cette différence d’architecture, davantage que le changement de numéro lui-même, qui justifie de parler d’une VIe République.

Une nouvelle Constitution comme choix démocratique explicite

Le changement de République possède également une fonction démocratique.

Une succession de révisions techniques peut transformer profondément un régime sans que la nature de cette transformation soit jamais présentée aux citoyens comme un choix d’ensemble. Une nouvelle Constitution oblige au contraire à exposer explicitement la structure proposée du pouvoir : la manière dont les fonctions sont distribuées, les différentes sources de légitimité, les mécanismes de contrôle et les procédures permettant de résoudre les conflits.

Cette exigence de lisibilité est directement liée à la logique du projet. Si le problème identifié est notamment la difficulté à relier le choix démocratique, la compétence et la responsabilité, la refondation institutionnelle doit elle-même pouvoir être comprise comme un ensemble cohérent par ceux qui seront appelés à lui donner sa légitimité.

Une Constitution n’est pas uniquement un texte destiné aux juristes. Elle constitue la règle fondamentale selon laquelle une communauté politique accepte que le pouvoir soit exercé en son nom. Son architecture essentielle doit donc pouvoir être expliquée sans dépendre entièrement de conventions politiques ou de pratiques institutionnelles étrangères au texte.

Parler de VIe République signifie ainsi que le choix proposé porte sur le régime lui-même et doit être assumé comme tel.

Ce qu’une Constitution peut — et ne peut pas — accomplir

Il faut néanmoins éviter de demander aux institutions ce qu’elles ne peuvent pas produire.

Une nouvelle Constitution ne rendra pas automatiquement les responsables publics plus compétents ou plus vertueux. Elle ne supprimera ni les mauvaises décisions, ni les affrontements partisans, ni les contraintes économiques, budgétaires, sociales ou internationales. Elle ne garantit pas davantage qu’une majorité adoptera des politiques meilleures qu’une autre.

Aucune ingénierie constitutionnelle ne peut remplacer la politique.

Son ambition est plus limitée, mais essentielle : créer les conditions dans lesquelles les choix politiques peuvent être clairement attribués, effectivement exercés et démocratiquement sanctionnés.

Une Constitution ne peut garantir la qualité d’une décision ; elle peut chercher à rendre identifiable celui qui devait la prendre. Elle ne peut empêcher tout conflit ; elle peut déterminer comment les institutions doivent le résoudre. Elle ne peut assurer le succès de l’action publique ; elle peut empêcher que l’échec soit systématiquement dissous dans une répartition incompréhensible des responsabilités.

C’est en ce sens que la refondation proposée ne recherche pas simplement un pouvoir plus fort. Elle recherche un pouvoir plus explicite.

Le Président, le Gouvernement, le Parlement et le pouvoir judiciaire n’ont pas vocation à se partager indistinctement une même autorité. Chacun reçoit une fonction, une légitimité et des moyens qui lui sont propres, ainsi que les limites et les contrôles correspondant à sa position.

La VIe République repose ainsi sur une exigence centrale :

Faire suffisamment coïncider la légitimité démocratique, la compétence constitutionnelle et la responsabilité politique pour que le pouvoir puisse être à la fois exercé, contrôlé et compris.

Nation, République et État sont fréquemment employés comme s’ils désignaient une même réalité. La confusion est compréhensible : dans le langage courant, chacun de ces termes peut servir à parler de la France comme communauté politique. Pourtant, ils ne répondent pas à la même question et ne remplissent pas la même fonction.

Le projet de Renouveau National Républicain les articule autour d’une distinction simple :

La Nation est la continuité de la communauté politique ; la République en est la forme civique et juridique ; l’État est la puissance organisée qui lui permet d’agir.

Cette formulation ne prétend pas résoudre les controverses historiques, philosophiques ou juridiques attachées à ces notions. Elle précise le sens qui leur est donné dans le projet. Son intérêt est surtout d’éviter trois réductions : identifier la Nation à une origine, la République à un ensemble de procédures et l’État à une simple administration.

Une communauté politique durable suppose à la fois une continuité dans le temps, des principes permettant d’organiser la coexistence de ses membres et des institutions capables de donner effet aux décisions prises en leur nom. Nation, République et État désignent ces trois dimensions.

La Nation : une communauté politique inscrite dans le temps

La population française peut être dénombrée à un moment donné. La Nation désigne davantage que cette population présente.

Les citoyens d’aujourd’hui n’ont créé seuls ni les institutions, ni la langue, ni le territoire, ni l’ensemble des références historiques qui structurent la communauté politique à laquelle ils appartiennent. Ils en reçoivent une partie, la transforment et transmettront à leur tour quelque chose à ceux qui leur succéderont.

La Nation introduit ainsi une dimension de continuité. Elle relie plusieurs générations dans une même histoire politique sans supposer que cette histoire soit uniforme, consensuelle ou immobile. Une communauté nationale peut connaître des ruptures institutionnelles, des conflits profonds et des transformations sociales sans cesser d’exister comme communauté politique.

Cette continuité ne signifie pas davantage qu’une Nation serait figée dans une composition particulière. Les générations se renouvellent, de nouveaux citoyens entrent dans la communauté politique et de nouvelles expériences deviennent progressivement partie de son histoire.

Le projet retient donc une conception essentiellement politique de la Nation :

Elle est la continuité par laquelle une communauté se reconnaît un passé reçu, un présent commun et la possibilité d’un avenir partagé.

Cette dimension temporelle importe parce qu’une collectivité prend constamment des décisions dont les conséquences excèdent la génération qui les adopte. Préserver une capacité stratégique, entretenir un patrimoine commun, contracter un engagement durable ou transformer une institution revient aussi à déterminer ce que les citoyens présents laisseront à leurs successeurs.

Penser la Nation revient alors moins à rechercher une permanence immuable qu’à reconnaître que la communauté politique ne recommence pas à chaque élection.

Une Nation politique, non une définition ethnique

Inscrire la Nation dans une continuité historique et culturelle ne revient pas à la définir par une origine biologique, religieuse ou communautaire.

La Nation française possède nécessairement une histoire particulière, des références collectives et une culture politique qui ne sont pas interchangeables avec celles de n’importe quelle autre communauté. Mais cette particularité ne crée pas entre les citoyens des degrés différents d’appartenance politique.

La citoyenneté ne dépend pas d’une ancienneté familiale ni d’une origine déterminée. Un citoyen n’est pas davantage membre de la Nation qu’un autre en fonction de son ascendance.

Une Nation peut posséder une histoire singulière sans faire de l’origine individuelle le principe de l’appartenance civique.

La continuité nationale n’exige donc pas l’homogénéité. Elle suppose qu’au-delà de leurs différences, les citoyens disposent d’un monde politique suffisamment commun pour décider ensemble, accepter des règles communes et se reconnaître une responsabilité envers ce qui leur survivra.

C’est à cet endroit que Nation et République se rencontrent : la première donne une profondeur historique à la communauté politique ; la seconde détermine les conditions civiques dans lesquelles tous ses membres y appartiennent politiquement à égalité.

Le peuple et la Nation : souveraineté présente et continuité politique

Cette conception permet également de distinguer le peuple de la Nation sans les opposer.

Dans l’ordre démocratique, le peuple est titulaire de la souveraineté nationale. C’est de lui que procède la légitimité des institutions et c’est dans les formes constitutionnelles que sa volonté fonde l’autorité publique.

La Nation introduit une autre dimension : celle de la continuité de ce corps politique dans le temps.

Cette distinction ne permet donc pas d’invoquer une prétendue volonté nationale qui existerait indépendamment des citoyens et pourrait être retournée contre eux. La Nation n’est pas un sujet placé au-dessus du peuple, dont une institution, un dirigeant ou un groupe particulier pourrait prétendre interpréter seul les intérêts.

Elle signifie que le souverain démocratique agit dans une communauté qui lui préexiste et qui lui survivra. Le peuple décide dans le présent ; la Nation inscrit cette décision dans une histoire politique plus longue.

Cette différence permet de penser simultanément souveraineté démocratique et responsabilité envers la durée. Les citoyens demeurent libres de transformer les institutions qu’ils ont reçues, tout en sachant que certaines décisions engagent des ressources, des capacités ou des structures dont les effets dépasseront leur propre présent.

La République : la forme civique de la communauté politique

Une continuité historique ne suffit pas à produire un ordre politique légitime. Une communauté peut posséder une histoire commune tout en organisant le pouvoir selon des privilèges de naissance, des appartenances religieuses ou des hiérarchies sociales.

La République apporte une autre exigence.

Dans le projet, elle constitue la forme civique et juridique de la communauté politique. Elle transforme l’appartenance à une histoire commune en citoyenneté politique et organise l’autorité autour de principes qui valent pour tous.

L’exercice du pouvoir public ne repose donc ni sur l’origine, ni sur les croyances privées, ni sur l’appartenance communautaire ou la position sociale. Les citoyens peuvent différer profondément par leurs convictions, leurs intérêts ou leurs modes de vie ; aucune de ces différences ne confère en elle-même un titre supérieur à gouverner les autres.

La citoyenneté constitue le titre politique commun.

C’est pourquoi la République ne se réduit ni au nom d’un régime ni à l’existence d’élections. Elle suppose un espace politique dans lequel des citoyens juridiquement égaux peuvent participer à la détermination d’une loi commune.

La Constitution proposée définit ainsi la France comme une République souveraine, indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle rattache l’exercice de la puissance publique à l’égalité devant la loi, aux droits et libertés, à la responsabilité des institutions et à l’intégrité de l’action publique.

La République ne demande donc pas aux citoyens de se ressembler ; elle exige que leurs différences puissent coexister dans un ordre politique qui ne reconnaît à aucune appartenance particulière le droit de s’approprier la puissance publique.

L’unité républicaine n’est pas l’uniformité de la société. Elle est l’existence d’un cadre politique commun au sein duquel la pluralité reste compatible avec la décision collective.

La République permet aussi de transformer l’héritage

La continuité nationale ne signifie pas la conservation systématique de ce qui a été transmis.

Une communauté politique vivante doit pouvoir examiner son propre héritage, conserver certaines institutions, en modifier d’autres et abandonner ce qu’elle ne considère plus légitime. L’ancienneté ne constitue pas à elle seule une justification.

La République fournit les principes et les procédures à travers lesquels cette transformation peut être décidée.

La France a connu plusieurs régimes, plusieurs Constitutions et de profondes transformations de son organisation politique et sociale sans que ces ruptures aient nécessairement interrompu sa continuité comme communauté historique.

Le projet de VIe République s’inscrit dans cette logique. Modifier les institutions n’est pas nécessairement rompre avec la continuité nationale ; cela peut constituer une manière de la préserver en adaptant son organisation politique aux exigences du présent.

La continuité n’est donc pas l’immobilité.

La Nation inscrit le changement dans une durée. La République détermine les conditions dans lesquelles ce changement peut être décidé légitimement par des citoyens libres et égaux.

Cette articulation évite deux réductions opposées : une Nation qui imposerait le passé au présent, et une République qui agirait comme si toute communauté politique pouvait être continuellement reconstruite à partir de rien.

L’État : la puissance organisée de la communauté politique

Nation et République ne suffisent cependant pas à produire une action publique.

Une communauté peut avoir conscience de sa continuité et se donner des principes politiques sans disposer des moyens permettant de traduire ses décisions dans la réalité. Il faut pour cela des institutions, du droit, des administrations, des compétences, des ressources et une capacité d’exécution.

C’est cette dimension que le projet désigne par l’État.

L’État est la puissance organisée de la communauté politique.

Cette puissance ne se réduit pas à la contrainte. Une juridiction, une école publique, une administration fiscale, un service diplomatique, une infrastructure ou une force armée remplissent des fonctions très différentes. Elles appartiennent néanmoins à une organisation durable qui permet à la collectivité d’agir au-delà des personnes qui occupent temporairement les fonctions publiques.

L’État transforme ainsi des principes et des décisions en institutions capables de produire des effets. Il donne au droit une effectivité, assure la permanence des services et permet à l’action publique de se poursuivre au-delà de la succession des gouvernants.

Il exerce en ce sens une fonction de continuité qui lui est propre. Les gouvernants changent, les agents se succèdent et les majorités alternent, mais les institutions et la personnalité juridique de l’État demeurent.

Cette permanence explique aussi pourquoi l’État doit être clairement distingué de ceux qui exercent momentanément ses différentes fonctions.

L’État ne se confond pas avec ceux qui gouvernent

Le Gouvernement conduit l’action publique ordinaire et dirige l’administration dans le champ de ses compétences. Il n’est pas l’État et n’en exerce pas seul toute la direction : la Constitution attribue notamment au Président la direction nationale en matière de défense et de politique étrangère, tandis que les autres pouvoirs disposent de leurs propres compétences.

Une alternance électorale ne crée donc pas un nouvel appareil public. Les juridictions, les administrations, les engagements internationaux, les forces de défense et les autres institutions permanentes continuent d’exister. Cette continuité est indispensable à toute organisation politique durable.

Elle implique en retour une exigence fondamentale :

Les détenteurs du pouvoir disposent temporairement d’une puissance qui ne leur appartient pas.

Les moyens de l’État ne constituent ni le patrimoine d’un parti ni celui des titulaires momentanés des fonctions publiques. Ils doivent être employés dans les limites des compétences reçues et conformément au droit.

Cette distinction éclaire la place accordée dans le projet à la probité, au contrôle et à la responsabilité. Plus la puissance publique dispose de moyens importants, plus elle doit être protégée contre leur appropriation privée, partisane ou personnelle.

La puissance de l’État et la limitation des gouvernants ne sont donc pas contradictoires. Un État durable doit être assez fort pour remplir ses fonctions mais, précisément parce qu’il survit à ceux qui l’exercent momentanément, aucun d’eux ne peut s’en considérer propriétaire.

La puissance publique demeure un instrument

Reconnaître la nécessité d’un État capable d’agir ne signifie pas faire de son renforcement une finalité autonome.

L’État est une puissance instrumentale. Il existe pour permettre à la communauté politique de poursuivre les finalités qu’elle détermine conformément à son ordre républicain, non pour étendre indéfiniment son propre domaine.

Cette subordination est décisive. Une administration pourrait être techniquement efficace tout en poursuivant des finalités incompatibles avec les libertés, l’égalité civique ou la souveraineté populaire. La capacité d’exécution ne suffit donc jamais à établir la légitimité de l’action publique.

Toute puissance étatique doit pouvoir répondre à trois interrogations : au nom de qui est-elle exercée, selon quelles règles et au service de quelles finalités ?

C’est ici que la complémentarité des trois notions apparaît pleinement. La Nation inscrit l’action publique dans une continuité politique ; la République lui donne son ordre de légitimité ; l’État lui fournit les instruments nécessaires pour produire des effets.

Aucune de ces dimensions ne doit absorber les autres.

Une Nation privée de République risquerait de transformer l’appartenance historique en principe de hiérarchie politique. Une République entièrement détachée de toute continuité pourrait devenir un ordre abstrait, incapable de penser la responsabilité envers ce qui précède et ce qui suivra les citoyens présents. Un État détaché des deux risquerait enfin de devenir un appareil autoréférentiel, capable d’agir sans pouvoir justifier politiquement les finalités qu’il poursuit.

Le projet cherche donc à articuler trois fonctions dont chacune répond à une nécessité que les deux autres ne peuvent satisfaire seules.

Trois fonctions, sans hiérarchie absolue

Chercher lequel de ces trois termes serait absolument supérieur aux autres conduirait à méconnaître leur différence de nature.

La Nation n’est pas une autorité juridique placée au-dessus de la République. La République n’est pas une institution particulière exerçant son pouvoir sur l’État. L’État ne possède pas davantage une volonté politique indépendante qui lui permettrait de déterminer seul l’intérêt national.

Ils désignent trois dimensions d’un même ordre politique :

La Nation permet de penser une communauté politique qui ne se réduit pas au présent ; la République organise cette communauté comme un corps de citoyens libres et égaux soumis à une loi commune ; l’État lui donne les institutions et les moyens nécessaires pour agir.

Cette distinction possède une portée politique concrète.

Dire que « l’État veut » quelque chose peut masquer la question de savoir quelle institution a effectivement pris la décision. Invoquer « la République » devient une formule creuse si l’on ne précise pas les principes ou les règles auxquels on se réfère. Prétendre parler au nom de « la Nation » devient dangereux si cette expression permet à un dirigeant, une institution ou un groupe de revendiquer une légitimité indépendante de celle des citoyens.

La précision des concepts oblige au contraire à revenir à la fonction exercée et à la source de l’autorité.

L’État n’est pas souverain contre le peuple ; il est l’organisation durable de la puissance publique. La République définit la forme civique et juridique dans laquelle cette puissance doit s’exercer. La Nation exprime la continuité de la communauté politique dont les citoyens présents sont aujourd’hui les membres.

Durer, se régler et agir

Nation, République et État répondent ainsi à trois nécessités d’une même communauté politique : durer sans se figer, disposer de règles communes sans effacer la pluralité de ses membres et agir collectivement sans transformer ses instruments de puissance en fins autonomes.

C’est cette articulation que résume le projet de Renouveau National Républicain lorsqu’il présente la Nation comme continuité politique, la République comme loi commune et l’État comme puissance organisée.

Ces distinctions n’ont pas pour fonction d’enfermer trois notions historiquement disputées dans des définitions définitives. Elles fournissent un langage permettant de préciser ce dont il est question lorsque l’on parle d’appartenance, de légitimité ou de puissance publique.

Elles permettent surtout de maintenir ensemble trois exigences qui structurent le projet :

Une communauté consciente de sa continuité, un ordre républicain fondé sur l’égalité civique et un État suffisamment organisé pour donner effet aux décisions prises en son nom.